■ 張 群

為進一步強化外債統(tǒng)計監(jiān)測，2013年5月，外匯局發(fā)布實施了《關(guān)于發(fā)布＜外債登記管理辦法＞的通知》（以下簡稱《通知》）。該《通知》明確了外匯局外債全口徑統(tǒng)計監(jiān)測職能，同時也新開發(fā)了資本項目信息系統(tǒng)作為統(tǒng)計監(jiān)測平臺，為外匯局開展外債統(tǒng)計監(jiān)測和分析提供了一定的信息基礎(chǔ)。但是，由于外匯管理改革的不斷推進，外債管理方式的不斷變化，外債風(fēng)險和預(yù)警管理問題仍日益凸顯，現(xiàn)有的外債統(tǒng)計監(jiān)測的思路和方法亟待重構(gòu)優(yōu)化也愈加迫切。

一、當(dāng)前我國外債統(tǒng)計監(jiān)測存在的缺陷

（一）外債統(tǒng)計口徑小于國際標(biāo)準(zhǔn)。外債的國際通行定義是：“在任一時點上的、目前的實際（不是或有）負債余額，該負債要求債務(wù)人在未來某一時點償還本金和／或利息，并且是某一經(jīng)濟體居民對非居民的欠債?！倍袊F(xiàn)行的外債定義是：“境內(nèi)機構(gòu)對非居民承擔(dān)的以外幣表示的債務(wù)”，本幣（人民幣）對外負債和居民自然人欠非居民的債務(wù)等未納入外債統(tǒng)計口徑。在具體的統(tǒng)計實踐中，統(tǒng)計的外債小于實際對外負債（如國際清算銀行數(shù)據(jù)顯示我國未償外債GDP占比由2008年金融危機前的5%上升到2013年9月的10%，而國家外匯管理局顯示在此期間的外債GDP占比保持在5%～6%的水平線上下），實際規(guī)模大于監(jiān)控的規(guī)模，造成了對外債風(fēng)險的低估。

（二）外債數(shù)據(jù)采集渠道過于狹窄。外匯局當(dāng)前外債數(shù)據(jù)的采集主要通過資本項目信息系統(tǒng)采集銀行的外債開銷戶、結(jié)購匯或資金劃轉(zhuǎn)等業(yè)務(wù)信息，外匯局需依據(jù)此系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)開展相應(yīng)的統(tǒng)計和監(jiān)測。由于外債管理領(lǐng)域改革的深入，外債業(yè)務(wù)的事前核準(zhǔn)逐步取消，事后監(jiān)管等市場化的管理手段逐漸成主導(dǎo)。外債管理方式的改變越來越降低強制性外債登記的有效性，如果外債相關(guān)主體不主動向外匯局登記，不自覺履行報告登記職責(zé)，不僅易形成外債統(tǒng)計“漏洞”，而且會使外債監(jiān)管處于被動。加上外債發(fā)展的形式呈現(xiàn)多樣化，如跨境人民幣業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展，非居民人民幣存款的增加，單一的登記方式統(tǒng)計外債會影響外債統(tǒng)計的全面性，難以滿足對外經(jīng)濟快速發(fā)展的需要。所以有必要借鑒其他國家的管理經(jīng)驗，維護好數(shù)據(jù)采集的主渠道，同時不斷拓寬數(shù)據(jù)源，探索更有效的外債數(shù)據(jù)采集方法。

（三）外債風(fēng)險監(jiān)測手段嚴重不足。目前外匯局對外債風(fēng)險的監(jiān)測主要依托跨境資金流動監(jiān)測與分析系統(tǒng)和資本項目信息系統(tǒng)，這兩個系統(tǒng)上線時間不久，分析監(jiān)測功能仍相對薄弱。具體表現(xiàn)為外債業(yè)務(wù)辦理的當(dāng)月數(shù)、累計數(shù)等數(shù)值容易獲取，但對相應(yīng)同比、環(huán)比等指標(biāo)均未做出計算，且無法生成相應(yīng)圖表進行宏觀分析和直觀趨勢預(yù)測，及時、科學(xué)地預(yù)警更無法實現(xiàn)。與此同時，中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的融合程度越來越緊密，橫跨股票、債券、外匯和期貨市場等各類投資主體的組合也越來越多，由于缺乏跨境、跨市場的橫向監(jiān)測手段，與外債相關(guān)的一些交叉性金融產(chǎn)品信息未納入統(tǒng)計范圍，外匯局無法通過統(tǒng)計分析來判斷和估計風(fēng)險傳染情況。

（四）外債信息共享基礎(chǔ)較為薄弱。長期以來，我國外債管理以風(fēng)險防范為重，以規(guī)?？刂茷橹?，采取比較審慎開放的態(tài)度。在國務(wù)院統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、多部門分工監(jiān)管的管理模式下，發(fā)改委會同有關(guān)部門制定國家借用外債計劃，確定全口徑外債的總量和結(jié)構(gòu)調(diào)控指標(biāo)。在具體管理職能上，主權(quán)外債的簽約和使用由財政部負責(zé)，非主權(quán)外債中，中長期外債指標(biāo)由發(fā)改委負責(zé)，短期外債由外匯局負責(zé)，人民銀行則負責(zé)人民幣外債的管理。

由于我國涉外經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模的日益壯大，跨境交易規(guī)模不斷增長，不同部門分類管理模式及部門各自的管理方式均不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。目前，雖然國家外匯管理局與國家發(fā)改委、財政部門等建立了信息共享機制，但由于各管理部門的職責(zé)定位不同，外債管理的理念、目標(biāo)、方法均有不同程度的差異，各自的統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)（如財政部有政府外債統(tǒng)計監(jiān)測預(yù)警管理信息系統(tǒng)）、監(jiān)測方法缺乏良好的關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)，無法形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的外債統(tǒng)計信息體系，使得管理部門間信息的傳遞出現(xiàn)事實上的延遲甚至扭曲，直接影響了我國外債結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和外債資金的使用效果。

二、政策建議

（一）完善外債定義，實現(xiàn)全口徑的外債統(tǒng)計監(jiān)測。一是應(yīng)盡快在相關(guān)的法律文本中完善外債統(tǒng)計的定義和規(guī)定，重點把人民幣外債納入統(tǒng)計范疇。人民幣債務(wù)主要包括境內(nèi)機構(gòu)在境外發(fā)行的人民幣債券，向境外借入的人民幣借款，非居民在境內(nèi)外的人民幣存款以及境內(nèi)外資企業(yè)未匯出境外的利潤等。人民幣外債相關(guān)數(shù)據(jù)的采集可通過建立配套制度，與政府監(jiān)管審批部門的信息共享、金融機構(gòu)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的提取或外資企業(yè)年度經(jīng)營狀況申報表中獲取。二是進一步完善外債統(tǒng)計監(jiān)測口徑，借鑒國際清算銀行和其他國家經(jīng)驗，探索采集國民口徑外債數(shù)據(jù)的有效渠道，研究建立涵蓋中資機構(gòu)海外分支機構(gòu)的國民原則外債統(tǒng)計體系，作為當(dāng)前居民原則外債統(tǒng)計體系的有益補充，全面衡量我國外債的最終償還或支付風(fēng)險。

（二）改進外債統(tǒng)計方法，提高統(tǒng)計監(jiān)測的科學(xué)性。統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集的多樣性能有效彌補管理資源的不足，使數(shù)據(jù)更趨于完整和準(zhǔn)確?？山梃b國外管理經(jīng)驗，在完善債務(wù)人報告登記制度的基礎(chǔ)上，逐步建立債權(quán)人報告制度，同時定期從國際清算銀行和國際信用評級權(quán)威機構(gòu)等獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，交叉比對驗證，從而進行必要的數(shù)據(jù)修正。針對越來越多的自然人跨境債權(quán)債務(wù)行為，可試點開展抽樣調(diào)查收集外債數(shù)據(jù)。在充分調(diào)查摸底的情況，對可能從事跨境融資的機構(gòu)以及較活躍的個人名單采集圈定，并發(fā)放相關(guān)調(diào)查表，分析框算居民對外金融資產(chǎn)和負債的規(guī)模和存量，進而明確從事境外投資活動的自然人報送數(shù)據(jù)的要求和規(guī)范。

（三）加強外債業(yè)務(wù)指導(dǎo)，積極推廣風(fēng)險控制制度。2014年以來，國際經(jīng)濟金融市場波動較大，人民幣匯率雙向波動明顯，外匯局要鼓勵企業(yè)積極利用境內(nèi)外市場資源，根據(jù)自身的財務(wù)需要合理利用外債，注重外債效益的發(fā)揮，同時引導(dǎo)其強化風(fēng)險意識，統(tǒng)籌考慮自身外債和內(nèi)債規(guī)模，嚴格執(zhí)行風(fēng)險控制，避免過度借債，以降低企業(yè)在資本全球化過程中的匯率風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險。

（四）完善監(jiān)測信息系統(tǒng)，加強外債資金流動統(tǒng)計監(jiān)測。完善跨境資金流動監(jiān)測與分析系統(tǒng)和資本項目信息系統(tǒng)的分析監(jiān)測功能，使其能更全面、直觀地綜合反映全國及各地區(qū)外債的總量增長、分布、形式、結(jié)構(gòu)和趨勢。同時，應(yīng)進一步完善外債非現(xiàn)場監(jiān)管體系，以資金源頭、最終流向、外債使用效益等要素為核心，建立外匯局、銀行、會計師事務(wù)所、企業(yè)及其關(guān)聯(lián)方的監(jiān)管信息平臺，通過定期梳理交易數(shù)據(jù)、財務(wù)數(shù)據(jù)和各類指標(biāo)，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索和存在的問題，并據(jù)此開展有針對性的核查，密切監(jiān)控直接外債風(fēng)險及其對國民經(jīng)濟帶來的可能影響。

（五）強化數(shù)據(jù)信息共享，推進外債統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。進一步加強外債監(jiān)管部門之間的溝通協(xié)調(diào)，統(tǒng)一和規(guī)范外債信息的統(tǒng)計概念、分類等，搭建跨部門數(shù)據(jù)共享橋梁，提高管理效率。建議盡快明確監(jiān)測全口徑外債的安全性和可持續(xù)性指標(biāo)，依托系統(tǒng)增強外債管理部門識別和追蹤系統(tǒng)性風(fēng)險的能力，對可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險發(fā)出及時準(zhǔn)確的預(yù)警和預(yù)報。盡早加入國際清算銀行的銀行報告體系，定期根據(jù)外債統(tǒng)計的國際標(biāo)準(zhǔn)如特殊數(shù)據(jù)公布模板（SDDS）更新外債統(tǒng)計口徑與方法，提高自身外債統(tǒng)計數(shù)據(jù)的兼容性和可比性，最終實現(xiàn)外債統(tǒng)計監(jiān)測與國際標(biāo)準(zhǔn)的對接。