■ 張 琳

黨的十七大報告在全面建設小康社會的新要求中，第一次明確提出建設生態(tài)文明的目標；黨的十八大又首次將生態(tài)文明建設提升到更高的戰(zhàn)略層面，要求將生態(tài)文明建設的理念融入到經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設等各方面和全過程。與此同時，社會保障的發(fā)展也成為新時期全面建設小康社會的目標之一和十八大以來全面深化改革的重要任務之一。近年來，我國社會保障項目不斷擴大，力求覆蓋全體國民。然而，現(xiàn)已形成的城鄉(xiāng)二元的保障制度，卻在制度設計、保障水平上出現(xiàn)了嚴重的差異，這與新時期生態(tài)文明建設的目標和要求相背離，一定程度上降低了社會保障的保障效力。因此，從社會生態(tài)平衡這一視角出發(fā)，深入分析和研究當前城鄉(xiāng)社會保障存在差異的原因、所面臨的生態(tài)平衡困境，并尋求城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展的合理路徑，對于實現(xiàn)社會生態(tài)平衡和完善生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略目標有重大意義。

一、社會生態(tài)平衡與城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展的關系

（一）社會生態(tài)系統(tǒng)與社會生態(tài)平衡

社會生態(tài)系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)類似，是由人、自然、社會在其共同的生存環(huán)境中，相互作用而組成的高級復雜的系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)里，人作為主要的參與因素，遵從一定的自然規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，進而達到自然和社會的協(xié)同、平衡發(fā)展。按照系統(tǒng)范圍的大小來分，社會生態(tài)系統(tǒng)可以劃分為三個層次，一是影響個人的生物、心理和社會等子系統(tǒng)的微觀系統(tǒng)；二是對個人有影響的小群體，包括家庭、單位和其他社會群體的中觀系統(tǒng)；三是較為重要的宏觀系統(tǒng)，主要有組織、社區(qū)和社會文化等。在整個社會生態(tài)系統(tǒng)中，微觀系統(tǒng)的行為受家庭成員、家庭環(huán)境和家庭氛圍等中觀系統(tǒng)的影響，同時也受到文化、社區(qū)、機構、制度和習俗等宏觀系統(tǒng)的影響，同時，個人行為也會對這些系統(tǒng)產(chǎn)生重要影響。

社會生態(tài)平衡是社會生態(tài)系統(tǒng)的狀態(tài)特征和動態(tài)規(guī)律，即在一定時期內，社會生態(tài)系統(tǒng)的物質、能量和信息的輸入與輸出，大體上保持相對均衡的狀態(tài)，也包括處于不同社會生態(tài)層次的各階層能夠公平地參與環(huán)境與資源的管理分配、合理地占用資源。根據(jù)黨對生態(tài)文明建設的闡述，社會生態(tài)平衡就是要面向全社會，使人類社會健康、持續(xù)、和諧地向前發(fā)展，就是要保障大多數(shù)平民的利益、逐步消除社會貧富差距，全面實現(xiàn)自然、社會、經(jīng)濟、文化的生態(tài)平衡，進而保障社會安定、和諧與進步。

（二）社會保障與社會生態(tài)平衡

社會保障制度是社會經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，在調節(jié)收入分配，保障人民生活需要、減少貧富差距、促進社會和諧等方面有著不可替代的重要作用，是促進社會生態(tài)平衡的重要環(huán)節(jié)。

城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展的格局直接關系到城鄉(xiāng)社會生態(tài)平衡中各利益團體的利益，是調節(jié)社會生態(tài)平衡的重要砝碼。社會生態(tài)平衡的目的就是要平衡各個利益群體的利益，實現(xiàn)資源的合理優(yōu)化配置，使得整個社會和諧、穩(wěn)定地不斷向前發(fā)展，而城鄉(xiāng)社會保障制度牽涉到的利益群體正是整個社會生態(tài)的平衡主體。一方面是人與人之間的公平。我國的社會結構主要是城鄉(xiāng)分割的二元社會結構，城鄉(xiāng)間群體的差異也是社會矛盾的主要利益相關群體，而社會保障制度有著天然的利益調節(jié)和再分配功能，因此統(tǒng)籌社會保障的發(fā)展能有效的保障社會生態(tài)的平衡。另一方面是人與資源的公平。整個社會不僅僅是人的社會，也是人與自然、人與資源和諧相處的社會，社會生態(tài)的不平衡更多的是人們不合理地爭奪社會資源所致，社會保障在調節(jié)收入差距，建立合理有序的分配制度和保障民生方面有著不可替代的作用，有了保障，民生目標才能得以實現(xiàn)，社會生態(tài)才能持續(xù)、平衡發(fā)展。

此外，社會保障管理效率和方式的轉變有助于應對新時期社會生態(tài)平衡面臨的管理新挑戰(zhàn)。在新的社會生態(tài)形勢下，社會成員的主體意識不斷加強，社會管理和管理環(huán)境也發(fā)生了根本性的改變，這對維護社會生態(tài)平衡的管理也提出來新的難題，社會保障從一定意義上來看，是一種社會管理手段，是通過保障的方式來實現(xiàn)社會的有序運行。因此，在城市化進程不斷加速的宏觀背景下，提高社會保障的管理效率、轉變社會保障的管理方式，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)籌發(fā)展，是維護整個社會生態(tài)平衡的重要方式。

二、當前城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)狀與困境

（一）制度設計上，制度全覆蓋已經(jīng)實現(xiàn)，但制度間銜接不暢通

我國的社會保障是基于1951年《勞動保障條例》建立起來的，主要保障城鎮(zhèn)職工，農村居民和城鎮(zhèn)居民的保障相對缺失。隨著2003年新農合的實施、2007年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的建立、2009年新農保的試點推行和2011年城居保的開展，自此公民的基本保障制度在制度層面實現(xiàn)了全覆蓋。2014年國務院常務會議決定合并新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，這在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度上邁出了第一步，但居民和職工保障制度仍無法對接。由于在籌資標準、繳費方式上的差異使得制度無法有效銜接，此外，地域分割管理和地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的不同導致了異地保障的失效，這對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和維護社會生態(tài)平衡帶來了威脅。

（二）保障水平上，各保障制度水平均有提高，但城鄉(xiāng)差異大

隨著我國近年來的發(fā)展，社會保障事業(yè)在一定程度上取得了巨大成就，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金截至2014年已連續(xù)10年增長；醫(yī)療保障報銷比例連續(xù)提高，報銷范圍不斷擴大，其中門診報銷也納入到統(tǒng)籌范圍；此外，特殊人群諸如城鄉(xiāng)低保、殘疾人保障等保障水平都在不斷增強。但是從各類保障制度不同保障人群來看，城鄉(xiāng)間的保障水平差異仍然比較大，就養(yǎng)老保障來說，與城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險連續(xù)十年上調養(yǎng)老金水平相比，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇顯得捉襟見肘；從養(yǎng)老保障的調節(jié)機制上來看，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障水平已隨著工資等水平的上漲逐步調整，而農村養(yǎng)老保障水平取決于自身繳費能力和地方政府的補助力度，這在一定程度上是嚴重缺乏張力的，若沒有合理的調節(jié)機制的指標，未來城鄉(xiāng)社會保障水平的差距有可能進一步擴大，社會保障再分配功能和保障社會公平的性能缺失，從而制約了社會生態(tài)平衡的形成和維護。

（三）覆蓋范圍上，保障范圍不斷擴大，但存在制度空白點

從保障人群上看，按照傳統(tǒng)的職業(yè)性質、戶籍區(qū)分，目前已經(jīng)建立起來了由城鎮(zhèn)居民、農村居民、城鎮(zhèn)職工“三駕馬車”托起的全民基本保障，據(jù)人社部公布的相關數(shù)據(jù)顯示，目前醫(yī)療保險覆蓋的人群超過了13億，養(yǎng)老保險覆蓋人群達到了8億多，全民基本保障已基本實現(xiàn)。但是我國的城鎮(zhèn)化進程不斷加速，伴隨著這一進程出現(xiàn)了兩大新型社會群體,即“農民工”和“失地農民”，這兩大群體的社會保障依然沒有妥善解決，大多數(shù)的失地農民處于無耕、無保、無崗的狀態(tài)，自身利益受到了損害，也加劇了社會的不穩(wěn)定；同時，“農民工”由于自身工作的流動性大，社會保障難以落實，處于社會保障的邊緣狀態(tài)。這兩大社會群體保障的缺失，不僅加劇了社會的不穩(wěn)定，阻礙了城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，也阻礙了社會生態(tài)文明的和諧發(fā)展。

（四）基金儲備上，財政投入力度增強，但資金儲備仍有限

隨著近年來國民經(jīng)濟的發(fā)展，政府重視民生的工作越來越強化，中央財政資金用于社會保障事業(yè)比重也不斷加強，但是在農村，社會保障水平依然主要依托地方政府投入和農民自身經(jīng)濟能力，而其他各類資金來源如慈善、社會捐贈等又難以落實的農村，加之人口老齡程度的日益嚴重、通貨膨脹的壓力、資金繳費的不確定性等因素影響，農村社會保障事業(yè)資金儲備明顯不足。由于社會保障資金儲備不足，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展的目標就難以實現(xiàn)，也會進一步阻礙公平合理有序的社會生態(tài)文明建設目標的實現(xiàn)。

（五）管理服務上，信息化程度增強，但權屬責任難辨

我國的社會保障事業(yè)不斷增強，在社會保障的管理與服務上，近年來，各地區(qū)都已建立社會保障網(wǎng)絡信息服務平臺，為廣大參保者提供了便利，也加強了社會保障管理的公平性和效率。但隨著城鄉(xiāng)一體化社會保障目標的推進，制度間出現(xiàn)權責不清的現(xiàn)象日益明顯。目前，我國社會保障工作管理分散、政出多源，由勞動部、民政、衛(wèi)生、計生等多個部門管理，相互間不銜接，制度運行不統(tǒng)一，尤其到基層，更是管理權屬不清晰，責任難辨，導致了社會保障管理混亂，直接損害了社會資源的再分配，阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進程和社會生態(tài)的平衡。

三、新時期城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展的完善路徑

（一）整合“碎片化”，建立統(tǒng)一的基本社會保障基礎

我國當前的社會保障制度呈現(xiàn)出“碎片化”的特點，所謂的碎片化，不僅包括機關事業(yè)單位、職工、居民、農民工等大制度層面的碎片化，也包括各地區(qū)、各市區(qū)建立起來的地方社會保障稅呈現(xiàn)出的碎片化。碎片化的局面使得社會保障的管理成本增大、保障的效率降低，同時，也使得不同制度的管理責任難辨，制度間銜接不暢通，影響城市化進程和社會和諧。因此，需要整合社會保障基礎，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會基礎養(yǎng)老、大病醫(yī)療保障和最低生活保障組成基礎社會保障，并實行統(tǒng)一的制度框架，以體現(xiàn)公民權利的公平性，而整合社會保障基礎，也應該建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理機構和管理模式。

在社會保障管理機構方面，要整合成全國統(tǒng)一的社會保障管理機構，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障管理機構，避免政出多門降低保障效率，同時，設立統(tǒng)一的監(jiān)督機構，確保社會保障的有序運行；在管理模式方面，無論是城市還是農村，用以支持最低生活保障的國家財政劃撥標準應該是統(tǒng)一的，基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療的國家責任與個人責任在城鄉(xiāng)應該是統(tǒng)一的，在此基礎上，由企業(yè)或集體經(jīng)濟承擔的責任在城鄉(xiāng)間可以有所差別；在基金的管理方面，應該有統(tǒng)一的社會保障監(jiān)督機構對政策的執(zhí)行和收支情況進行監(jiān)督檢查；此外在管理方式上，應實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的技術手段與服務方式。

（二）修復“斷裂化”，建立梯度的城鄉(xiāng)社會保障待遇序列

我國當前的社會保障制度以職業(yè)、戶口等特征歸屬于不同的制度中，各制度的繳費來源、保障標準、管理責任的不同，導致了不同社會保障制度待遇序列的斷裂。一方面社會成員的社會保障關系在不同地區(qū)、不同部門間不能夠有效銜接，帶來社會保障關系的斷裂；另一方面城鄉(xiāng)居民間的保障水平差異比較大，造成待遇上的斷裂。因此，在設計社會保障待遇標準時，應該根據(jù)地方政府公共財政承受能力、部門和企業(yè)經(jīng)濟承受能力以及個人收入承受能力設置合理的梯度待遇標準，同時，要建立全國統(tǒng)一的社會保障個人賬戶，個人賬戶可以隨著勞動者的遷移而遷移，以確保個人社會保障能有效轉移銜接。

（三）樹立“法制化”，促進城鄉(xiāng)一體化社會保障目標的實現(xiàn)

整體而言，我國的社會保障法制性不夠強，尤其是農村方面的社會保障政策，大多出自于政府的政策性文件，缺乏法律的有效約束力，因此在推動城鄉(xiāng)一體化的社會保障方面，往往達不到預期目標。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障是戰(zhàn)略性目標，是維護整個社會生態(tài)平衡的重要保障，需要通過法律的強制性特征來保障目標的實現(xiàn)。尤其是要建立專門的城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展的法律，來確保城市化進程中最為重要的農民工、失地農民、個體經(jīng)營者等群體社會保障的落實，同時要運用法律手段為新型農民工建立完善的工傷、失業(yè)、生育等其他保障措施，逐步實現(xiàn)農工一體化的經(jīng)濟發(fā)展，進而促進社會保障的統(tǒng)籌發(fā)展，維護整個社會生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

城鄉(xiāng)社會保障的差異化存在斷裂化、碎片化的發(fā)展方式，使得城鄉(xiāng)二元結構的矛盾不斷凸顯，亟需通過統(tǒng)籌規(guī)劃進行改革，保證社會保障制度利益調節(jié)和再分配功能的實現(xiàn)。只有不斷整合“碎片化”、修復“斷裂化”、樹立“法制化”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)籌發(fā)展，形成公平、合理的制度框架，才能更好地調節(jié)收入差距，從而發(fā)揮社會保障在建立合理有序的分配制度和保障民生方面的作用，推動社會生態(tài)持續(xù)、平衡發(fā)展，實現(xiàn)更加公平、和諧的社會。

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