文/尹剛 李銳 劉艷朝 蒲國林 編輯/靖立坤

新形勢(shì)下的個(gè)人外匯管理

文/尹剛 李銳 劉艷朝 蒲國林 編輯/靖立坤

應(yīng)按照“事前便利化，事后有效監(jiān)管”的總體要求，有機(jī)融合便利化、全面監(jiān)測(cè)和危機(jī)應(yīng)對(duì)，并輔以合規(guī)性要求的原則，探索建立與人民幣國際化條件相適應(yīng)的個(gè)人外匯管理體系。

隨著人民幣國際化進(jìn)程加快及資本項(xiàng)目可兌換的穩(wěn)步推進(jìn)，個(gè)人外匯需求將得到充分釋放，個(gè)人外匯管理也將步入市場(chǎng)起決定性作用的新階段。這必將對(duì)個(gè)人外匯管理提出新的挑戰(zhàn)，倒逼個(gè)人外匯管理主動(dòng)適應(yīng)這一深刻變革。

個(gè)人外匯收支可能出現(xiàn)的新變化

一是個(gè)人跨境資金流動(dòng)更趨復(fù)雜。一方面，人民幣國際化進(jìn)程中，人民幣開始成為國際上認(rèn)可的計(jì)價(jià)、結(jié)算和儲(chǔ)備貨幣，境外人民幣資產(chǎn)規(guī)模會(huì)日趨擴(kuò)大，并會(huì)影響中國金融市場(chǎng)的資金供給和需求，進(jìn)而波及到中國的匯率、利率和金融資產(chǎn)價(jià)格水平等，加劇匯率和利率的波動(dòng)。在匯率價(jià)格發(fā)現(xiàn)的市場(chǎng)化機(jī)制逐步完善的條件下，市場(chǎng)主體能夠識(shí)別、捕捉不同市場(chǎng)間或同一市場(chǎng)不同產(chǎn)品間價(jià)格差異并獲利，形成基于匯率、利率走勢(shì)預(yù)期的跨境資金套利行為。另一方面，隨著涉外經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及我國對(duì)外開放程度的不斷加深，個(gè)人項(xiàng)下外匯資金的來源和去向日趨復(fù)雜，資金跨境流動(dòng)的渠道和種類呈現(xiàn)多元化，境外理財(cái)、個(gè)人股權(quán)投資、跨境電商交易等新型交易類型層出不窮。這些都會(huì)進(jìn)一步增加個(gè)人資金跨境流動(dòng)的復(fù)雜性。

二是個(gè)人投資性需求旺盛。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和居民生活水平的不斷提高，居民個(gè)人財(cái)富規(guī)模積累較快，居民儲(chǔ)蓄率居高不下。2014年，我國城鄉(xiāng)居民人民幣儲(chǔ)蓄額高達(dá)48.53萬億元，總額高居世界第一。而為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人財(cái)富保值和增值的目標(biāo)，境內(nèi)居民各種投資意愿增強(qiáng)。由于國內(nèi)投資渠道有限，我國居民將個(gè)人財(cái)富轉(zhuǎn)向境外投資的潛在意識(shí)開始迸發(fā)，居民隱形購匯匯出資金投資境外股市、房地產(chǎn)市場(chǎng)的情況時(shí)有發(fā)生。

三是居民消費(fèi)性需求大量釋放。近年來，我國社會(huì)保障制度更加完善，居民的生活質(zhì)量和福利水平顯著提高，居民生存資料的支出比重下降，發(fā)展資料支出比重明顯上升，表現(xiàn)在旅游、子女教育等方面。這也折射到境內(nèi)個(gè)人境外留學(xué)、旅游、境外就醫(yī)等行為增加，消費(fèi)性用匯需求大量釋放。2014年，我國出境人數(shù)大致為1.09億人次，同比增長11%。而隨著近年來各國對(duì)我國的簽證門檻不斷降低，辦理簽證、護(hù)照手續(xù)越來越便利，則進(jìn)一步刺激了個(gè)人消費(fèi)性用匯需求的攀升。今年5月，我國旅游服務(wù)逆差162億美元，成為服務(wù)貿(mào)易逆差的最大貢獻(xiàn)者。

新的用匯形勢(shì)對(duì)現(xiàn)行個(gè)人外匯管理的影響

對(duì)個(gè)人跨境資金監(jiān)測(cè)的難度加大。一是識(shí)別異常資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)難度更大。人民幣國際化將使國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)更加緊密地聯(lián)系在一起，資金跨境流動(dòng)的不穩(wěn)定性增強(qiáng)。而市場(chǎng)化匯率機(jī)制條件下，個(gè)人主體對(duì)匯率、利率變化更加敏感，個(gè)人在全球范圍內(nèi)進(jìn)行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整更加靈活，個(gè)人項(xiàng)下資金跨境流動(dòng)規(guī)模更大，形式也更趨復(fù)雜，這些都對(duì)個(gè)人跨境資金監(jiān)測(cè)管理提出了新的挑戰(zhàn)。尤其是在極端情況下，個(gè)人資金跨境流動(dòng)與金融危機(jī)引發(fā)的資金流動(dòng)同向共振時(shí)，會(huì)給現(xiàn)行個(gè)人外匯監(jiān)測(cè)管理帶來巨大的挑戰(zhàn)。二是厘清資金來源與去向難度更大。人民幣國際化進(jìn)程中，采用人民幣結(jié)算會(huì)降低匯兌交易成本且不受匯率波動(dòng)影響，因而個(gè)人跨境收支更傾向于使用人民幣結(jié)算。但如果與境內(nèi)人民幣資金混淆，幾乎不可能按逐筆原則實(shí)現(xiàn)對(duì)跨境人民幣資金來源與走向的具體監(jiān)測(cè)跟蹤，導(dǎo)致部分異常資金可能通過人民幣結(jié)算渠道頻繁跨境流動(dòng)。三是可利用的監(jiān)測(cè)分析數(shù)據(jù)減少。目前個(gè)人外匯監(jiān)測(cè)主要立足于對(duì)跨境收支數(shù)據(jù)和結(jié)售匯數(shù)據(jù)開展綜合分析監(jiān)測(cè)，但人民幣國際化進(jìn)程中，個(gè)人主體匯兌環(huán)節(jié)將大幅減少，監(jiān)測(cè)分析數(shù)據(jù)將主要來自于個(gè)人跨境收支環(huán)節(jié)，內(nèi)部可利用的監(jiān)測(cè)分析數(shù)據(jù)減少。

結(jié)售匯額度管理受到?jīng)_擊。人民幣國際化進(jìn)程中，當(dāng)前以額度管理為主要特征、以真實(shí)性審核管理為基礎(chǔ)的個(gè)人外匯結(jié)售匯額度管理模式已經(jīng)受到較大沖擊。一是額度較低影響個(gè)人用匯便利化。隨著我國個(gè)人境外學(xué)習(xí)、旅游等消費(fèi)性用匯需求大量釋放，個(gè)人項(xiàng)下資金跨境流出的規(guī)模迅速擴(kuò)大。境內(nèi)居民在出國留學(xué)、旅游、境外就醫(yī)等用匯需求領(lǐng)域出現(xiàn)的新交易形式，會(huì)使個(gè)人用匯便利化程度有所降低。二是超額度真實(shí)性審核管理面臨挑戰(zhàn)。目前的個(gè)人外匯管理是在各項(xiàng)外匯收支以及結(jié)/售匯活動(dòng)基礎(chǔ)上開展的，管理的主要要素是外匯，管理的主要環(huán)節(jié)是結(jié)售匯環(huán)節(jié)。但隨著人民幣國際化，大量的個(gè)人跨境收支將以人民幣形式存在，結(jié)售匯環(huán)節(jié)大幅減少，基于結(jié)售匯環(huán)節(jié)的超額度真實(shí)性審核管理將失去管理的實(shí)際效果。

對(duì)分拆的管理政策有效性被削弱。個(gè)人分拆結(jié)售匯是近年來個(gè)人外匯管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。對(duì)此，國家外匯管理局先后出臺(tái)了多項(xiàng)措施，對(duì)個(gè)人分拆結(jié)售匯行為進(jìn)行監(jiān)管，但分拆結(jié)售匯行為仍然屢禁不止、層出不窮。對(duì)個(gè)人分拆結(jié)售匯的管理政策管理成本高、管理效果不理想的問題日益凸顯。一是近年來，個(gè)人分拆結(jié)售匯行為逐漸呈現(xiàn)出隱蔽化、資金流轉(zhuǎn)復(fù)雜化等特點(diǎn)，充分搜集分拆交易行為證據(jù)面臨較大困難，加之個(gè)人主體不同于機(jī)構(gòu)主體，分散且流動(dòng)性較大，很多時(shí)候即使查實(shí)了個(gè)人的違規(guī)分拆行為，往往也難以通過行政處罰追究個(gè)人主體責(zé)任，只能將涉案個(gè)人納入“關(guān)注名單”。二是“關(guān)注名單”管理執(zhí)行效果不明顯。一方面，“關(guān)注名單”管理的覆蓋面有限。目前的“關(guān)注名單”僅實(shí)現(xiàn)了銀行同行全國和跨行全省內(nèi)的信息共享，未實(shí)現(xiàn)全國跨行聯(lián)網(wǎng)的實(shí)時(shí)查詢。同時(shí)，“關(guān)注名單”管理對(duì)象僅針對(duì)境內(nèi)個(gè)人，未將境外收匯人或付款人納入管理范疇，名單內(nèi)個(gè)人可以借用名單外個(gè)人額度繼續(xù)從事分拆交易行為。另一方面，“關(guān)注名單”管理缺少其他政策配合。現(xiàn)行“關(guān)注名單”管理的環(huán)節(jié)還局限于結(jié)售匯，僅對(duì)名單內(nèi)個(gè)人辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)實(shí)施逐筆真實(shí)性審核，對(duì)個(gè)人跨境資金收付、現(xiàn)鈔提取、境內(nèi)資金劃轉(zhuǎn)以及B股交易、個(gè)人資產(chǎn)轉(zhuǎn)移配置等行為無法限制，而且未觸及違規(guī)個(gè)人主體切身利益，削弱了名單管理的實(shí)效。

積極適應(yīng)新形勢(shì)

在人民幣國際化條件下，要密切關(guān)注本外幣利率和匯率的波動(dòng)狀況，以及這種變動(dòng)帶來的資金大進(jìn)大出、投機(jī)性資本對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的沖擊，防止套匯套利活動(dòng)對(duì)外匯市場(chǎng)的沖擊。因此，在便利化的前提下強(qiáng)化監(jiān)測(cè)和危機(jī)管理、防范異?？缇迟Y金流動(dòng)給我國經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊就具有更強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)個(gè)人外匯管理而言，應(yīng)積極適應(yīng)人民幣國際化帶來的各種影響，按照“事前便利化，事后有效監(jiān)管”的總體要求，有機(jī)融合便利化、全面監(jiān)測(cè)和危機(jī)應(yīng)對(duì)并輔以合規(guī)性要求的原則，立足“一個(gè)平臺(tái)”，圍繞“四個(gè)管理”，探索建立與人民幣國際化條件相適應(yīng)的個(gè)人外匯管理體系。

一是積極構(gòu)建以個(gè)人主體為核心的組織體系平臺(tái)。進(jìn)一步整合外匯局內(nèi)部個(gè)人主體交易、資金信息等監(jiān)測(cè)管理資源，以個(gè)人為核心搭建主體監(jiān)管的組織管理平臺(tái)，使個(gè)人主體交易、資金、信息的監(jiān)測(cè)集中于同一部門，以提高管理效率。從目前的管理體系來看，個(gè)人是作為主體進(jìn)行管理的，因此首先要從主體監(jiān)管的高度對(duì)涉及個(gè)人的相關(guān)文件進(jìn)行整合；其次，要積極適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求，加強(qiáng)信息系統(tǒng)間數(shù)據(jù)的交換和共享，進(jìn)一步整合個(gè)人跨境收支、結(jié)售匯、賬戶、現(xiàn)鈔存取、資本項(xiàng)目、負(fù)面清單等諸多有關(guān)個(gè)人外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，建成一個(gè)完整的數(shù)據(jù)庫，為數(shù)據(jù)的進(jìn)一步加工處理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二是實(shí)施動(dòng)態(tài)靈活的額度管理。即在貨幣兌換環(huán)節(jié)采用數(shù)量管理，同時(shí)在外匯跨境收支環(huán)節(jié)放開數(shù)量限制。額度管理是建立在個(gè)人用匯便利化基礎(chǔ)上的管理措施，年度額度可根據(jù)交易性質(zhì)分別設(shè)定。年度額度內(nèi)的個(gè)人經(jīng)常項(xiàng)目非經(jīng)營性結(jié)售匯，憑身份證件即可辦理；年度額度內(nèi)資本項(xiàng)目結(jié)售匯，憑身份證明和資金來源納稅證明材料辦理，即可完全實(shí)現(xiàn)年度額度內(nèi)個(gè)人結(jié)售匯業(yè)務(wù)的便利化。年度額度的設(shè)定應(yīng)體現(xiàn)危機(jī)管理意識(shí)，能夠滿足個(gè)人合理的日常用匯需求，在一般情況下個(gè)人是感受不到額度存在的，僅在應(yīng)急狀況或危機(jī)狀態(tài)下顯現(xiàn)出防火墻或調(diào)節(jié)閥的作用。同時(shí)，外匯局還可以根據(jù)國際收支狀況和個(gè)人分類管理情況，對(duì)年度總額進(jìn)行動(dòng)態(tài)靈活調(diào)整。

三是構(gòu)建以負(fù)面清單為特征的個(gè)人分類管理。對(duì)個(gè)人主體實(shí)施分類管理，建立個(gè)人負(fù)面清單管理制度。首先，在日常監(jiān)測(cè)中對(duì)收支環(huán)節(jié)具有大額、高頻特征的交易主體，建立敏感性主體數(shù)據(jù)庫加強(qiáng)監(jiān)測(cè)。其次，在管理上，外匯局通過實(shí)時(shí)篩查確定并發(fā)布負(fù)面清單。負(fù)面清單可分為“關(guān)注名單”和“關(guān)注對(duì)象”：“關(guān)注名單”個(gè)人在關(guān)注期限內(nèi)面臨調(diào)減年度結(jié)售匯額度和限制非柜臺(tái)渠道匯款辦理的懲戒措施；“關(guān)注對(duì)象”個(gè)人在關(guān)注期限內(nèi)，如再次出現(xiàn)違規(guī)行為，將被列入“關(guān)注名單”。這樣對(duì)逃避限額和真實(shí)性管理的個(gè)人實(shí)施分類管理，通過調(diào)減年度限額和限制部分個(gè)人外匯業(yè)務(wù)辦理，實(shí)現(xiàn)對(duì)違規(guī)個(gè)人的差異化管理，引導(dǎo)個(gè)人合規(guī)辦理外匯業(yè)務(wù)。

四是實(shí)時(shí)開展監(jiān)測(cè)管理。監(jiān)測(cè)管理既要重視對(duì)收支敏感性的監(jiān)測(cè)，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)日常交易合規(guī)性的監(jiān)測(cè)。個(gè)人的行為特點(diǎn)決定了其外匯收支行為與機(jī)構(gòu)有明顯的差異：個(gè)人收支個(gè)體金額小、頻度低，且個(gè)人行為存在很強(qiáng)的從眾性，因此日常監(jiān)測(cè)工作在立足合規(guī)性管理上的基礎(chǔ)上，要強(qiáng)化對(duì)資金跨境流動(dòng)脆弱性的監(jiān)測(cè)。這種監(jiān)測(cè)一方面要覆蓋全面，既要對(duì)結(jié)售匯環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，同時(shí)也要對(duì)收支、賬戶劃轉(zhuǎn)、現(xiàn)鈔存取、賬戶總體變動(dòng)等情況等進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)；另一方面，要能及時(shí)準(zhǔn)確地識(shí)別各類風(fēng)險(xiǎn)。要構(gòu)建全口徑的監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)體系，強(qiáng)化對(duì)單筆大額、高頻等敏感性交易的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)分析預(yù)警；同時(shí)，加強(qiáng)日常合規(guī)性管理，對(duì)于列入負(fù)面清單的個(gè)人加強(qiáng)合規(guī)性監(jiān)測(cè)。這樣既可從宏觀上防范跨境資金異常流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，又能從微觀上及時(shí)篩查、發(fā)現(xiàn)個(gè)人異常交易。

五是積極探索部門聯(lián)合管理。聯(lián)合管理要立足于大數(shù)據(jù)，以信息交換為手段，通過部門間交換監(jiān)管信息，加強(qiáng)外部信息共享，推動(dòng)監(jiān)測(cè)成果共享、監(jiān)管成果互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管，進(jìn)一步增強(qiáng)管理的威懾力。其一，要建立與稅務(wù)部門定期數(shù)據(jù)交換渠道，將監(jiān)測(cè)中發(fā)現(xiàn)的個(gè)人異常外匯收支數(shù)據(jù)交換給稅務(wù)部門，借助稅務(wù)部門對(duì)逃稅行為的查處來打擊個(gè)人違規(guī)行為，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管。其二，要加快推進(jìn)外匯領(lǐng)域信用體系建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)個(gè)人外匯違法違規(guī)行為信息的收集、整理和分類，通過多種媒介、渠道及時(shí)披露個(gè)人違法違規(guī)信息，并可考慮借助人民銀行征信管理系統(tǒng)，將外匯違規(guī)事實(shí)清楚的個(gè)人納入人民銀行征信信用記錄，發(fā)揮不良信用記錄的懲戒和約束作用，提高個(gè)人外匯違法違規(guī)的成本。其三，加大對(duì)外匯管理政策的宣傳力度，提高政策透明度和關(guān)注度，增強(qiáng)個(gè)人的外匯法制觀念，進(jìn)一步明確個(gè)人及時(shí)、準(zhǔn)確地進(jìn)行國際收支申報(bào)的義務(wù)，以保證個(gè)人跨境收支監(jiān)管源數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確。

作者單位：外匯局四川省分局