顏永明

近年來，國家對高等教育的規(guī)范發(fā)展與跨越發(fā)展越來越重視，對高等教育的資金投入也越來越多，并賦予高等學(xué)校越來越大的自主管理權(quán)限，同時也要求高等學(xué)校建立和完善現(xiàn)代大學(xué)制度，這將為我國高等學(xué)校高質(zhì)量地快速發(fā)展提供了資金、政策和制度保障。當(dāng)然，在責(zé)權(quán)利匹配的法治社會里，高校在享有自主管理權(quán)限的同時，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的受托經(jīng)濟責(zé)任。在目前高等學(xué)校大多采用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理體制下，一旦分級授權(quán)不當(dāng)履行，高校就可能發(fā)生潛在的經(jīng)濟責(zé)任風(fēng)險。為此，本文結(jié)合財務(wù)實務(wù)工作，擬通過對高校經(jīng)濟責(zé)任履行中潛在的風(fēng)險視角進行分析，并提出相應(yīng)的防范對策。

一、高校經(jīng)濟責(zé)任履行中存在的潛在風(fēng)險

1.決策風(fēng)險

即重要經(jīng)濟事項和大額資金使用缺乏規(guī)范的論證和決策程序而出現(xiàn)的經(jīng)濟決策責(zé)任風(fēng)險。大致有以下幾種情形：一是校領(lǐng)導(dǎo)不履行或不正確履行“三重一大”決策制度；二是未經(jīng)集體討論而個人決策；三是未提供全面真實情況而直接造成決策失誤；四是校領(lǐng)導(dǎo)主持相關(guān)會議討論或者以其他方式研究，并且在多數(shù)人同意的情況下決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項，但由于決策不當(dāng)或失誤造成重大損失、國有資產(chǎn)流失等嚴重后果的行為；五是學(xué)校重要經(jīng)濟事項和大額資金使用上一般都要經(jīng)過校長辦公會和黨委會研究并決策，但在應(yīng)付各級檢查評估時，經(jīng)常會因時間緊、任務(wù)重等理由而采取由校領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場拍板的現(xiàn)象，事后可能再由校長辦公會和黨委會研究補確認，這種現(xiàn)場拍板決策的做法因缺乏必要的論證和可行性分析，難免會有潛在的經(jīng)濟責(zé)任隱患。

2.學(xué)費等收入無法應(yīng)收盡收，學(xué)生經(jīng)濟政策執(zhí)行不到位的風(fēng)險

即學(xué)生欠繳學(xué)費、教材費等，使學(xué)校組織學(xué)費收入無法做到應(yīng)收盡收，學(xué)生經(jīng)濟政策執(zhí)行方面存在不到位、打折扣的風(fēng)險。一方面，根據(jù)經(jīng)濟責(zé)任審計的相關(guān)規(guī)定，學(xué)校應(yīng)承擔(dān)學(xué)費收入組織不到位而造成收入流失的經(jīng)濟責(zé)任，如學(xué)生有意拖欠學(xué)費而學(xué)校又不采取有效措施造成學(xué)費收入無法做到應(yīng)收盡收，根據(jù)《審計法》第25條相關(guān)規(guī)定，高校主要領(lǐng)導(dǎo)對本單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的履行情況應(yīng)負相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任。另一方面，學(xué)生收費中往往發(fā)生一些經(jīng)濟政策執(zhí)行不到位的風(fēng)險，如教材折扣款未退還給學(xué)生；減免、助貸風(fēng)險補償、勤工助學(xué)、校內(nèi)無息貸款、獎助和特困補助基金未按規(guī)定提取，對學(xué)生的資助比例小，或按規(guī)定比例提取但沒有全部支出，學(xué)校賬面還留有大量的此類基金余額等。

3.專項資金管理不到位，使用效率低

一方面，高校申報并獲得各類專項資金后，有的積極采取措施，組織開展建設(shè)和政府采購招投標，但由于程序多而進展緩慢；有的則在專項資金到賬后，不積極組織實施而影響使用效率。另一方面，上級部門從受理、組織專家論證、審批至資金指標下達和撥款等過程時間較長，且專項資金下?lián)艿绞褂脝挝灰话愣荚谙掳肽?，因而影響專項資金使用進度和效率。同時，因?qū)ｍ椯Y金使用進度緩慢和效率低下必然影響下一次專項資金申報和獲批資金規(guī)模指標，若跨越兩個財政年度將被收回，勢必影響高校內(nèi)涵提升的資金保障。此外，專項資金使用中還可能出現(xiàn)管理不到位，擠占、挪用、轉(zhuǎn)移及不合規(guī)支出的風(fēng)險，以高校中占相當(dāng)比重的科研經(jīng)費為例，縱向科研經(jīng)費常存在以購買實驗材料為名和掛賬等形式向校內(nèi)外截留或轉(zhuǎn)移，用于辦公經(jīng)費等預(yù)算外項目支出；以“研究生勞務(wù)費”名義領(lǐng)取科研課題勞務(wù)費，用于項目立項前勞務(wù)費支出；以測試費、化驗費、加工費等形式支付給本單位內(nèi)部非獨立核算研究測試機構(gòu)等情況。橫向科研經(jīng)費常存在相當(dāng)部分被轉(zhuǎn)化為部門或個人福利性開支、虛報冒領(lǐng)等情況。

針對專項資金管理不到位、使用效率低，高校應(yīng)制定各類專項資金使用管理辦法，規(guī)范經(jīng)濟行為，明確職責(zé)，簡化程序。相關(guān)部門應(yīng)加強專項資金使用指導(dǎo)、監(jiān)督與管理，關(guān)注、提示使用部門和使用人的項目資金使用進度。財務(wù)部門要加強專項資金預(yù)算執(zhí)行情況動態(tài)跟蹤、分析和信息反饋，及時發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的偏差并加以糾正，做好專項資金使用績效評估，確保專項資金使用及時、安全與完整，不斷提高專項資金使用效率。

4.工程招標、物資采購方面存在的風(fēng)險

一是工程建設(shè)項目不按規(guī)定公開招標，而采取邀請招標或直接發(fā)包、肢解規(guī)避；二是大宗物品不執(zhí)行政府采購，或形式上實行政府采購卻向非中標單位采購；三是出租資產(chǎn)未按規(guī)定公開招標，或公開招標的租金收入按最低單價中標等現(xiàn)象。此外，工程招標、物資采購過程中還常常涉及到經(jīng)濟合同風(fēng)險，例如：簽訂的經(jīng)濟合同責(zé)權(quán)利條款不夠明確，有的合同還存在有效性問題，尤其是未能提供最近一次經(jīng)工商管理部門年檢并加蓋公章的法人營業(yè)執(zhí)照復(fù)制件，或非法人簽署時未提供法人授權(quán)書和被授權(quán)簽署人的身份證件等一些細節(jié)方面的問題。

5.對聯(lián)合辦學(xué)單位財務(wù)監(jiān)管不到位的風(fēng)險

聯(lián)合辦學(xué)單位存在以下現(xiàn)象：基本辦學(xué)條件欠缺，教師配備、生均教學(xué)科研儀器設(shè)備、生均圖書等基本辦學(xué)條件均未按教育部規(guī)定投入而未達標；合作辦學(xué)存在以盈利為目的的傾向，雙方投資回報不是建立在收入扣除費用和預(yù)留發(fā)展基金有剩余的基礎(chǔ)上，而是直接就學(xué)費收入進行分成，影響了合作學(xué)院正常運轉(zhuǎn)；辦學(xué)收入分配依據(jù)不清楚、不合理等。這些往往會產(chǎn)生一些潛在的經(jīng)濟責(zé)任事件或風(fēng)險。

二、高校經(jīng)濟責(zé)任履行中潛在風(fēng)險的成因分析

1.涉及對象復(fù)雜、多元化，無法用統(tǒng)一的尺度去進行規(guī)范與管理

在大多數(shù)高校采用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理體制下，高校經(jīng)濟責(zé)任履行過程中涉及的對象較以前大幅增加，風(fēng)險層級也越加廣泛，既包括職能處（室）、院（系、所）、教輔單位（圖書館、信息與網(wǎng)絡(luò)中心）和后勤產(chǎn)業(yè)等不同經(jīng)濟運行模式的單位，還可能涉及到委托代辦的外部企業(yè)實體和聯(lián)合辦學(xué)單位，甚至可能涉及到各類在校學(xué)生。不同層級的單位負責(zé)人要履行的經(jīng)濟責(zé)任不盡相同，要用統(tǒng)一的尺度去管理和評價，難以實現(xiàn)。

2.高校內(nèi)部控制制度不健全、不完善，執(zhí)行不到位

例如，執(zhí)行部門及執(zhí)行人如不執(zhí)行或校領(lǐng)導(dǎo)擅自改變集體決定的行為視為內(nèi)部控制制度的無效執(zhí)行，這種現(xiàn)象在高校運行中較為常見。目前，高校在日常運行中雖制定一些內(nèi)部管理制度，但與事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求比還存在不健全、不完善和不規(guī)范等問題，內(nèi)部控制制度觀念淡薄，內(nèi)部控制制度執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)偏差甚至無效執(zhí)行狀態(tài)。內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代大學(xué)制度的一項重要經(jīng)濟管理制度，是學(xué)校經(jīng)濟責(zé)任履行的總閘。因此內(nèi)部控制制度不健全、不完善、執(zhí)行不到位或出現(xiàn)無效執(zhí)行，會影響經(jīng)濟責(zé)任的方方面面。

3.高校經(jīng)濟責(zé)任審計還停留在傳統(tǒng)的“查錯糾弊”階段，對違規(guī)行為沒有威懾性

目前很多高校的經(jīng)濟責(zé)任審計仍停留在傳統(tǒng)的“查錯糾弊”階段，著重對已經(jīng)發(fā)生的問題進行調(diào)查核實，對潛在的風(fēng)險點不夠重視，而且許多經(jīng)濟責(zé)任審計往往是在領(lǐng)導(dǎo)干部離任之后才進行審計，被審計人離開了原單位，難以認真配合，審計結(jié)論落實也比較困難。此外，高校內(nèi)審部門人員往往有限，獨立性和權(quán)威性也不高，工作任務(wù)繁重，對被審計人員或單位的整改情況跟蹤和落實也有心無力，審計的時效性大打折扣，進而使得經(jīng)濟責(zé)任審計的效力難以充分發(fā)揮。

三、高校經(jīng)濟責(zé)任履行中潛在風(fēng)險的防范對策

1.建立與完善內(nèi)部控制制度并嚴格有效執(zhí)行

嚴格按照財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求，在完善現(xiàn)代大學(xué)制度的框架下，加強以風(fēng)險為導(dǎo)向的有關(guān)內(nèi)控制度建設(shè)，以防范內(nèi)部控制失控而產(chǎn)生的風(fēng)險。在制定高校內(nèi)部控制制度時，應(yīng)做到內(nèi)部分工明確、職責(zé)清晰和工作流程規(guī)范，堅持“誰主管，誰負責(zé)”和“誰負責(zé)，誰簽字”；同時，強化內(nèi)部控制意識，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境氛圍，組織學(xué)校教職工學(xué)習(xí)研討內(nèi)部控制制度，做到人人理解、領(lǐng)會并自覺有效執(zhí)行，防止因理解偏差而出現(xiàn)的無效執(zhí)行的風(fēng)險，實現(xiàn)內(nèi)控制度完善、經(jīng)濟行為規(guī)范、風(fēng)險防范措施有力。

2.嚴格執(zhí)行“三重一大”決策制度

“三重一大”即重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作。為了保障科學(xué)民主決策的順利實施，高校應(yīng)建立一整套保障機制，包括：決策回避制度、決策公開與查詢制度、決策報告制度和執(zhí)行決策的督察制度、決策考核評估制度及決策責(zé)任追究制度。做到依法治校，依法決策、依法理財，加強受托經(jīng)濟責(zé)任管理，簽訂經(jīng)濟責(zé)任書，實行支出必問效，無效必問責(zé)的經(jīng)濟責(zé)任落實機制，以科學(xué)完善的制度規(guī)范決策行為，以嚴格的問責(zé)制規(guī)范經(jīng)濟行為，確保經(jīng)濟責(zé)任履行風(fēng)險降為最低。

3.針對潛在風(fēng)險點，制定有效的風(fēng)險防范策略

針對組織學(xué)費收入，高校應(yīng)在落實國家學(xué)生經(jīng)濟政策的同時，加強學(xué)生注冊、繳費環(huán)節(jié)等管理，防止部分學(xué)生有意或惡意拖欠學(xué)費，財務(wù)部門應(yīng)與教務(wù)部門、學(xué)工部門密切配合，加強學(xué)生學(xué)習(xí)消費與自覺繳納學(xué)費的誠信教育，及時、足額收取學(xué)費，確保學(xué)校學(xué)費收入完整，避免應(yīng)收而無法收取所造成的經(jīng)濟損失和承擔(dān)不應(yīng)有的經(jīng)濟責(zé)任風(fēng)險。同時嚴格執(zhí)行學(xué)生經(jīng)濟政策，實行學(xué)生經(jīng)濟政策落實跟蹤問效。不允許克扣、侵害學(xué)生的權(quán)益，讓國家和學(xué)校的獎助學(xué)陽光政策普照廣大學(xué)子，助其成才，為國貢獻。

針對專項資金管理不到位、使用效率低，高校應(yīng)制定各類專項資金使用管理辦法，規(guī)范經(jīng)濟行為，明確職責(zé)，簡化程序。相關(guān)部門應(yīng)加強專項資金使用指導(dǎo)、監(jiān)督與管理，關(guān)注、提示使用部門和使用人的項目資金使用進度。財務(wù)部門要加強專項資金預(yù)算執(zhí)行情況動態(tài)跟蹤、分析和信息反饋，及時發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的偏差并加以糾正，做好專項資金使用績效評估，確保專項資金使用及時、安全與完整，不斷提高專項資金使用效率。對科研經(jīng)費使用，實行三級管理責(zé)任制（即課題負責(zé)人、院系負責(zé)人、科研處負責(zé)人或校分管領(lǐng)導(dǎo)審批制），完善學(xué)?？v向和橫向科研經(jīng)費使用管理辦法，改進、規(guī)范項目資金預(yù)算管理，加強項目經(jīng)費使用管理。

針對工程招標和物資采購，高校應(yīng)嚴格執(zhí)行招投標法和政府采購法。高校財務(wù)部門、內(nèi)審部門、監(jiān)察部門應(yīng)加強管理、強化監(jiān)督，同時，要不斷完善校內(nèi)自行招標管理辦法，細化各種招標評分量化標準，規(guī)范學(xué)校招投標行為，避免出現(xiàn)腐敗浪費現(xiàn)象。要加強對外簽訂經(jīng)濟合同的管理制度建設(shè)，明確經(jīng)濟合同管理部門，聘請法律顧問負責(zé)對經(jīng)濟合同的條款和責(zé)權(quán)利方面的審核把關(guān)，對授權(quán)簽署的經(jīng)濟合同應(yīng)明確授權(quán)的內(nèi)容和被授權(quán)人的權(quán)限。同時，應(yīng)加強學(xué)校公章管理，確保所簽訂的經(jīng)濟合同的合法性、有效性。

針對聯(lián)合辦學(xué)監(jiān)管，高校應(yīng)加強合作辦學(xué)監(jiān)管制度建設(shè)，促進聯(lián)合辦學(xué)規(guī)范發(fā)展，加強對聯(lián)合辦學(xué)資金投入和辦學(xué)質(zhì)量評估指標建設(shè)投入方面的監(jiān)管。

4.加強風(fēng)險導(dǎo)向的經(jīng)濟責(zé)任審計，強化審計結(jié)果應(yīng)用

在經(jīng)濟責(zé)任審計中運用風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?，對被審計單位負?zé)人所處的內(nèi)外部環(huán)境、業(yè)務(wù)現(xiàn)狀及其矛盾進行分析，在整體風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，確定高低不同的風(fēng)險領(lǐng)域和風(fēng)險點，進而使內(nèi)部審計部門關(guān)注到對單位產(chǎn)生威脅的各類潛在風(fēng)險，通過有針對性的審計程序，為所在單位進行全面風(fēng)險管理，提供切實可行的建議，提高審計工作質(zhì)量。在此過程中，高校要不斷建立健全高校經(jīng)濟責(zé)任的剛性評價標準和評價指標體系，把定量評價與定性評價結(jié)合起來，以便于審計工作的順利開展。此外，還要強化審計結(jié)果的運用，建立聯(lián)席會議制度，通過情況通報機制、審計結(jié)果公告機制、審計整改機制、責(zé)任追究機制等，推進審計成果共享，提高審計效果。

5.補充完善高校經(jīng)濟責(zé)任信息系統(tǒng)

高校應(yīng)加強研究建立和完善針對經(jīng)濟責(zé)任考核的經(jīng)濟責(zé)任信息系統(tǒng)。在經(jīng)濟責(zé)任審計中，財務(wù)會計記錄是重要的參考資料，但是財務(wù)會計報表披露的信息對于經(jīng)濟責(zé)任審計，尤其是風(fēng)險導(dǎo)向的經(jīng)濟責(zé)任審計來說存在很大的局限性，按照會計準則和會計制度編制的高效會計報表是為了記錄高校的經(jīng)濟活動，不能全面、科學(xué)地反映責(zé)任人尤其是分級授權(quán)責(zé)任人的經(jīng)濟活動狀況。因此，高校應(yīng)當(dāng)探索建立與“賬面資產(chǎn)、賬面負債、賬面權(quán)益”有所不同的“責(zé)任資產(chǎn)、責(zé)任負債、責(zé)任權(quán)益”、“責(zé)任業(yè)績”等經(jīng)濟責(zé)任的概念信息，運用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制等進行調(diào)整和補充，以便更加準確地評價各層級單位負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任。