劉素美

（河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院，鄭州451450）

基于ORCA模式行政事業(yè)單位內(nèi)控流程淺析

劉素美

（河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院，鄭州451450）

通過對(duì)ORCA模式內(nèi)控流程的分析，討論了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一種新方法。認(rèn)為ORCA模式是通過對(duì)內(nèi)控要素整合的基礎(chǔ)上，所形成的目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)、控制一體化的內(nèi)控流程，為行政事業(yè)單位內(nèi)控方法的研究開辟了新的思路。

ORCA模式；行政事業(yè)單位；內(nèi)控流程

一、研究背景

隨著我國部門預(yù)算改革的不斷推進(jìn)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在一定程度上得到了加強(qiáng)，但有效的控制方法和活動(dòng)的實(shí)施仍較薄弱，主要表現(xiàn)為：首先，內(nèi)控的預(yù)算方法落后、編制內(nèi)容和流程粗糙，大部分預(yù)算的編制僅采用增量預(yù)算的方法，以過去的業(yè)務(wù)額來調(diào)整下年的支出預(yù)算，而沒有以往的支出是否科學(xué)合理，忽視了零基預(yù)算的價(jià)值（劉永澤、唐大鵬，2013）；其次是預(yù)算的編制體現(xiàn)了靈活性但降低了其約束力，從而造成了業(yè)務(wù)資金的使用和調(diào)整的隨意性較大。這些問題的存在，使行政事業(yè)單位的資金支出只能體現(xiàn)在數(shù)量上，而不能更好的提高其質(zhì)量，從而降低了資金的使用效率、增加了風(fēng)險(xiǎn)。所以在行政事業(yè)單位內(nèi)控過程中，為了讓預(yù)算活動(dòng)形成一個(gè)良性循環(huán)過程，應(yīng)該把內(nèi)控的編制看作一個(gè)系統(tǒng)工程?；诖?，本文通過分析一種ORCA模式的預(yù)算內(nèi)控系統(tǒng)的方法，進(jìn)一步解析行政事業(yè)單位的內(nèi)控流程。

二、ORCA模式的內(nèi)涵和基本特征

（一）ORCA模式內(nèi)涵

ORCA模式是一種以業(yè)務(wù)或管理目標(biāo)(objective)為出發(fā)點(diǎn)，通過評(píng)估不同目標(biāo)完成過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)(risk)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)加以控制(control)，最后對(duì)這一過程進(jìn)行整合(alignment)的系統(tǒng)過程既為ORCA模式（唐曉玉，2013）。事業(yè)單位的內(nèi)部控制是根據(jù)單位現(xiàn)有業(yè)務(wù)的工作關(guān)系，識(shí)別影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，在預(yù)算業(yè)務(wù)流程中設(shè)置恰當(dāng)?shù)目刂苹顒?dòng)，以降低或化解風(fēng)險(xiǎn)，并通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不斷優(yōu)化，改進(jìn)內(nèi)控活動(dòng)的方法和效率，最后通過信息交流與溝通將目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)、控制活動(dòng)連為一體，從而形成一個(gè)有序的、可循環(huán)的良性預(yù)算內(nèi)控系統(tǒng)。

（二）ORCA模式的基本特征

1.目標(biāo)性，目標(biāo)表示是一項(xiàng)管理活動(dòng)中要實(shí)現(xiàn)或完成一種方向或程度的計(jì)劃。無論是COSO內(nèi)部控制還是美國聯(lián)邦政府的內(nèi)部控制，都可以看出，預(yù)算目標(biāo)的確立都是為了保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法全規(guī)、提高管理的效率和財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整。行政事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)由不同的業(yè)務(wù)組成，一般情況下，各種業(yè)務(wù)的計(jì)劃目標(biāo)制定與實(shí)施過程與所要求的預(yù)期目的有一定的出入。所以預(yù)算計(jì)劃的合理和科學(xué)與否，既可以看出行政事業(yè)單位預(yù)算的有效性，又能通過預(yù)算目標(biāo)的確立為以后的工作考核做出指導(dǎo)和幫助，以提高行政事業(yè)單位的內(nèi)控效率與工作質(zhì)量。而對(duì)于ORCA模式來說，并不是簡(jiǎn)單的制定預(yù)算目標(biāo)，更重要的是還要能把預(yù)算目標(biāo)本身的可實(shí)施性及它與實(shí)際業(yè)務(wù)目標(biāo)的相關(guān)性進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)，特別是預(yù)算目標(biāo)的實(shí)施過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，以降低單位內(nèi)部存在的風(fēng)險(xiǎn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)性，ORCA模式的風(fēng)險(xiǎn)性體現(xiàn)為兩個(gè)方面，其一是行政事業(yè)單位管理中風(fēng)險(xiǎn)存在必然性。行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)與企業(yè)單位不同，主要體現(xiàn)為個(gè)人職權(quán)的濫用、資金使用效率較低、資源配置不當(dāng)和道德尋租風(fēng)險(xiǎn)等（祝子麗，2014）。這也就要求在使用ORCA預(yù)算模式時(shí)，針對(duì)行政事業(yè)單位的評(píng)估要重點(diǎn)在資源的使用與政治立場(chǎng)上。其二是行政事業(yè)單位預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的復(fù)雜性而導(dǎo)致的該模式自身使用中存在的風(fēng)險(xiǎn)性。行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不但要關(guān)注單位組織層級(jí)的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，還要重視單位業(yè)務(wù)層級(jí)的微觀風(fēng)險(xiǎn)。一方面，組織層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)由于組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)分配、決策機(jī)制和崗位設(shè)置等因素導(dǎo)致。由于行政事業(yè)單位掌握著巨大的公共權(quán)力，在當(dāng)前我國法律體系尚不健全、公共權(quán)力缺乏有效制約的情況下，單位面臨著濫用公共權(quán)力、舞弊和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，每年因此而落馬的高官不計(jì)其數(shù)（劉永澤、唐大鵬，2013）。另一方面，在行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)和業(yè)務(wù)流程方面也會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，主要是預(yù)算編審、批復(fù)、執(zhí)行和決算是否規(guī)范，預(yù)算決策和執(zhí)行機(jī)制是否建立，內(nèi)部批復(fù)指標(biāo)是否與支出事項(xiàng)相銜接等 (劉永澤和唐大鵬，2012)。

3.信息化，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)信息化的社會(huì)，無論是從組織的內(nèi)部管理或是個(gè)人信息的交流，都與傳統(tǒng)的社會(huì)有很大的差別。行政事業(yè)單位要保證信息收集、制作與傳遞，確保信息在單位內(nèi)外部之間的有效溝通也需要實(shí)施信息化。行政事業(yè)單位內(nèi)部可以通過信息化設(shè)備進(jìn)行各部門的之間的高效交流，既節(jié)省了時(shí)間提高了效率，又能減少管理成本。在行政事業(yè)單位外部可根據(jù)各監(jiān)管部門的要求，統(tǒng)一信息口徑，規(guī)范信息內(nèi)容，真實(shí)、及時(shí)和完整披露單位社會(huì)職能的履約情況，減少外部信息使用者對(duì)單位財(cái)政預(yù)算和決算制度與信息的誤解，并獲得相應(yīng)的支持。同時(shí)，可通過單位內(nèi)外部信息協(xié)調(diào)與溝通，保證信息在單位組織層級(jí)與業(yè)務(wù)層級(jí)之間，以及單位與外部的財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、采購供應(yīng)商、中介機(jī)構(gòu)、新聞媒體和社會(huì)公眾等之間進(jìn)行順暢溝通和反饋（劉永澤、唐大鵬，2013）。

（三）行政事業(yè)單位ORCA模式內(nèi)控流程應(yīng)注意的問題

ORCA模式是對(duì)美國《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》中界定政府內(nèi)部控制要素及COSO框架五要素內(nèi)容整合的基礎(chǔ)上得出的，而在使用過程中，還應(yīng)結(jié)合具體的國情有針對(duì)性的進(jìn)行調(diào)整，特別是以下幾方面問題應(yīng)該引起注意。

1.要對(duì)各項(xiàng)組織層級(jí)和業(yè)務(wù)內(nèi)容進(jìn)行合理的目標(biāo)分解。目標(biāo)分解是目標(biāo)管理的第一步也是非常重要的一步，在此基礎(chǔ)上才能制定不同目標(biāo)層次存在的風(fēng)險(xiǎn)及相應(yīng)的控制方法。在目標(biāo)分解時(shí)應(yīng)掌握目標(biāo)定量的原則，同時(shí)，還應(yīng)做到單位中人人參與，目標(biāo)落實(shí)到個(gè)人、責(zé)任到人，否則即使有目標(biāo)也無法準(zhǔn)確的考核與評(píng)價(jià)。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)要有主有次。在所有的行政事業(yè)單位中不可避免的存在各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)要通過管理或?qū)＜业脑u(píng)估找出哪些是主要風(fēng)險(xiǎn)、哪些是次要風(fēng)險(xiǎn)，特別是關(guān)系到區(qū)域發(fā)展的重大資金投入項(xiàng)目時(shí)，一定要首先找到主要風(fēng)險(xiǎn)并加以控制或減少。對(duì)于次要風(fēng)險(xiǎn)并不是可以完全忽視，而是可以有選擇性的先后解決。

3.制定的控制方法要具有可行性。風(fēng)險(xiǎn)的存在才突顯內(nèi)控的價(jià)值，但行政事業(yè)單位也不是為了減少風(fēng)險(xiǎn)而不作為，逃避其社會(huì)職能。所以，在ORCA模式制定內(nèi)控流程時(shí)，要盡可能的把控制方法設(shè)計(jì)的具有一定的可執(zhí)行性，不能過與嚴(yán)格而無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，也不能過于松懈而形同虛設(shè)。

4.整合過程要信息化。內(nèi)部控制效果的好壞與ORCA模式的流程之間的銜接關(guān)系密切，而這些節(jié)點(diǎn)之間環(huán)環(huán)相扣、相互作用，要想很好的整合必須能夠信息共享，并切做到信息交流的及時(shí)、準(zhǔn)確、完整，就必然離不開信息化的實(shí)施。

5.ORCA模式的內(nèi)控設(shè)計(jì)要專業(yè)化。行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)大多都是以服務(wù)社會(huì)為主要目的，其職能關(guān)系到很多重要公共資源的合理使用，所以其內(nèi)部控制流程的設(shè)計(jì)人員要具備較高水平的素質(zhì)，包括專業(yè)技能、教育程度、創(chuàng)新精神和工作態(tài)度等。

總之，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，任何一種單一的方法都會(huì)存在其缺陷。所以，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制需要協(xié)調(diào)組織好內(nèi)外部各種關(guān)系，以目標(biāo)管理為引導(dǎo)，在單位領(lǐng)導(dǎo)及全體人員的共同參與下，相關(guān)部門齊抓共管，提升行政事業(yè)單位內(nèi)控管理水平。

[1]唐曉玉.我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度研究[D].北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2013(1).

[2]劉永澤，張 亮.我國政府部門內(nèi)部控制框架體系的構(gòu)建研究[J].會(huì)計(jì)研究，2012(1).

[3]祝子玉.我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度特征研究[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(12)：77-82.

［責(zé)任編輯：紀(jì)姿含］

F239.45

A

1005-913X（2015）04-0182-01

2015-02-14

劉素美(1980-)，女，河南滑縣人，會(huì)計(jì)師，研究方向：會(huì)計(jì)理論與實(shí)踐。