欒春玉

Point

吉林省環(huán)境績效審計(jì)工作開展存在很多優(yōu)勢和缺陷、面臨很多機(jī)遇與挑戰(zhàn)，能否有效的對環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，關(guān)系每個(gè)人的自身利益，因此作為環(huán)境審計(jì)重要組成部分的政府環(huán)境績效審計(jì)應(yīng)提上議事日程。并構(gòu)建出適合環(huán)境績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系模式，同時(shí)又以建模方式實(shí)施環(huán)境績效審計(jì)的流程，最后提出適合我省績效審計(jì)發(fā)展的對策和思路。

一、政府環(huán)境績效審計(jì)的定義

當(dāng)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，利用開發(fā)一些資源，以及在對環(huán)境整治時(shí)，收到有無形與有形的收益，這就是環(huán)境績效。環(huán)境績效審計(jì)的開展作為實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的重要手段，有利于可持續(xù)發(fā)展。目前，在我國環(huán)境審計(jì)還剛開始，那些已進(jìn)行的環(huán)境審計(jì)內(nèi)容及對象，還囿于環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)，局限于環(huán)保資金真實(shí)合法的使用等方面，在對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、環(huán)保資金與效率及效果的審計(jì)評價(jià)上，目前幾乎還是白紙。審計(jì)由原來的受托財(cái)務(wù)責(zé)任到今天的受托管理責(zé)任，對最優(yōu)化有了需求，這就加快生成了績效審計(jì)的新理念。從政府管理者來審視，績效評價(jià)環(huán)保公共投資也是政府工作的需要；從社會(huì)大眾的角度，能否有效的對環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，事關(guān)每個(gè)人的自身利益。因此，作為環(huán)境審計(jì)重要組成部分的政府環(huán)境績效審計(jì)應(yīng)提上議事日程。

通過以上所述，環(huán)境績效審計(jì)作為一種有效的審計(jì)活動(dòng)，它不但要求審計(jì)機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)人員是獨(dú)立的，要系統(tǒng)綜合的審查、分析被審計(jì)單位或某個(gè)項(xiàng)目的環(huán)境管理活動(dòng)，而且還要按照相關(guān)的評定標(biāo)準(zhǔn)評判或?qū)徍藳Q定環(huán)境管理活動(dòng)的目前狀況和潛在能力，能推動(dòng)促進(jìn)環(huán)境管理者提高和改善對環(huán)境的管理。

二、環(huán)境績效審計(jì)在吉林省的現(xiàn)狀

吉林省于1998年開始探索環(huán)境績效審計(jì)，經(jīng)過近二十年的審計(jì)實(shí)踐，績效審計(jì)在理論研究、制度建設(shè)、審計(jì)方法探索、指標(biāo)體系構(gòu)建等各個(gè)方面都取得了一定的成績，并初步形成具有地方特色的績效審計(jì)模式，隨著近幾年環(huán)境問題日益突出，績效審計(jì)工作得到空前重視，并明確提出績效審計(jì)作為全局工作的重中之重。決定從2009年起用三年時(shí)間，先后開展績效審計(jì)推進(jìn)年、普及年和提高年活動(dòng)，在全省審計(jì)機(jī)關(guān)，大力推進(jìn)環(huán)境績效審計(jì)；同時(shí)，績效審計(jì)的人力資源得到一定程度的加強(qiáng)，隨著審計(jì)干部招考要求的多樣和培訓(xùn)力度的強(qiáng)化，審計(jì)人員的專業(yè)化水平和知識(shí)結(jié)構(gòu)的復(fù)合水平都得到了很大程度的提升。但從目前吉林省環(huán)境績效審計(jì)發(fā)展?fàn)顩r來看，問題還是存在的不少，比較大的就是環(huán)境績效審計(jì)的法規(guī)體系不夠完備，受法律不健全的影響，績效審計(jì)開展的具體方式、技術(shù)方法、評價(jià)指標(biāo)體系實(shí)效工作尚不明顯，由于審計(jì)對象的多樣性、內(nèi)容廣泛性，績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)難以確定，使績效審計(jì)人員客觀，公正地提出評價(jià)意見造成了困難；績效審計(jì)屬于難度較高的審計(jì)，這幾年，審計(jì)人員素質(zhì)有了很大程度的提高，但既懂經(jīng)濟(jì)、會(huì)計(jì)，又懂管理、評估少之又少，不能滿足我省環(huán)境績效審計(jì)工作的發(fā)展的需要；績效審計(jì)工作缺乏組織保障，隨著績效審計(jì)工作的計(jì)劃、組織、控制、協(xié)調(diào)顯得越來越重要，但在審計(jì)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，并沒有一個(gè)對績效審計(jì)進(jìn)行綜合管理專門部門，在組織保障方面顯然是缺乏的；績效審計(jì)的質(zhì)量控制尚需強(qiáng)化，主要體現(xiàn)在計(jì)劃管理的粗放，審計(jì)復(fù)核的滯后以及項(xiàng)目評估的缺乏，特別是環(huán)境績效審計(jì)獨(dú)立性的缺失，也是對我省環(huán)境審計(jì)乃至全國績效審計(jì)發(fā)展的最大制約。

三、政府環(huán)境績效審計(jì)的評價(jià)指標(biāo)與體系

（一）構(gòu)建政府環(huán)境績效評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)遵循以下原則

進(jìn)行政府環(huán)境績效評價(jià)應(yīng)遵循以下原則:

1.政策相關(guān)性原則：能夠因地制宜，與本地特點(diǎn)適宜，對評估區(qū)域的環(huán)境狀態(tài)能比較客觀進(jìn)行反映，而且該區(qū)域的環(huán)境管理績效，也能夠通過此指標(biāo)得以準(zhǔn)確衡量。

2.可以獲得的數(shù)據(jù)原則：選取的指標(biāo)要具有優(yōu)良的操作可行性實(shí)用于評價(jià)，一定是經(jīng)過實(shí)際檢測或有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)獲得的指標(biāo)數(shù)據(jù)。

3.完善性原則：為了能有更準(zhǔn)確、有效的評價(jià)結(jié)果，選取的指標(biāo)一定要把環(huán)境績效評價(jià)所需信息能夠綜合反映出來。

四、構(gòu)建吉林省政府環(huán)境績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)對策略

（一）構(gòu)建政府環(huán)境績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系的方式

政府環(huán)境績效審計(jì)運(yùn)用“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”框架，包括以下指標(biāo)：壓力型指標(biāo)、響應(yīng)型指標(biāo)、狀態(tài)型指標(biāo)。壓力型指標(biāo)即當(dāng)政府環(huán)境績效審計(jì)做出決定時(shí)，引起的人們對此決定或積極或消極而產(chǎn)生的后果行為。它是環(huán)境最初發(fā)生變化的開始，并描繪并敘述了人們的活動(dòng)行為施加于自然環(huán)境和自然資源的壓力，這與生產(chǎn)的消費(fèi)方式有著密切的關(guān)系，也能普遍反映出環(huán)境排放的強(qiáng)度及資源利用率。壓力指標(biāo)對主導(dǎo)著整個(gè)指標(biāo)體系，為提出“為什么會(huì)這樣變化”做出回答；響應(yīng)型指標(biāo)：主要是指人們對政府環(huán)境績效審計(jì)相關(guān)問題明白清晰程度和需要考察核定的范疇以量指標(biāo)為核心。響應(yīng)指標(biāo)描述的是采用的措施及政策，為“做什么”“怎樣做”給了一個(gè)明確的答案；狀態(tài)型指標(biāo)：它能充分顯現(xiàn)出所研究的對象在壓力下呈現(xiàn)的狀態(tài)，包含環(huán)境本身發(fā)生了什么變化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了怎樣的狀態(tài)，以及所研究的目標(biāo)要到達(dá)怎樣的情形，它把自然萬物的物理生理狀態(tài)以及給社會(huì)經(jīng)濟(jì)會(huì)造成怎樣的影響，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到何種發(fā)展?fàn)顩r，非常形象的呈現(xiàn)出來，基本以定性指標(biāo)來表示，回答這樣的問題“系統(tǒng)發(fā)生了怎樣的變化？”，從而讓我們得到一個(gè)關(guān)于環(huán)境、以及環(huán)境未來狀況的綜合評述[4]。環(huán)保舉措的成功與否，是由壓力指標(biāo)和狀態(tài)指標(biāo)的基礎(chǔ)評價(jià)決定的。政府環(huán)境績效審計(jì)運(yùn)用“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”環(huán)境指標(biāo)體系來對環(huán)境進(jìn)行評價(jià)，它也不是無可挑剔沒有任何瑕疵的，它要隨著科學(xué)發(fā)展和政策改變而變化，不同的情況要不同對待，地域不同具體情況也有差異、出現(xiàn)的問題各種各樣。所以各個(gè)地區(qū)要根據(jù)自己的自身情況和特點(diǎn)，在核心體系之外增加補(bǔ)充符合自己的指標(biāo)，不遠(yuǎn)的將來指標(biāo)體系一定會(huì)在社會(huì)環(huán)境領(lǐng)域上不斷擴(kuò)大。

（二）建立健全環(huán)境績效審計(jì)體系相關(guān)建設(shè)

環(huán)境管理中實(shí)行環(huán)境監(jiān)察這是最首要的的一項(xiàng)基礎(chǔ)職能。加大對環(huán)境績效審計(jì)體系建設(shè)的力度，指示教導(dǎo)與耐心服務(wù)都要做到盡職盡責(zé)，這也是新時(shí)代面向環(huán)境管理工作的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，同時(shí)也拓展了環(huán)境管理監(jiān)督職能，對強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督起著“軟著陸”的作用。加強(qiáng)指導(dǎo)與服務(wù)，促進(jìn)環(huán)境績效審計(jì)體系建設(shè)是新形勢下應(yīng)堅(jiān)持的環(huán)境管理對策之一。長期的環(huán)境管理實(shí)踐證明，環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)督職能的發(fā)揮，離不開指導(dǎo)與服務(wù)。只有執(zhí)法監(jiān)督、沒有指導(dǎo)與服務(wù)，容易在管理者與被管理者之間形成對立的關(guān)系，不能調(diào)動(dòng)各方面環(huán)境保護(hù)的積極性，不利于發(fā)揮環(huán)保部門統(tǒng)—監(jiān)督管理的職能。加強(qiáng)環(huán)境管理中的服務(wù)精彩紛呈多樣和專業(yè)指教，把服務(wù)融于執(zhí)行法律法規(guī)之中，這集中體現(xiàn)了環(huán)境管理服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心的集中體現(xiàn)，不僅有利于協(xié)調(diào)管理者與被管理者之間的對立統(tǒng)一關(guān)系，提高企業(yè)的環(huán)境保護(hù)積極性，而且有利于正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的相互之間的關(guān)系，這對不斷提升地方政府及各行業(yè)主管部門積極保護(hù)環(huán)境意識(shí)，協(xié)調(diào)環(huán)境經(jīng)濟(jì)的關(guān)系長久發(fā)展有積極意義。

（三）加強(qiáng)分類指導(dǎo)、強(qiáng)化環(huán)境績效審計(jì)模式

依據(jù)國家和吉林省的環(huán)境政策法規(guī)、環(huán)境相關(guān)法律、行政條例法規(guī)、環(huán)境執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，加強(qiáng)深化環(huán)境績效審計(jì)體系建設(shè)成為環(huán)境管理的中心議題。由于管理對象和管理內(nèi)容的不同，環(huán)境績效審計(jì)體系建設(shè)要求非常具體和有針對性，要具備—定的前提條件。其中，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的分類指導(dǎo)是環(huán)境審計(jì)體系建設(shè)的前提，不論是污染防治、還是生態(tài)保護(hù)，不論是流域污染治理、還是區(qū)域環(huán)境綜合治理，指導(dǎo)工作要先行、要為環(huán)境審計(jì)體系建設(shè)創(chuàng)造條件。可以說，沒有指導(dǎo)，就沒有監(jiān)督：沒有有效的指導(dǎo)，就沒有有效的監(jiān)督。在環(huán)境管理工作中，加強(qiáng)分類指導(dǎo)是環(huán)保部門環(huán)境審計(jì)體系建設(shè)的前提。分類指導(dǎo)包括：一是環(huán)境保護(hù)部門對地方政府和各行業(yè)環(huán)境保護(hù)工作的指導(dǎo)，例如對開展環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治以及創(chuàng)建環(huán)保模范城市等工作的指導(dǎo)等;二是環(huán)境保護(hù)部門對企業(yè)開展污染防治工作的指導(dǎo)，如清潔生產(chǎn)審計(jì)工作指導(dǎo)、排污規(guī)范化整治工作指導(dǎo)、“大氣污染控制達(dá)標(biāo)”工作指導(dǎo)等;三是環(huán)保部門對生態(tài)保護(hù)工作的指導(dǎo)，如流域生態(tài)建設(shè)工作的指導(dǎo)、水土流失和荒漠化治理工作的指導(dǎo)、資源保護(hù)工作和生態(tài)農(nóng)業(yè)、林業(yè)建設(shè)工作的指導(dǎo)等。在加強(qiáng)分類指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，環(huán)境績效審計(jì)體系建設(shè)才能到位、才有力度。分類指導(dǎo)與環(huán)境績效審計(jì)體系建設(shè)是一種指引和督促的關(guān)系，沒有正確指導(dǎo)的監(jiān)察和督促，是一種及其不負(fù)責(zé)任的行為，即便行使了監(jiān)督，也達(dá)不到應(yīng)有的目的和效果：同樣離開了有效的監(jiān)督，指導(dǎo)將失去作用。所以，要正確處理指導(dǎo)與監(jiān)督的關(guān)系，做到二者結(jié)合、相互促進(jìn)。

結(jié)論

通過我省績效審計(jì)工作開展優(yōu)勢和缺陷、面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，進(jìn)行詳細(xì)的剖析，并構(gòu)建出適合吉林省政府環(huán)境績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系模式，同時(shí)又以建模方式實(shí)施環(huán)境績效審計(jì)的流程，有力開展環(huán)境績效審計(jì)項(xiàng)目，有利查出違紀(jì)和管理不規(guī)范金額，為財(cái)政增收節(jié)支，挽回或避免經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)有助于我省轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，有利于改變高消耗、高排放、低效益的社會(huì)發(fā)展模式，規(guī)范政府行為、提高資金效益、維護(hù)群眾利意，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。