文/胡俊華

中國縣區(qū)級財政支出結(jié)構(gòu)存在的問題研究

文/胡俊華

本文分析中國縣區(qū)級財政支出結(jié)構(gòu)仍然存在一些弊端，這突出地反映在“三位”現(xiàn)象嚴重：一方面，經(jīng)濟服務支出過高；基礎設施建設投入不足、農(nóng)業(yè)支出增長緩慢、社會保障支出力度不夠、醫(yī)療衛(wèi)生投入嚴重不足；另一方面為，財政職能的錯位，一般公共服務支出急劇膨脹。

縣區(qū)級財政；財政支出結(jié)構(gòu)；社會保障

一、競爭性領域財政支出比重較大

當前縣區(qū)級財政存在著包攬過多的弊端，資金供應范圍和對象幾乎涉及國民經(jīng)濟的各個領域，違背了公共財政原則。財政負擔了市場經(jīng)濟條件下應由市場承擔的支出，不該包攬過多，即造成了所謂財政職能的“越位”。

在市場經(jīng)濟條件下，私人產(chǎn)品由市場提供可以達到高效配置，這是無可爭議的事實。而縣區(qū)級政府為了發(fā)展縣域經(jīng)濟、解決縣區(qū)級財力不足的問題，普遍存在著加入競爭性行業(yè)，過多地從事私人產(chǎn)品生產(chǎn)的現(xiàn)象。如縣區(qū)級政府投資于國有企業(yè)，與私人企業(yè)一起追求利潤，政府過多的直接干預必然扭曲市場機制的有效運轉(zhuǎn)，使得國有資產(chǎn)的經(jīng)濟效益難以提高。在縣區(qū)級財政支出中安排有企業(yè)挖潛改造資金、新產(chǎn)品試制費以及增撥企業(yè)流動資金支出，這些支出本應由企業(yè)自己解決，政府的參與不僅替代了企業(yè)決策行為，而且不利于調(diào)動企業(yè)自主經(jīng)營的積極性和自負盈虧機制的建立。

二、基本公共服務供應不足

(一)基本建設支出比重偏低

基礎設施是經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基本條件，直接影響著縣域經(jīng)濟的發(fā)展。其外溢性特點決定了市場提供將是無效或是不足的，客觀上要求政府來提供。但由于中國縣區(qū)級財政資金供應能力不足，有限的財政資金一般都用于滿足經(jīng)常性支出的需要。目前，中國大部分縣的財政支出中，較大比例為經(jīng)常性支出，用于保證工資發(fā)放和維持事業(yè)發(fā)展，并且經(jīng)常性支出的增長速度大于財政支出的增長速度，擠占了基本建設支出經(jīng)費，造成縣域范圍內(nèi)公路、鐵路、港口和公共設施等方面的投資缺口較大。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，交通、通訊、農(nóng)業(yè)等基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)的投入嚴重不足，交通設施落后，設備老化，許多文化、體育、娛樂、休閑等生活性基礎設施建設也普遍不足?；A設施的嚴重短缺，制約著縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

(二)對農(nóng)業(yè)發(fā)展支持的力度不夠

作為中國國民經(jīng)濟基礎的農(nóng)業(yè)，是中國經(jīng)濟社會發(fā)展重中之中的問題。支持和保證農(nóng)業(yè)發(fā)展是財政的一項基本職責，可是農(nóng)業(yè)發(fā)展問題并非始終如一地排在國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先地位，財政對農(nóng)業(yè)的投入偏低。雖然財政投入規(guī)模一直在增加，但其所占比重一直不高。如果將支農(nóng)支出和農(nóng)林水氣支出合并加總，平均所占比重約為8.02％。兩者分開，支農(nóng)支出僅為財政支出總額的3.29％，西部地區(qū)支農(nóng)支出最低年份僅為1.98％。不難看出，縣區(qū)級財政支出中直接支農(nóng)的比重很低，且其所占比重在1998—2002年間一直呈下降趨勢，2003年開始取消了這個預算科目(可能是把支農(nóng)支出納入到農(nóng)林水氣支出中了)。雖然農(nóng)業(yè)，林業(yè)，水和天然氣的支出也促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但農(nóng)業(yè)是這個消費的間接影響，而其中絕大多數(shù)都是又吃了人頭費?？傊?，從農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)形勢已有投資在發(fā)達國家的重要地位和條件不斷加大農(nóng)業(yè)保護和支持觀點來看，中國的財政支農(nóng)薄弱，費用低。

(三)社會保障支出比重較低

社會保障是現(xiàn)代社會實現(xiàn)社會公平的基本要求，也是保障社會穩(wěn)定的重要支柱。在市場經(jīng)濟條件下，社會保障支出是公共財政一個很重要的組成部分。近年來，隨著中國社會保障制度的逐步建立和完善，社會保障投入大幅增加，占縣區(qū)級財政支出的比重總體呈上升趨勢，但仍然比較低，平均僅為2.44％左右，難以滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求。其原因主要在于中國縣區(qū)級財力不足，尤其是在一些人口集中的縣表現(xiàn)得更加突出。這些地方一方面人口眾多，下崗職工、貧困家庭、就業(yè)壓力等都需要大量的社保資金；另一方面由于財政資金緊張，保工資、保運轉(zhuǎn)、保教育后，縣財政無力投入農(nóng)村社會保障，使得保障程度較低且覆蓋面小。縣區(qū)級財政對社會保障的支持不到位，不利于縣域經(jīng)濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

(四)縣區(qū)級財政支出中缺乏環(huán)境保護支出

不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，要么將環(huán)境保護支出單獨列支，要么將其納入住房及社區(qū)環(huán)境支出項目中，但都是一個較為重要的支出項目。在德國和澳大利亞，其平均所占比例高達6.30％和9.67％。而中國的縣區(qū)級財政支出結(jié)構(gòu)表中卻沒有環(huán)境保護支出這一項目，當然，這并不能表明環(huán)境保護不是縣區(qū)級政府的主要職責，只是還沒有成為縣區(qū)級財政預算中單獨列支的支出項目，它有可能包含在其他支出中，這也從一個側(cè)面反映出中國環(huán)保工作進展緩慢和艱難的原因。

三、一般公共服務支出比重過高

包括行政開支和公共安全支出，中國一般公共服務支出占縣級財政支出- 在1998年至 2005年超過19％的比例，比市場經(jīng)濟國家高。一般公共服務支出造成的快速增長部分是由于所造成的市場經(jīng)濟的擴張政府職能的轉(zhuǎn)換所致，而另一方面就是名義工資上升的通貨膨脹所帶來的辦公成本，更主要的原因是多余的，支出機構(gòu)中高級。目前，該機構(gòu)成立了縣級中國政府支持設定與上級財政，而不是需要設置按照權(quán)力級別，每一個機構(gòu)都必須配備一些工作人員，人員費用占了近一半，使得縣級財政部門承擔過于沉重的運營成本。而另一方面，由于機構(gòu)改革不徹底，不到位，支隊還沒有出來，也是在財政撥款，其結(jié)果是，體制和財政支助人口膨脹的原因，嚴重超編，大量裁員，增加了財政負擔。大部分從預算支出，這些人員的工資，使支出的縣級呈剛性。在某些情況下的收入，管理費用的快速增長，但也有大量的資金轉(zhuǎn)移經(jīng)濟發(fā)展和公共支出計劃，阻礙了其他企業(yè)的發(fā)展，導致不合理的財政支出結(jié)構(gòu)。此外，由于管理開支是相對剛性的開支，快速擴張后，它往往是更加難以將其切到未來控制開支增長帶來一個非常困難的問題。

綜上所述，中國縣區(qū)級財政支出結(jié)構(gòu)雖然已取得多方面的進展，但一方面縣區(qū)級財政支出缺乏最基本的財力保障，難以確保社會公共性開支的最低資金需求；另一方面還存在財政支出范圍不清的問題，這些問題嚴重制約了縣區(qū)級財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

[1] 曹榮慶.論我國財政支出的結(jié)構(gòu)偏離[J].財經(jīng)科學,2004(3).

[2] 黃燕.地方公共財政發(fā)展研究[M].中國社會科學出版社，2007.

[3] 馬進.財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的理論分析及研究綜述[J].社會科學家,2006(7).

[4] 沙安文,沈春麗.地方政府與地方財政建設[M].中信出版社，2005.

(作者單位：陽泉市郊區(qū)國庫集中支付中心)