■ 唐娟莉（鄭州大學(xué)商學(xué)院 鄭州 450001）

根據(jù)國家的發(fā)展戰(zhàn)略和河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，同時(shí)為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，對于公共服務(wù)供給制度，河南省現(xiàn)行的是在延續(xù)舊體制（即人民公社時(shí)期的公共服務(wù)供給制度和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的供給制度）的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的城市偏向型的供給制度。正是由于這種城市偏向型的公共服務(wù)供給制度，使得河南省基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，且城鄉(xiāng)、區(qū)域在基本公共服務(wù)供給規(guī)模和供給質(zhì)量方面存在著明顯的差距。農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足是城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差異的關(guān)鍵所在，這在一定程度上影響了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。

基本公共服務(wù)供給能力分析

決定基本公共服務(wù)供給水平高低的因素有多個(gè)，但是較為主要的是財(cái)政能力和制度安排兩個(gè)因素。首先，對于財(cái)政能力來說，河南省位于我國中部地區(qū)，是全國的交通樞紐，經(jīng)濟(jì)總量雖處于全國前列，可是按人均經(jīng)濟(jì)總量看卻處于全國中下游水平，并且地區(qū)差異較大，特別是各地區(qū)財(cái)政能力水平差異巨大。分稅制改革以來，河南省財(cái)政能力（財(cái)政收入和財(cái)政支出）實(shí)現(xiàn)了較大幅度的增長，財(cái)政收入由1994年的93.35億元增加到2012年的2040.33億元，其中2008年突破1000億元，達(dá)到1008.9億元；財(cái)政支出由1994年的169.62億元增加到2012年的5006.4億元，其中2005年突破1000億元，達(dá)到1116.04億元（見圖1）。財(cái)政能力的迅速增長并沒有解決長期以來基本公共服務(wù)供求之間的矛盾，這表明基本公共服務(wù)供給問題的根源不僅僅在于財(cái)政能力，更為重要的在于基本公共服務(wù)供給制度安排。

其次，對于基本公共服務(wù)供給制度安排，由于基層政府在職能轉(zhuǎn)變上沒有實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型職能的轉(zhuǎn)變，即基層政府職能轉(zhuǎn)變的滯后，導(dǎo)致基層政府沒有履行其職責(zé)——提供基本公共服務(wù)，而是將其主要精力和財(cái)力放在了上級政府下達(dá)的各項(xiàng)政治事務(wù)和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上，從而造成農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，供需矛盾日益突出。財(cái)政職能決定于政府職能，而政府職能的錯(cuò)位、越位等必然導(dǎo)致財(cái)權(quán)問題。現(xiàn)行的這種城市偏向型的公共服務(wù)供給制度，使得基層政府很少去關(guān)注民生問題，而是更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（主要是由于政府常以國內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入等硬性指標(biāo)為業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)），這阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也給基本公共服務(wù)非均等化提供了可能和基礎(chǔ)。

基本公共服務(wù)供給水平分析

（一）基本公共服務(wù)供給總體水平

如表1所示，河南省基本公共服務(wù)財(cái)政支出呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢，但是基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重卻呈現(xiàn)出下降態(tài)勢。2007-2012年，河南省基本公共服務(wù)財(cái)政支出由355.71億元增加到663.07億元，年均增長率為13.26%；基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重由19.02%下降為13.24%，下降了5.78個(gè)百分點(diǎn)。從基本公共服務(wù)支出情況來看，河南省基本公共服務(wù)支出只占全國基本公共服務(wù)支出5.6%左右，但是從基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重來看，河南省基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重都要高于全國。因此，河南省基本公共服務(wù)供給水平還有很大的提升空間。

（二）基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)

作為最基本的公共服務(wù)項(xiàng)目，本文在此主要以基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)這三類公共服務(wù)項(xiàng)目為例進(jìn)行分析。從基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)這三類公共服務(wù)項(xiàng)目的支出情況來看，基礎(chǔ)教育支出較多，為3909.31億元，占財(cái)政支出的比重為19.81%，社會(huì)保障和就業(yè)次之，支出額和占財(cái)政支出的比重分別為2655.86億元和13.46%，醫(yī)療衛(wèi)生最少，上述這兩個(gè)指標(biāo)分別為1525.086億元和7.73%。由此可見，河南省基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)并不是很合理。

1.基礎(chǔ)教育。教育是民族振興的基石，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展是以基礎(chǔ)教育為基礎(chǔ)的，基礎(chǔ)教育的重要作用（即基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性與全局性）在社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建中得到了很好的體現(xiàn)。教育要發(fā)展，要有高質(zhì)量的教育水平，經(jīng)費(fèi)是前提條件，即就是要保證充足的經(jīng)費(fèi)支出。如表2所示，2007-2012年，河南省教育經(jīng)費(fèi)支出呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢，由366.12億元增加到1106.51億元，年均增長率為24.76%。2007年河南省教育支出占財(cái)政支出的比重為19.57%，之后逐年下降，2010年下降為17.84%，2011年開始回升，為20.17%，2012年上升到22.1%，總體上支出比重上升了2.53個(gè)百分點(diǎn)。雖然河南省教育經(jīng)費(fèi)支出呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢，但是與實(shí)際需求相比，還顯得不足，因此，一方面，還需進(jìn)一步加大對教育的投入力度，尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入力度，另一方面，需要提高教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重，否則會(huì)加重居民的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這樣的結(jié)果必然會(huì)損害基礎(chǔ)教育的福利性和公平性，更為嚴(yán)重的可能會(huì)致使部分農(nóng)民子女無法接受到基本的教育。

圖1 分稅制改革以來河南省財(cái)政收支變化趨勢

表1 2007-2012年基本公共服務(wù)供給總體水平比較 單位：億元，%

表2 2007-2012年河南省部分公共服務(wù)財(cái)政支出情況 單位：億元，%

表3 城鄉(xiāng)衛(wèi)生人員情況比較

表4 每萬農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)情況

2.醫(yī)療衛(wèi)生。醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)作為公共服務(wù)的重要構(gòu)成部分之一，直接關(guān)系到人們的生命健康，也成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要影響因素之一。2007-2012年，河南省醫(yī)療衛(wèi)生支出及其占財(cái)政總支出的比重都呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢，醫(yī)療衛(wèi)生支出由98.78億元增加到425.99億元，年均增長率為33.95%，增長速度很快；醫(yī)療衛(wèi)生支出占財(cái)政總支出的比重由5.28%上升到8.51%，上升了3.23個(gè)百分點(diǎn)（見表2）。雖然河南省醫(yī)療衛(wèi)生支出及其占財(cái)政總支出的比重均呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢，這主要是與國家出臺(tái)的一系列惠民政策有關(guān)，在一定程度上緩解了人們“看病難”、“看病貴”的問題，但是與實(shí)際需求相比，政府財(cái)政支出水平相對還過于偏低，患者看病的方式主要以自費(fèi)醫(yī)療為主，同時(shí)伴隨有市場化機(jī)制的導(dǎo)向，加重了居民的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這就使得居民收入增長緩慢與醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用增長過快之間的矛盾無法得到緩解，于是，各級財(cái)政還需進(jìn)一步加大對醫(yī)療衛(wèi)生的支出力度，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的不斷發(fā)展，真正減輕居民的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從根本上解決居民“看病難”、“看病貴”的問題。

3.社會(huì)保障和就業(yè)。社會(huì)保障制度對于穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展、緩解貧困、失業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收等具有重要的作用，可謂是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著“穩(wěn)定器”與“調(diào)節(jié)器”的作用。2007-2012年，河南省社會(huì)保障和就業(yè)支出呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢，由281.22億元增加到631.61億元，年均增長率為17.566%，其增長速度慢于基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生的增長速度；同期，社會(huì)保障和就業(yè)支出占財(cái)政總支出的比重卻呈現(xiàn)出逐年下降的態(tài)勢，由15.03%下降到12.62%，下降了2.41個(gè)百分點(diǎn)（見表2）。雖然河南省社會(huì)保障支出呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢，而其占財(cái)政總支出的比重卻在不斷下降，但是整體來看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，居民對社會(huì)保障的重視程度越來越高，但這與社會(huì)發(fā)展、與解決貧困等問題的需求相比，社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重還顯得偏低。

由此可知，河南省基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)還存在著諸多不合理，需要不斷調(diào)整并優(yōu)化基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，提高基本公共服務(wù)供給水平，不斷滿足居民日益增長的需求。

（三）區(qū)域基本公共服務(wù)供給水平

由于地區(qū)歷史文化、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等的差異，使得各地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平也存在較大的差距，不僅表現(xiàn)在總量上，人均水平上也存在著巨大差異。在此同樣以基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)這三類公共服務(wù)項(xiàng)目為例進(jìn)行分析。

首先，從投入總量上來看，2012年鄭州市一般公共服務(wù)財(cái)政支出水平居于首位，為827634萬元，而濟(jì)源市的一般公共服務(wù)財(cái)政支出最少，僅為63535萬元，僅為鄭州市的7.68%；鄭州市的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)支出也是列于第一位，分別為1240176萬元、460530萬元、557360萬元，濟(jì)源市的這三類公共服務(wù)財(cái)政支出排于最后，分別為96060萬元、39608萬元、44804萬元，分別僅為鄭州市的7.75%、8.6%、8.04%?？梢?，河南省各地區(qū)之間基本公共服務(wù)供給水平在總量上存在著巨大的差異。其次，從人均供給水平上來看，2012年鄭州市的人均一般公共服務(wù)財(cái)政支出、人均教育支出、人均醫(yī)療衛(wèi)生支出、人均社會(huì)保障和就業(yè)支出均居于首位，是河南省各市中人均水平最高的，這四項(xiàng)指標(biāo)分別為1116.92元/人、1673.65元/人、621.5元/人、752.17元/人。人均一般公共服務(wù)財(cái)政支出最低的是濮陽市，為357.49元/人，比鄭州市人均水平低759.43元/人，鄭州市人均水平是濮陽市的3.12倍；人均教育支出最低的是開封市，為658.92元/人，比鄭州市人均水平低1014.73元/人，鄭州市人均水平是開封市的2.54倍；人均醫(yī)療衛(wèi)生支出最低的是信陽市，為283.68元/人，比鄭州市人均水平低337.82元/人，鄭州市人均水平是信陽市的2.19倍；人均社會(huì)保障和就業(yè)支出最低的是安陽市，為321.44元/人，比鄭州市人均水平低430.73元/人，鄭州市人均水平是安陽市的2.34倍。由此可見，河南省各地區(qū)之間基本公共服務(wù)供給水平無論是從供給總量來看，還是從人均供給水平來看，均存在著較大的差異。因此，需進(jìn)一步加大對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)的公共服務(wù)投入力度，也可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段尋求幫助（主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)如鄭州市可以向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)提供財(cái)政幫助），提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)的財(cái)政實(shí)力，進(jìn)而不斷提高其基本公共服務(wù)的供給水平，不斷縮小地區(qū)差距，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

表5 河南省城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)比較 單位：萬人、億元

（四）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給水平

由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制的影響，以往實(shí)行“優(yōu)先發(fā)展工業(yè)、優(yōu)先發(fā)展城市”的傾斜型發(fā)展戰(zhàn)略與政策，造成了河南省基本公共服務(wù)投資制度的城鄉(xiāng)差異化，最終致使農(nóng)村和城市在公共服務(wù)供給上存在較大差距，即農(nóng)村居民和城市居民享受著不同層次、不同級別的公共服務(wù)?，F(xiàn)實(shí)中，現(xiàn)行的城市偏向型的公共服務(wù)供給制度，使得河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給在規(guī)模、質(zhì)量方面均存在著較大的差異。城市公共服務(wù)主要是由政府來提供，而農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)際上主要是由農(nóng)民自己來提供的（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力有限，不能有效提供基本公共服務(wù)）。城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給體制的差異性造成了城市和農(nóng)村在供給數(shù)量和供給水平均存在明顯的差距，使得城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化供給問題突出。于是，在此本文主要以醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障為例對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給水平進(jìn)行分析。

1.醫(yī)療衛(wèi)生。從城鄉(xiāng)衛(wèi)生人員情況來看，城市要遠(yuǎn)高于農(nóng)村，并且有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。城市衛(wèi)生人員數(shù)呈現(xiàn)逐年增加的趨勢，并且占到總衛(wèi)生人員數(shù)的80%左右，而農(nóng)村衛(wèi)生人員數(shù)無大的變化，甚至有減少的趨勢，僅占總衛(wèi)生人員數(shù)的20%左右。如表3所示，城市衛(wèi)生人員數(shù)由2009年的44.85萬人增加到2012年52.87萬人，年均增長率為5.64%，而農(nóng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員數(shù)2009年為12.43萬人，2012年為12.39萬人，總體上有減少的趨勢。

從城鄉(xiāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)情況來看，城市也要遠(yuǎn)高于農(nóng)村。2011年，城市和農(nóng)村每萬人所擁有的醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)分別為70.32張和23.1張，農(nóng)村僅為城市水平的32.85%；2012年，城市和農(nóng)村每萬人所擁有的醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)分別為79.64張和26.21張，農(nóng)村僅為城市水平的32.91%。

從農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)情況來看，每萬農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢，但是其占每萬人醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)的比重總體上呈現(xiàn)下降趨勢。如表4所示，2008-2012年，每萬農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)由8.43張?jiān)黾拥?0.71張，但是同期其占每萬人醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)的比重卻由35.15%下降到了27.55%，下降了7.6個(gè)百分點(diǎn)。

2.社會(huì)保障。最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)和支出水平來看，城市均要高于農(nóng)村。2010年城市和農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)分別為202元/人、月和85元/人、月，城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村的2.38倍；城市和農(nóng)村最低生活保障支出水平分別為153元/人、月和64元/人、月，城市最低生活保障支出水平為農(nóng)村的2.4倍。

從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金收入、基金支出、累計(jì)結(jié)余情況來看，城市均要遠(yuǎn)高于農(nóng)村。如表5所示，2010年城市和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出分別為420.3億元和16.2億元，農(nóng)村僅為城市的3.85%，2010年城市和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余分別為499億元和23.18億元，農(nóng)村僅為城市的4.65%；2011年城市和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出分別為506.29億元和30.24億元，農(nóng)村僅為城市的5.97%，比2010年高出2.12個(gè)百分點(diǎn)，2011年城市和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余分別為600.95億元和62.82億元，農(nóng)村僅為城市的10.45%，比2010年高出5.8個(gè)百分點(diǎn)。由此可見，城市社會(huì)保障水平要高于農(nóng)村，但城市和農(nóng)村之間的差距有不斷縮小的趨勢。

綜上所述，進(jìn)入21世紀(jì)，特別是2003年以來，政府加大了對農(nóng)村公共服務(wù)的投入力度，使農(nóng)村公共服務(wù)得到了長足的發(fā)展。但是由于長期受到歷史和現(xiàn)實(shí)條件的雙重約束，城鄉(xiāng)在基本公共服務(wù)供給數(shù)量和供給水平上仍存在著較大的差距。但是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是造成河南省基本公共服務(wù)非均衡供給的根本原因。

基本公共服務(wù)供給成本分析

對于河南省基本公共服務(wù)供給成本的分析，在此主要是對河南省城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)供給成本分擔(dān)不均等問題進(jìn)行分析。

在當(dāng)今社會(huì)，政府用來分?jǐn)偦竟卜?wù)供給成本的社會(huì)分配機(jī)制是稅費(fèi)。稅收分?jǐn)傄话闶窃谧裱芰υ瓌t的基礎(chǔ)上，同時(shí)要兼顧公平原則；非稅（主要包括政府集資、收費(fèi)等）分?jǐn)傄话闶窃谧裱芤嬖瓌t的基礎(chǔ)上，同時(shí)要兼顧公平與效率。從河南省的稅收分?jǐn)傊贫群统青l(xiāng)居民的納稅能力來看，城市居民的納稅能力要明顯高于農(nóng)村居民，然而城市居民的相對稅費(fèi)負(fù)擔(dān)卻要低于農(nóng)村居民。

立足于河南省的稅收分?jǐn)傊贫燃捌涑青l(xiāng)居民的納稅能力層面，2012年，河南省農(nóng)村居民家庭人均純收入為 7524.9元，城市居民家庭人均可支配收入達(dá)到 20442.6元，由此得出，城市居民人均可支配收入為農(nóng)民人均收入的2.7倍，這個(gè)差距是巨大的；從消費(fèi)水平看，2012年，城市和農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出分別為13733元和5032.1元，農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出水平僅為城市居民的36.6%；同年，城市和農(nóng)村居民家庭的恩格爾系數(shù)分別為33.6%和33.8%，農(nóng)村比城市高出0.2個(gè)百分點(diǎn)；從儲(chǔ)蓄存款情況看，儲(chǔ)蓄存款大部分來自于城市居民家庭，農(nóng)村居民用于儲(chǔ)蓄的資金很少。這表明，城市居民的納稅能力要明顯高于農(nóng)村居民。反而，城市居民無論是在絕對稅負(fù)上還是相對稅負(fù)上都遠(yuǎn)低于農(nóng)村居民。

立足于河南省的非稅分?jǐn)傊贫燃捌涑青l(xiāng)居民基本公共服務(wù)收益層面，城市居民低價(jià)享用或者免費(fèi)使用主要由政府提供的基本公共服務(wù)，而農(nóng)村居民則主要是通過收費(fèi)、集資等方式來提供其所需的基本公共服務(wù)，其供給成本當(dāng)然是由農(nóng)民共同來分擔(dān)。農(nóng)村居民所分擔(dān)的公共服務(wù)供給成本包括制度內(nèi)和制度外成本兩種形式，具體來說，制度內(nèi)公共服務(wù)供給成本增長速度較慢，而制度外公共服務(wù)供給成本增長速度較快。因此，這種城鄉(xiāng)有別的供給制度，必然會(huì)加重農(nóng)村居民的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給不足、供給水平和供給效率低下。