安毅 王軍

(中國農(nóng)業(yè)大學中國期貨與金融衍生品研究中心，北京 100083)

引言

期貨市場本質(zhì)上是一個立法依賴型市場。經(jīng)過20多年的實踐，我國期貨市場日益需要制定一部能深入推動市場創(chuàng)新和有效規(guī)范市場主體關(guān)系(如財產(chǎn)關(guān)系、交易關(guān)系)的《期貨法》。因此，《期貨法》立法也就成為期貨市場發(fā)展的重大議題。主流觀點認為，我國已經(jīng)具備制定《期貨法》的市場基礎(chǔ)[1]，期貨法的立法難度并不大[2]。正是基于市場需求和以上認識，《期貨法》被納入了全國人大立法計劃。然而需要注意的是，我國關(guān)于期貨法的探討更多地側(cè)重于立法的必要性、現(xiàn)有規(guī)章內(nèi)容的補缺和改進，以及相關(guān)法的協(xié)調(diào)和修訂等方面。大多數(shù)研究都忽略了對期貨法立法思想的探討——即，立法究竟是要沿襲傳統(tǒng)監(jiān)管體制，還是要為重塑監(jiān)管結(jié)構(gòu)、推動市場創(chuàng)新打開法律空間。與此相聯(lián)系，在期貨立法領(lǐng)域有一系列重要的問題需要深入研究。其中包括：如何合理地對期貨做出界定？如何理順政府監(jiān)管和市場創(chuàng)新的關(guān)系？如何進一步完善現(xiàn)有的監(jiān)管架構(gòu)等。從本質(zhì)和根源看，這些問題都是與體制改革緊密相關(guān)的難題。如果這些問題在立法實踐中得不到解決，《期貨法》勢必將在一定程度上與“發(fā)揮市場功能，防范市場風險，促進市場公平，提升市場效率，規(guī)范市場交易”的通行立法目的相矛盾，并可能制約期貨市場的深度創(chuàng)新和長遠發(fā)展。

如何界定期貨？

一、現(xiàn)行法對期貨界定的缺陷和監(jiān)管難題

科學界定期貨的內(nèi)涵和外延涉及到期貨監(jiān)管的范圍、職責甚至體制設(shè)計等一系列內(nèi)容，同時也直接影響著多層次市場的協(xié)調(diào)發(fā)展和綜合創(chuàng)新。因此，如何準確界定期貨就成為《期貨法》立法要解決的第一個基礎(chǔ)性問題。

事實上，我國各類監(jiān)管辦法對期貨的定義經(jīng)歷了從無到有的過程。最初對期貨的界定來自于2007年的《期貨交易管理條例》。該條例雖然沒有清楚地界定什么是期貨，但是定義了變相期貨。從變相期貨的認定標準可以看出監(jiān)管層對期貨的認識。在該條例中，只要符合“為參與集中交易的所有買方和賣方提供履約擔?！被颉皩嵭挟斎諢o負債結(jié)算制度和保證金制度，同時保證金收取比例低于合約(或者合同)標的額20%”兩條件之一的交易均被認定為變相期貨。可以看出，監(jiān)管層對期貨的界定實際上一開始就是以交易機制為標準。2011年國務(wù)院下達《關(guān)于清理整頓各類交易場所切實防范金融風險的決定》，提出“除依法經(jīng)國務(wù)院或國務(wù)院期貨監(jiān)管機構(gòu)批準設(shè)立從事期貨交易的交易場所外，任何單位一律不得以集中競價、電子撮合、匿名交易、做市商等集中交易方式進行標準化合約交易”。這一決定進一步強化了以交易機制為標準認定期貨的思想。2012年我國重新修訂《期貨交易管理條例》，期貨交易的定義第一次被明確為“采用公開的集中交易方式或者國務(wù)院期貨監(jiān)督管理機構(gòu)批準的其他方式進行的以期貨合約或者期權(quán)合約為交易標的的交易活動”。 很明顯，這種定義方法繼續(xù)沿襲了以交易機制界定期貨的思想。

以交易機制界定期貨的最大好處是便于認定，可以為清理整頓中遠期現(xiàn)貨市場提供簡單易行的判別依據(jù)，也符合“不讓其他市場沖擊金融和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定”的政策思路。但是，這種界定方法無論從精確性還是治理效果看都存在一定的問題。首先，其忽略了參與者范圍和標的物種類要素，因此覆蓋范圍過大，未能準確體現(xiàn)保護公眾投資者和控制投機風險的意圖[3]。其次是偏重于商品交易的表面形式，缺乏對期貨本質(zhì)特征和市場內(nèi)在創(chuàng)新規(guī)律的深入探討。正是因為對期貨界定不清，造成期貨監(jiān)管部門與現(xiàn)貨監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)成本上升和監(jiān)管效率下降問題。再次是監(jiān)管效果不佳，不僅引發(fā)部分實體企業(yè)的強烈不滿和反彈，而且并沒有有效地清理整頓中遠期商品市場。如，在現(xiàn)實中，一些地方的中遠期市場“上有政策下有對策”，很快就能轉(zhuǎn)換市場經(jīng)營思路，以隱蔽的形式開展中遠期交易。

二、界定期貨應(yīng)選擇的標準

關(guān)于如何界定期貨和期貨交易，很少有學術(shù)文獻進行深入研究。常清(2001)認為期貨交易是指在期貨交易所內(nèi)買賣期貨的交易，而期貨則是標準化了的遠期商品[3]。這種解釋有助于認識期貨和期貨交易的本質(zhì)，但是還不能成為界定期貨的法律標準。于勤(2013)建議構(gòu)建期貨合約與遠期合約的實質(zhì)性區(qū)別要件(如合同條款特定化、交易參與者特征、交付義務(wù)的法定強制執(zhí)行力等)，并補充“公眾參與”和“標的物種類”作為認定期貨交易的必備要件[4]。但是該研究沒有提出具體的方法來界定公眾的參與度，而且以標的物種類作為期貨界定的必備條件也明顯含混和欠妥，在法律上很難界定哪些商品適合作為期貨，哪些不能成為期貨品種。

通過對中遠期市場的深入調(diào)研和期貨交易機制的細致比對，本文認為在研究期貨的界定標準時應(yīng)考慮三個排他性標準。(1)標準化合約的設(shè)計期限。標準化合約是區(qū)別期貨和遠期合約的基礎(chǔ)，但是標準化的合約也并不一定完全等同于期貨合約。例如，從廣西糖網(wǎng)等市場的實踐看，其商品交易機制和合約的表現(xiàn)形式雖然很像期貨，但是由于合約期限很短，與現(xiàn)貨貿(mào)易需求緊密結(jié)合，因而實際上屬于現(xiàn)貨市場。因此，為了滿足市場主體創(chuàng)新和現(xiàn)貨商流通的需要，在區(qū)分期貨合約和標準化的現(xiàn)貨合約時，可以探索以合約期限作為排他性依據(jù)。如，合約最長到期期限設(shè)計小于一個月的標準化合約不屬于期貨合約。(2)交易方法和機制。現(xiàn)代遠期商品交易中引入了雙向交易、對沖機制和保證金交易，以及集中競價、電子撮合、匿名交易、做市商等內(nèi)容。其中，低比例的保證金交易構(gòu)成了期貨的核心特征，應(yīng)首先將其作為期貨交易機制的排他性標準。此外，基于風險考慮，匿名交易和做市商制度也應(yīng)作為期貨界定的排他性標準，法律應(yīng)禁止遠期市場引入這一交易方法。(3)經(jīng)紀業(yè)務(wù)。經(jīng)紀業(yè)務(wù)的特點是可以擴大社會公眾的參與度，因此也應(yīng)成為期貨交易的排他性要件，《期貨法》應(yīng)禁止期貨交易所之外的遠期商品市場采用經(jīng)紀交易。

總的來說，《期貨法》在選擇期貨的界定標準時可以考慮多重排他性標準，這一標準也為期貨監(jiān)管范圍提供了選擇。建議立法層和監(jiān)管層可以結(jié)合排他性標準組合，區(qū)分期貨市場、OTC市場和中遠期現(xiàn)貨市場，有效提高市場效率和監(jiān)管效率。

如何解決行政任命和微觀市場創(chuàng)新的矛盾？

一、現(xiàn)行監(jiān)管體制中的行政關(guān)系及突出問題

我國期貨監(jiān)管體制是20世紀90年代清理整頓市場的產(chǎn)物[5]。在當時，為管住市場，使市場不出重大風險問題，我國在設(shè)計期貨監(jiān)管體制時引入了必要的行政管理力量。這種監(jiān)管思路在有效發(fā)揮防控風險的作用后就被沿襲下來。最直接的體現(xiàn)是監(jiān)管部門對期貨交易所具有人事任免權(quán)。如，《期貨交易管理條例》第七條規(guī)定：“期貨交易所的負責人由國務(wù)院期貨監(jiān)督管理機構(gòu)任免”，《期貨交易所管理辦法》第二十七、四十一條、四十五條、四十六條分別規(guī)定：“理事長、副理事長的任免，由中國證監(jiān)會提名”、“董事長、副董事長的任免，由中國證監(jiān)會提名”、“獨立董事由中國證監(jiān)會提名”、“董事會秘書由中國證監(jiān)會提名”。這種以行政人事任命為顯著特點的市場組織體制在市場發(fā)展初期對嚴格防范風險具有重要的保障作用，但是其卻在某種程度上削弱了交易所會員大會和股東大會所應(yīng)有的基本權(quán)利。

隨著市場競爭和創(chuàng)新的深入展開，這種人事管理體制的不足逐漸開始顯露，需要謹慎對待。其一，這一體制不僅“使身處市場一線、最具監(jiān)管優(yōu)勢的交易所未能充分發(fā)揮監(jiān)管作用”[6]，而且還造成期貨交易所的微觀創(chuàng)新能力不足和市場效率下降問題。具體表現(xiàn)是：(1)市場實踐中，期貨交易所為了滿足監(jiān)管層對風險的嚴格控制要求，在合約中設(shè)計了過度嚴格的風險控制條款，如，實行嚴格的梯級保證金限制制度和持倉限制制度，在期貨交易主體散戶化的背景下，強制推行大合約等。實踐證明，這些微觀設(shè)計并沒有取得良好效果，反而導致市場出現(xiàn)了輪番炒作、主力合約遠期化和投機活躍等系列問題[7]。(2)引發(fā)各利益相關(guān)方的矛盾。受現(xiàn)行體制約束，期貨交易所只聽命于上層監(jiān)管部門，沒有精力和動力更好地服務(wù)作為出資方的交易會員，造成交易所與期貨公司的關(guān)系僵硬[8]。(3)不利于交易所的改制。國際上，交易所公司化改制是提高交易所效率和競爭力的重要途徑，也是交易所發(fā)展的主要趨勢。由于我國期貨市場的監(jiān)管者和交易所存在一定程度的“關(guān)系不分”問題，對交易所進行改制的深入探討被一再推遲。

二、《期貨法》立法需要解決的問題

從上可見，解決行政任命和微觀市場創(chuàng)新之間的內(nèi)在矛盾，是我國制定《期貨法》時要解決的關(guān)鍵性問題?！镀谪浄ā吩诹⒎〞r必須要做的重要抉擇是，究竟是繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的監(jiān)管體制，并以國家法律的形式將其確定，還是要尋求新的突破，開創(chuàng)新局面，清新地規(guī)劃出未來期貨市場監(jiān)管的新模式？這里有兩個緊密相連的觀點。第一，如果《期貨法》沒有為交易所的市場化創(chuàng)新打開空間，簡單地沿襲傳統(tǒng)模式，那么很明顯其將與現(xiàn)代市場經(jīng)濟的內(nèi)在精神和運行規(guī)律相沖突，并會有損現(xiàn)代法的嚴謹性。第二，制定《期貨法》需要以高超的方法處理好政府和市場的關(guān)系，尊重市場的首創(chuàng)精神，避免“以立法走老路”。

因此，建議《期貨法》在制定過程中，繼續(xù)貫徹國家簡政放權(quán)的方針政策，繼續(xù)秉持鼓勵競爭的發(fā)展理念，尋求監(jiān)管和創(chuàng)新之間的平衡[9]，解決監(jiān)管和市場有效發(fā)展之間的矛盾。首先，應(yīng)遵循市場化管理思維，改革監(jiān)管部門對交易所的人事任命關(guān)系，賦予期貨交易所靈活創(chuàng)新和管理的權(quán)利，讓交易所成為真正獨立的市場組織者和一線監(jiān)管者。與此相適應(yīng)，立法機關(guān)和監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)在法制方面及早探索交易所治理結(jié)構(gòu)的公司化問題，為交易所提升組織運行效率和實現(xiàn)國際化發(fā)展打開體制空間。其次，有效平衡監(jiān)管和微觀市場創(chuàng)新的關(guān)系，探索去除監(jiān)管層對上市品種資源的“審批分配制”，推動期貨交易所在品種創(chuàng)新方面的合理競爭。同時，在立法過程中還應(yīng)以期貨的科學界定為基礎(chǔ)，“促進有責任的創(chuàng)新以及交易所、其他市場及市場參與者之間的公平競爭”[10]，為多層次市場體系的合理發(fā)展創(chuàng)造良好的體制空間。特別是，立法應(yīng)為交易所的OTC市場創(chuàng)新和交易所控股的中遠期現(xiàn)貨市場創(chuàng)造充足的條件，逐步打通各形態(tài)市場之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，有效服務(wù)實體經(jīng)濟。

如何處理政府監(jiān)管與市場弱勢群體之間的關(guān)系？

由于歷史原因和路徑依賴，我國期貨市場最終形成了大市場、大監(jiān)管和小期貨公司、小交易者的“兩大兩小”割裂現(xiàn)象[11]，這在很大程度上制約了期貨市場的健康發(fā)展。因此，我國在《期貨法》立法過程中需要尋找相應(yīng)問題的癥結(jié)所在，細致地化解政府監(jiān)管和市場發(fā)展之間的矛盾，創(chuàng)造條件壯大期貨公司和交易者群體力量，確保期貨市場具有穩(wěn)固的微觀組織基礎(chǔ)和成熟的交易群體。

一、期貨公司面臨的體制約束和立法方向

期貨公司是連接期貨交易所和期貨交易者的樞紐，其規(guī)模大小和盈利多少直接影響期貨市場的長遠發(fā)展。然而現(xiàn)行體制下，我國期貨公司卻面臨著發(fā)展空間受限、市場主體地位缺失和新型業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢等難題，導致期貨公司出現(xiàn)惡性競爭、規(guī)模弱小和利潤微薄等一系列發(fā)展困境。據(jù)中國期貨業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，近些年全國期貨公司的平均手續(xù)費率下降十分迅速，已由2007年的0.00738%降至2013年的0.00232%，這也使得期貨公司的自我積累和發(fā)展能力嚴重受挫，無法獲得期貨市場高速發(fā)展的紅利。例如，較之于2012年，我國期貨公司2013年的代理成交額增長了56.07%，但凈利潤卻下降了0.62%。另外，盡管期貨監(jiān)管部門已經(jīng)批準期貨公司加快探索投資咨詢和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，但是由于起步晚，限制多，這些新業(yè)務(wù)在期貨公司的收入來源中僅占很低比重。據(jù)中國期貨業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2013年整個期貨行業(yè)的資管業(yè)務(wù)和咨詢業(yè)務(wù)收入只有0.73億元，分別占期貨公司手續(xù)費收入的0.08%和0.31%。

造成以上問題的根源是，現(xiàn)行法長期以來對期貨公司業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營發(fā)展做了嚴格監(jiān)管和諸多限制。為此，2014年10月29日中國證監(jiān)會在總結(jié)以往政策不足的基礎(chǔ)上頒布了《期貨公司監(jiān)督管理辦法》，為期貨公司擴大經(jīng)營范圍打開了一些空間。但是，作為更高層次國務(wù)院行政法規(guī)的《期貨交易管理條例》(2012)依然對期貨公司的發(fā)展進行了嚴格的限定。如，第十七條規(guī)定：“期貨公司不得從事或者變相從事期貨自營業(yè)務(wù)?！?，嚴格控制期貨公司“從事其他業(yè)務(wù)”。這也就限定了期貨公司的各類正常投資權(quán)和經(jīng)營權(quán)，造成了期貨公司和證券公司發(fā)展的不平等監(jiān)管標準。此外，在期貨公司業(yè)務(wù)受限、利潤微薄的情況下，其作為期貨交易所的原始出資方本應(yīng)獲得期貨交易所的所得收益，但是《期貨交易所管理辦法》第一百零一條規(guī)定“期貨交易所的所得收益按照國家有關(guān)規(guī)定管理和使用”。這一規(guī)定含混不清，沒有明確交易所巨額手續(xù)費的分配問題，也就在一定程度上造成了期貨交易所向期貨公司返還手續(xù)費的比例差異。據(jù)統(tǒng)計，鄭州商品交易所返還20%手續(xù)費，大連商品交易所返還40%，上海期貨交易所返還25%，中國金融期貨交易所返還比例達到80%。[12]

期貨公司業(yè)務(wù)受限和盈利來源不足的弊端顯而易見，最直接的后果是造成期貨市場微觀活力嚴重不足，期貨公司惡性競爭。因此，在《期貨法》立法時應(yīng)全面探索期貨公司的業(yè)務(wù)創(chuàng)新和業(yè)務(wù)拓展問題，為其提供完備的法律空間[13]。《期貨法》的立法思想應(yīng)是避免對市場進行過多的控制，讓期貨公司成為真正的市場主體[14]。具體的立法探討則應(yīng)涉及如何放開金融抑制和業(yè)務(wù)管制，豐富期貨公司的收入來源，加快提升公司實力和競爭能力。為此，本文提出如下建議：其一，在《期貨法》中應(yīng)賦予期貨公司更多的投資權(quán)和資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，擴大期貨公司的業(yè)務(wù)范圍。為此，不僅應(yīng)探索期貨公司的做市、融資、代理、基金、場外衍生品業(yè)務(wù)等各類國外期貨公司的通行業(yè)務(wù)，而且應(yīng)進一步擴大期貨公司的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)種類、咨詢范圍，允許期貨公司開展必要的自營業(yè)務(wù)。其二，與期貨交易所改制趨勢相適應(yīng)，應(yīng)在法律上明確期貨公司可以參股期貨交易所，將會員權(quán)利轉(zhuǎn)換為股東權(quán)利，讓期貨公司能盡快分享期貨市場迅速成長和發(fā)展的紅利。其三，兼并重組、IPO上市是期貨公司發(fā)展的主流趨勢，《期貨法》應(yīng)為期貨公司境內(nèi)外上市、境外設(shè)立分公司和兼并重組創(chuàng)造法律空間，合理“推動期貨公司逐漸向綜合型的期貨經(jīng)營集團發(fā)展”[15]。其四，在嚴格防范風險的情況下，為互聯(lián)網(wǎng)金融、網(wǎng)上開戶等業(yè)務(wù)創(chuàng)新打開法律空間，避免出現(xiàn)簡單的、具有主觀認識特點的行政干預。

二、交易者群體面臨的體制約束和立法方向

我國期貨市場功能始終不能有效發(fā)揮的主要根源是，現(xiàn)行體制不僅束縛了各類機構(gòu)投資者的發(fā)展，還缺乏完善的投資者保護法律。發(fā)達期貨市場的成功經(jīng)驗表明，機構(gòu)投資者是市場成熟的重要標志。但是在我國，由于擔心市場風險，期貨投資基金的發(fā)展受到抑制[16]。雖然期貨公司的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)已經(jīng)起步，但是仍缺乏明確的規(guī)劃方向和制度措施，包括公募和私募在內(nèi)的基金全面進入期貨市場的渠道并不暢通。另外，現(xiàn)行法更多強調(diào)保護期貨交易各方的合法權(quán)益，還沒有能力突出對投資者的保護。這種保護缺失體現(xiàn)在兩個方面。一是投資者保護方式單一，缺乏相關(guān)法律為普通投資者以多渠道進入期貨市場提供相應(yīng)的保護。如期貨私募基金、公募基金和CTA基金的法律法規(guī)發(fā)展嚴重滯后，缺乏方向性的指引和監(jiān)管細則。二是現(xiàn)行《期貨交易管理條例》未對與投資者權(quán)益保護相關(guān)的民事法律關(guān)系、民事法律責任等做出相應(yīng)安排[17]，且欠缺投資者的類型區(qū)分、保護基金制度、損害賠償制度等投資者保護的具體制度設(shè)計[18]。

本文認為，現(xiàn)代期貨市場中，交易機會不能只提供給部分投資者，更不能無限制地限制投資者進入市場[19]?！叭绻⒎ㄕ卟荒芡ㄟ^強制性規(guī)范對投資者提供適度傾斜的法律保護，則投資者權(quán)益不可能受到尊重，契約正義無以實現(xiàn)，真正的、實質(zhì)的契約自由也往往淪為形式?！盵20]我國期貨市場立法為各類投資者提供公平交易機會的同時，在投資權(quán)益保護上應(yīng)向投資者傾斜[21]，包括：打開證券投資基金廣泛投資于期貨市場的法律空間，明確確立各類期貨投資群體的合法地位；完善期貨市場違法違規(guī)行為的民事責任制度，明確內(nèi)幕交易等活動的民事賠償責任，確立民事賠償優(yōu)先的原則；探索建立期貨市場公益訴訟機制以及專業(yè)調(diào)解、仲裁制度等；合理界定期貨資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)及各類投資基金的監(jiān)管范圍，等等。

如何進一步優(yōu)化期貨市場的監(jiān)管框架？

我國期貨市場實行五位一體的獨特監(jiān)管架構(gòu)和協(xié)調(diào)機制。盡管這一監(jiān)管框架對防范市場系統(tǒng)性風險、保障投資者權(quán)益具有積極意義，但是依然需要根據(jù)國內(nèi)外的最新發(fā)展態(tài)勢和現(xiàn)代法律思想進行深入的完善和優(yōu)化。在《期貨法》制定過程中，需要特別考慮的問題是：是否和如何推動結(jié)算獨立化、清算集中化及其與保證金監(jiān)控的一體化？如何根據(jù)現(xiàn)代法律精神和國家政策方向建立起適合國情的針對監(jiān)管主體的約束和制衡機制？

一、推動清算體系的獨立和集中

結(jié)算和清算是期貨市場提高效率、防范風險累積和擴散的組織要件。當今國際期貨市場上的結(jié)算和清算體系具有多種發(fā)展模式。一種模式是將結(jié)算職能、清算職能與交易所組織期貨交易的職能分開，實現(xiàn)結(jié)算業(yè)務(wù)和清算業(yè)務(wù)的獨立化。如在歐美期貨市場，結(jié)算和清算業(yè)務(wù)獨立于期貨交易所已成為期貨市場運行的基本發(fā)展方向之一。另一種模式是將多層次市場上的OTC產(chǎn)品清算納入到場內(nèi)的清算框架內(nèi)，以提高市場透明度和防范風險。2008年全球金融危機后，期貨和各類金融衍生品的集中統(tǒng)一清算開始成為新的發(fā)展方向。

相比之下，我國期貨市場的結(jié)算和清算體系仍采用內(nèi)設(shè)于期貨交易所的模式。這種結(jié)算和清算體制設(shè)計存在著四個方面的問題。一是期貨交易所同時兼具期貨結(jié)算、清算機構(gòu)功能，造成定位沖突和背離[22]。在規(guī)范性方面，交易所結(jié)算和清算部門作為期貨交易中央對手方的現(xiàn)實角色與《期貨交易管理條例》中“期貨交易所不得直接或間接參與期貨交易”的規(guī)定相矛盾。期貨結(jié)算機構(gòu)的法律地位缺失，也使其面臨巨大的法律風險。[23]二是期貨交易所結(jié)算部門結(jié)算系統(tǒng)不統(tǒng)一造成資金使用效率低、結(jié)算細則復雜等問題，增加期貨結(jié)算和市場運行成本。三是長期運行會導致期貨交易所追求自身利益，強化對結(jié)算部門的控制。四是期貨、場外衍生品和證券市場的清算體系相互割裂，起不到提高跨市監(jiān)管效率、有效防范市場風險的作用。基于這四點原因，有觀點提出，我國應(yīng)加快將結(jié)算部門從期貨交易所獨立出來，建立一個不受任何交易所控制[24]的結(jié)算機構(gòu)。

本文建議《期貨法》立法過程中，可以考慮將“期貨結(jié)算部門獨立出來，將清算業(yè)務(wù)統(tǒng)一起來”的結(jié)構(gòu)調(diào)整思路。其中，“將結(jié)算部門獨立出來”是指成立附屬于期貨交易所的獨立子公司，這有助于對交易所的組織交易職能和結(jié)算公司的中央對手方職能進行清晰的法律界定，化解結(jié)算結(jié)構(gòu)面臨的法律風險?！皩⑶逅銟I(yè)務(wù)統(tǒng)一起來”則是指成立全國統(tǒng)一的期貨和期權(quán)清算公司，實時評估投資者持有頭寸風險[25]，這不僅有助于提高場內(nèi)衍生品的清算效率和風險防控，還可以按照“能集中清算的盡量集中清算”的思路[26]，將場外衍生品也納入到《期貨法》調(diào)整范圍?？傊ㄗh《期貨法》立法考慮以上結(jié)構(gòu)調(diào)整思路，對結(jié)算公司和清算公司的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系進行清晰的設(shè)定。就組織架構(gòu)而言，還可探索將統(tǒng)一的清算公司與現(xiàn)有保證金監(jiān)控中心進行合并，成立全國性的清算與保證金監(jiān)控中心。

實現(xiàn)這一目標，不僅需要做好清算體系的整體設(shè)計和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，更重要的是需要協(xié)調(diào)好復雜的期貨市場內(nèi)部及外部利益關(guān)系。第一，實現(xiàn)期貨、期權(quán)等場內(nèi)產(chǎn)品清算體系的獨立和統(tǒng)一，需要觸碰到和整合交易所的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系。解決這一問題需要期貨監(jiān)管機構(gòu)打開思路，用現(xiàn)有的監(jiān)管力量直接進行切割分離。第二，將場外衍生品納入到統(tǒng)一結(jié)算體系會觸碰到不同監(jiān)管部門的行政利益范圍，這個問題很難由各部門自行協(xié)商處理，因此需要國務(wù)院統(tǒng)一安排，協(xié)調(diào)部署。

二、探索建立監(jiān)管制衡機制

客觀地講，我國的期貨監(jiān)管體制一直在進行漸進式的調(diào)整，各項具體監(jiān)管制度也在不斷完善，但是監(jiān)管的架構(gòu)仍需要深入完善。一個被普遍忽略的問題是，國內(nèi)尚缺乏對監(jiān)管主體制衡機制的探討。

作為立法機關(guān)的全國人大可以借助《期貨法》立法的契機，站在期貨市場發(fā)展大局和期貨市場各利益相關(guān)方的角度，探索監(jiān)管制衡問題。這里提兩條基本建議。首先，考慮到期貨和證券市場不斷創(chuàng)新的特點，立法應(yīng)適當限定監(jiān)管主體的監(jiān)管范圍，減少對市場組織體系的過多微觀“指導”，真正將市場的內(nèi)容歸還給市場。其次，由于監(jiān)管內(nèi)容和相應(yīng)權(quán)力具有不斷擴大的內(nèi)在動力，《期貨法》立法過程中可以借鑒美國經(jīng)驗，建立起一種“針對監(jiān)管者的監(jiān)管”[27]體制。根據(jù)我國國情，《期貨法》可以探討全國人大對監(jiān)管主體的監(jiān)管和問責機制。期貨最高監(jiān)管部門需要定期提交監(jiān)管報告，接受全國人大的監(jiān)督問詢。