徐力

構建我國普惠農(nóng)村金融體系初探

徐力

（中國人民銀行天津分行，天津300001）

普惠農(nóng)村金融體系是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎。通過分析我國農(nóng)村金融體系的發(fā)展現(xiàn)狀以及構建普惠農(nóng)村金融體系存在的難點，在借鑒國際經(jīng)驗基礎上，給出構建我國普惠農(nóng)村金融體系的建議：宏觀層面要加強頂層設計和統(tǒng)籌安排，建立普惠農(nóng)村金融制度框架；中觀層面要加強農(nóng)村金融基礎設施建設，完善金融服務；微觀層面要建立多層次金融機構參與、國家政策支持引導、按市場原則運作的農(nóng)村金融服務體系。

普惠金融；農(nóng)村；金融體系

普惠金融由聯(lián)合國編寫的《普惠金融體系藍皮書》提出，其核心是通過政策扶持和市場機制，讓社會各階層尤其是弱勢群體和低收入者，平等地獲得金融服務機會。當前我國經(jīng)濟城鄉(xiāng)二元化結構特征明顯，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展明顯滯后于城市，表現(xiàn)在金融資源配置上，城市占據(jù)了主要的金融資源，而以弱勢群體和低收入者為主的農(nóng)村，由于金融基礎薄弱、市場競爭不充分，導致獲得的金融服務較為匱乏。解決我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展問題，直接或間接地依賴于農(nóng)村金融服務的支持，這就要求構建與我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相適應的普惠農(nóng)村金融體系。

一、我國農(nóng)村金融體系發(fā)展現(xiàn)狀

（一）金融基礎設施建設

農(nóng)村支付體系、信用體系建設以及金融服務不斷加強，農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境得到改善。商業(yè)銀行、支付機構和清算機構加強合作，擴大了支付系統(tǒng)覆蓋范圍。開展銀行卡助農(nóng)服務和農(nóng)民工銀行卡特色服務，目前農(nóng)村地區(qū)人均持卡超過1張，全國共有4萬多個農(nóng)村地區(qū)銀行網(wǎng)點可辦理農(nóng)民工銀行卡特色服務。推動農(nóng)村信用體系建設，建立農(nóng)村信用檔案，創(chuàng)建信用村和信用鎮(zhèn)，引導金融機構對守信農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)給予信貸支持。全國共有1.6億農(nóng)戶建立了信用檔案，其中1億農(nóng)戶進行了信用評定，獲得信貸支持有9012多萬戶，貸款余額2.2萬億元。

（二）金融機構發(fā)展

我國已基本形成了銀行、非銀金融機構和微型金融組織共同組成的農(nóng)村金融服務體系，涵蓋政策性、商業(yè)性和合作性等多種類型。截至2014年末，全國主要涉農(nóng)金融機構3 566家、網(wǎng)點8.1萬個，其中農(nóng)村信用社1 596家、網(wǎng)點4.2萬個，農(nóng)村商業(yè)銀行665家、網(wǎng)點3.3萬個，農(nóng)村合作銀行89家、網(wǎng)點3 269個，村鎮(zhèn)銀行1 153家、網(wǎng)點3 088個，貸款公司14家，農(nóng)村資金互助社49家。村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等微型金融組織，豐富了縣域金融服務體系，貸款投向“三農(nóng)”和小微占比92.9%以上。全國農(nóng)業(yè)保險鄉(xiāng)鎮(zhèn)級服務站2.3萬個，村級服務點28萬個，覆蓋了48%的行政村。

（三）金融業(yè)務發(fā)展

金融支持“三農(nóng)”力度持續(xù)加大，融資渠道逐步多元化。2014年末全口徑涉農(nóng)貸款余額23.6萬億元，比2007年開始統(tǒng)計涉農(nóng)貸款時增長285.9%，年均增速21.7%，涉農(nóng)貸款占貸款總規(guī)模比重由2007年的22.0%增至2014年的28.1%，涉農(nóng)貸款不良率為2.4%。今年上半年，農(nóng)村、農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)貸款余額分別為20.7、5.8和3.5萬億元，同比增長11.9%、15.5%和6.4%。直接融資方面，截至2014年末已有218家涉農(nóng)企業(yè)在銀行間債券市場發(fā)行782只、7 233.4億元債務融資工具，66家涉農(nóng)非上市公眾公司在全國股份轉讓系統(tǒng)掛牌。農(nóng)業(yè)保險已覆蓋全國，農(nóng)業(yè)保險保障由2007年的1 126億元，增至2014年的1.66萬億元，年均增速57.1%。

（四）金融產(chǎn)品創(chuàng)新

為適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務創(chuàng)新有所加強。金融機構拓寬了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的抵押擔保范圍，開展了以集體林權、大型農(nóng)機具、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權為抵押物的抵押貸款，鼓勵各類擔保機構為涉農(nóng)企業(yè)提供融資擔保，有力支持了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)?；同F(xiàn)代化轉型。針對涉農(nóng)中小企業(yè)資信評級較低、盈利能力較弱的問題，采用集合授信、打包發(fā)行等方式發(fā)行集合票據(jù)，促進涉農(nóng)企業(yè)直接融資。加強涉農(nóng)貸款與涉農(nóng)保險的合作，推出“信貸+保險”產(chǎn)品，拓寬涉農(nóng)保險保單質(zhì)押范圍。伴隨近年來互聯(lián)網(wǎng)技術的廣泛應用，互聯(lián)網(wǎng)金融也逐漸向“三農(nóng)”領域擴展。

（五）金融政策支持

貨幣政策方面，采取差別存款準備金率、定向降準、加大再貸款和再貼現(xiàn)支持等政策工具，增強農(nóng)村金融機構資金實力，引導金融機構加強對“三農(nóng)”和小微企業(yè)的信貸支持。財政政策方面，綜合運用獎勵、補貼、稅收優(yōu)惠等政策工具，支持金融機構開展農(nóng)戶小額貸款、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款、農(nóng)業(yè)貸款、支農(nóng)惠農(nóng)政策性支付業(yè)務以及大宗農(nóng)產(chǎn)品保險。探索建立農(nóng)村信貸補償機制，設立由地方財政出資的涉農(nóng)貸款風險補償基金。實行差異化監(jiān)管，加強信貸投向監(jiān)管，引導涉農(nóng)貸款投放，要求金融機構加強涉農(nóng)貸款風險管理，對金融機構涉農(nóng)產(chǎn)品創(chuàng)新以及在農(nóng)村地區(qū)設點，開辟準入綠色通道。

二、我國構建普惠農(nóng)村金融體系的難點

（一）制度框架有待完善

一是缺乏制度上的頂層設計。雖然近年來各部門出臺多項普惠農(nóng)村金融的改革措施，但缺乏總體規(guī)劃和設計，普惠農(nóng)村金融體系的制度框架尚未建立，各項改革措施、支持政策和相關規(guī)定也未形成體系。二是缺乏針對農(nóng)村金融的管理辦法。當前的《商業(yè)銀行法》和相關金融改革措施多數(shù)是基于城市金融，不能完全適用于我國農(nóng)村金融機構發(fā)展現(xiàn)狀，特別是針對村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融組織的監(jiān)管尚不完善。涉農(nóng)抵押擔保管理問題也較為突出，農(nóng)村產(chǎn)權改革、資源登記管理、資產(chǎn)評估及市場流轉等配套政策措施還不完善，制約了涉農(nóng)貸款等業(yè)務發(fā)展。三是農(nóng)村普惠金融的支持政策有待加強。由于支持“三農(nóng)”的金融服務投入高、收益低、風險大，與金融機構商業(yè)化運作客觀存在一定矛盾。為保證社會公平和商業(yè)效益的平衡，支持普惠農(nóng)村金融的可持續(xù)發(fā)展，就需要在依靠市場機制運作的基礎上，充分發(fā)揮國家支持政策的引導和激勵作用，通過綜合運用貨幣、財政政策工具，引導金融機構開展涉農(nóng)金融業(yè)務。

（二）金融基礎設施較為薄弱

一是支付結算體系還需完善。農(nóng)村地區(qū)特別是偏遠地區(qū)存在交通不便利、結算金額小、對非現(xiàn)金結算認知度低、金融機構提供的結算產(chǎn)品少等問題，導致農(nóng)村地區(qū)交易仍以現(xiàn)金結算為主。支付結算方式落后、結算網(wǎng)點少、結算渠道單一、結算效率低，使得農(nóng)村居民難以享受便利的支付結算、存取款等基礎金融服務。二是信用體系建設有待加快。由于農(nóng)戶的存量信息較不完善、技術水平落后，我國農(nóng)村信用體系建設還在起步階段。金融機構難以全面掌握農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)信用狀況，制約了信貸資金投放。另外，農(nóng)村地區(qū)金融知識匱乏，誠信意識薄弱，也限制了金融機構開展信貸業(yè)務。三是信息技術和網(wǎng)絡系統(tǒng)支持亟需加強。較為成熟完善的金融體系需要以科技為支撐，而目前我國金融資源主要分布在城市，農(nóng)村地區(qū)的信息技術水平和網(wǎng)絡系統(tǒng)建設與城市存在較大差距。

（三）農(nóng)村金融需求尚未滿足

一是金融機構涉農(nóng)業(yè)務經(jīng)營有待加強。大中型金融機構在資金運作上，多采取農(nóng)村地區(qū)分支機構吸收當?shù)卮婵詈?，由其上級行統(tǒng)籌安排的模式。出于成本收益和控制風險的考慮，金融機構涉農(nóng)貸款相對較少，農(nóng)村資金存在“非農(nóng)化”現(xiàn)象，資金流失問題嚴重，導致農(nóng)村資金供求缺口擴大。而村鎮(zhèn)銀行、信貸公司等微型金融組織資金來源有限，管理水平較低，業(yè)務可持續(xù)能力較差，也不能滿足農(nóng)村信貸需求。二是金融產(chǎn)品不適合農(nóng)村經(jīng)濟特點。金融機構的逐利性使其業(yè)務經(jīng)營集中于高端優(yōu)質(zhì)客戶，尤其是大中型金融機構涉足微型金融服務動力明顯不足。金融機構在授信放貸時，將抵押擔保充足作為主要條件，而農(nóng)村普惠金融的主體多為弱勢、低收入群體，缺乏足夠的抵押擔保能力，大量農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的資金需求難以得到滿足。三是農(nóng)村需求呈多元化趨勢。農(nóng)戶對金融產(chǎn)品和服務的需求日益多樣化、常態(tài)化，需求規(guī)模也不斷增長，除存貸款等基礎金融服務外，還出現(xiàn)了小額信用貸款、消費貸款、創(chuàng)業(yè)貸款、銀行卡、網(wǎng)上銀行、農(nóng)業(yè)保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等金融產(chǎn)品和服務需求，而當前農(nóng)村金融市場供給難以滿足需求。

三、美國、印度和中國臺灣的經(jīng)驗借鑒

（一）美國

一是建立了完備的制度框架，專門出臺了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案》《農(nóng)業(yè)信用法案》等法律法規(guī)，其他法律法規(guī)中也涉及與農(nóng)業(yè)金融相關的條款，為農(nóng)村金融發(fā)展提供了制度保障。二是形成了商業(yè)金融、合作金融、政策金融、政府機構等共同參與的惠農(nóng)金融服務體系，商業(yè)性金融機構主要有商業(yè)銀行、保險公司等，農(nóng)村信用合作系統(tǒng)主要有聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行、合作社銀行等，政策性金融機構主要為小企業(yè)管理局，政府農(nóng)貸機構主要有農(nóng)民家計局、商品信貸公司、農(nóng)村電氣化管理局等。各類金融機構按照市場原則經(jīng)營管理，促進了農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展。三是政府給予資金支持，如農(nóng)民家計局、商品信貸公司、小企業(yè)管理局和農(nóng)村電氣化管理局等部門，通過政府撥款提供商業(yè)金融和合作金融所不能提供的貸款；商品信貸公司針對農(nóng)產(chǎn)品價格波動，提供無追索權的貸款和補償機制等。

（二）印度

一是制度保證農(nóng)村金融覆蓋面，出臺了《印度儲備銀行法案》《銀行國有化法案》《地區(qū)農(nóng)村銀行》等法律法規(guī)，對金融機構涉農(nóng)經(jīng)營提出明確要求，如要求商業(yè)銀行在城市開設1家分支機構，就要在偏遠地區(qū)開設2至3家分支機構；制定了“優(yōu)先發(fā)展行業(yè)貸款”制度，要求商業(yè)銀行18%的貸款投向農(nóng)業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)。二是建立多層次普惠農(nóng)村金融體系，包括中央銀行、商業(yè)銀行、地區(qū)農(nóng)村銀行、政策性銀行、存款保險公司等。中央銀行即印度儲蓄銀行推行“領頭銀行計劃”，要求每個區(qū)域必須有1家領頭銀行負責當?shù)亻_發(fā)，對優(yōu)先發(fā)展行業(yè)給予信貸支持。政策性銀行即印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行，設立小額信貸發(fā)展和產(chǎn)權基金，開展“自助小組——銀行聯(lián)結”項目，對商業(yè)銀行涉農(nóng)微型金融業(yè)務提供再融資支持。存款保險和信貸保險公司為農(nóng)村地區(qū)提供存款保險和信用擔保。

（三）中國臺灣

一是通過制度先行明確了管理內(nèi)容，出臺了《農(nóng)業(yè)金融法》等一系列法律法規(guī)，明確了對金融組織的設立、管理和監(jiān)督，有利于金融組織經(jīng)營和管理部門管理。二是構建了分工明確、相互配合、高效穩(wěn)定的農(nóng)村金融體系，由主管部門、監(jiān)管機構和各類金融組織組成。主管部門為行政院農(nóng)業(yè)委員會，監(jiān)管機構分別為農(nóng)業(yè)金融局和金融監(jiān)督管理委員會。金融組織分為合作型、商業(yè)型和服務型，合作型是臺灣農(nóng)村金融體系的核心，由合作金庫、農(nóng)業(yè)金庫和農(nóng)漁會信用部組成，利用網(wǎng)點多、分布廣的優(yōu)勢，廣泛開展農(nóng)村金融業(yè)務；商業(yè)型有專業(yè)和兼營兩種，主要從事抵押貸款等業(yè)務；服務型由中央存款保險公司和農(nóng)業(yè)信用保證基金組成，起到輔助作用。中國臺灣將商業(yè)性與農(nóng)業(yè)性金融分離，金融機構職責定位明確，既合作又競爭，形成了高效的運作模式。三是采取多項扶持政策，如免征土地稅、減免與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工相關的稅收，設立農(nóng)業(yè)災害救助基金、農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，對農(nóng)業(yè)改革項目給予補貼、低息貸款支持等。

參考以上經(jīng)驗，構建普惠農(nóng)村金融體系應從三方面入手：一是通過制度建設統(tǒng)籌安排普惠農(nóng)村金融體系，從而保障農(nóng)村地區(qū)能夠享受普惠金融服務；二是建立多種類型金融機構共同參與、分工明確、適度競爭、覆蓋面廣的普惠農(nóng)村金融服務體系，并在政府政策支持下依靠市場化模式運作；三是為保障普惠金融業(yè)務可持續(xù)發(fā)展，政府部門應給予政策支持，并建立相應的擔保機制、補償機制和風險承擔機制等。

四、政策建議

普惠金融體系框架認為，只有金融體系從宏觀、中觀和微觀三個層面有機地融入包括弱勢群體和低收入者在內(nèi)的金融服務，才能使以往普遍被排斥在金融服務之外的大規(guī)?？蛻羧后w受益，因此可以從宏觀、中觀和微觀三個層面探討我國普惠農(nóng)村金融體系的構建。

（一）宏觀層面，構建普惠農(nóng)村金融制度框架

一是加強農(nóng)村普惠金融體系的頂層設計和統(tǒng)籌安排。明確農(nóng)村普惠金融的發(fā)展目標和改革方向，各部門加強合作、統(tǒng)籌安排、共同構建更具包容性的涵蓋多層次金融機構、金融產(chǎn)品和金融服務的農(nóng)村金融體系。二是建立健全農(nóng)村普惠金融的相關法律法規(guī)。出臺農(nóng)村金融市場管理的相關政策，明確農(nóng)村普惠金融的市場主體，特別是規(guī)范新型農(nóng)村金融機構、微型金融組織的經(jīng)營管理，保障農(nóng)村金融市場的健康發(fā)展。完善《物權法》《貸款通則》中涉農(nóng)貸款抵押物的規(guī)定，以適應涉農(nóng)貸款創(chuàng)新業(yè)務發(fā)展。三是充分發(fā)揮貨幣、財政政策的引導作用?？紤]到農(nóng)村地區(qū)資金需求者對貸款利率的承受能力，實行低息貸款政策，綜合運用貨幣政策工具引導金融機構開展涉農(nóng)金融業(yè)務。運用財政貼息、補助、獎勵和稅收優(yōu)惠等多種方式，積極發(fā)揮財政政策的杠桿作用。四是明確新型農(nóng)村金融機構、微型金融組織的市場準入條件，進一步完善涉農(nóng)金融機構監(jiān)管，對其財務績效和社會績效雙層監(jiān)管，引導涉農(nóng)金融機構有序發(fā)展，在提高涉農(nóng)貸款不良率容忍度的同時，注重金融風（二）中觀層面，加強農(nóng)村金融基礎設施建設，改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境

險防范。

一是繼續(xù)完善農(nóng)村地區(qū)支付體系。加快農(nóng)村金融基礎設施建設，提高農(nóng)村地區(qū)支付體系的網(wǎng)絡覆蓋率。推廣網(wǎng)上銀行、電話銀行和手機銀行等新型金融工具的應用，進一步拓寬農(nóng)村支付結算渠道，便利農(nóng)村支付結算服務。二是加快農(nóng)村信用體系建設。信貸風險已成為制約農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展的主要因素，逐漸完善農(nóng)村信用體系，有利于解決信息不對稱和信貸風險問題。應盡快為廣大農(nóng)村地區(qū)建立健全信用檔案，完善農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)的信用管理，加快推進信用村和信用鎮(zhèn)的創(chuàng)建，引導金融機構對信用良好的農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)提供信貸服務。加強對農(nóng)村地區(qū)的誠信宣傳，提高農(nóng)村地區(qū)誠信意識，營造良好的信用環(huán)境。三是完善農(nóng)村普惠金融的擔保融資體系。建立政府扶持、市場運作的農(nóng)村信用擔保機制，采取政策性擔保為主、互助性和商業(yè)性擔保參與的模式，因地制宜開展農(nóng)村信用擔保業(yè)務，有效解決農(nóng)村金融市場融資擔保困難問題。四是由政府出資設立農(nóng)村普惠金融擔?；穑晟葡鄳难a償機制和風險承擔機制，鼓勵金融機構參與農(nóng)村普惠金融服務。五是加快推進農(nóng)村金融體系的信息化、網(wǎng)絡化進程，利用信息技術、電子渠道和網(wǎng)絡支持，解決偏遠地區(qū)服務網(wǎng)點覆蓋問題。

（三）微觀層面，構建現(xiàn)代農(nóng)村金融服務體系

一是我國普惠農(nóng)村金融服務體系應涵蓋政策金融、商業(yè)金融、合作金融等多種類型金融機構，明確各類涉農(nóng)金融機構的功能定位，實現(xiàn)金融機構的合作發(fā)展和適度競爭。政策性銀行是引導社會資源回流農(nóng)村的重要載體，應充分發(fā)揮其政策性金融業(yè)務的特性，做好金融市場調(diào)節(jié)和國家扶持政策的有機結合。大中型商業(yè)銀行應發(fā)揮在資產(chǎn)規(guī)模、管理經(jīng)驗、人力資源等方面的優(yōu)勢，培養(yǎng)長期穩(wěn)定農(nóng)村優(yōu)質(zhì)客戶，開發(fā)符合農(nóng)村市場需求的金融產(chǎn)品，還可通過與農(nóng)村金融機構合作或設立村鎮(zhèn)銀行的形式，擴展涉農(nóng)金融業(yè)務。農(nóng)村信用社應進一步深化改革，完善法人治理結構，逐漸改革為產(chǎn)權明晰的社區(qū)型農(nóng)村金融機構。政策支持適合農(nóng)村特點和需要的微型金融服務發(fā)展，降低新型農(nóng)村金融機構和微型金融組織的市場準入門檻，鼓勵社會資本進入農(nóng)村市場。引導和規(guī)范民間金融發(fā)展，使其經(jīng)營活動公開化、透明化、合法化。二是針對農(nóng)村地區(qū)不同層次的金融需求，不同類型金融機構應結合自身經(jīng)營特點、根據(jù)不同市場需求，提供多元化的金融供給。鼓勵金融機構進行金融產(chǎn)品創(chuàng)新，根據(jù)農(nóng)村金融市場的需求特點，開發(fā)與之適應的金融產(chǎn)品和服務，如拓展基于各類農(nóng)村產(chǎn)權的金融產(chǎn)品，盤活農(nóng)村存量資產(chǎn)，拓展農(nóng)村小額信用類、消費類和創(chuàng)業(yè)類貸款，銀行卡特色服務等涉農(nóng)中間業(yè)務增值服務。三是加快發(fā)展農(nóng)村地區(qū)保險業(yè)務。發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險，通過財政方式對保費進行補貼，擴大農(nóng)業(yè)投保扶持范圍。鼓勵商業(yè)保險公司拓展農(nóng)村保險業(yè)務，創(chuàng)新發(fā)展涉農(nóng)商業(yè)保險產(chǎn)品，為農(nóng)村地區(qū)提供多樣化、個性化的保險服務。政府支持設立農(nóng)業(yè)巨災風險基金，建立巨災風險分散和再保險機制，為風險損失及時獲得補償提供保障。

［1］中國人民銀行農(nóng)村金融服務研究小組.中國農(nóng)村金融服務報告2014［EB/OL］.http：//finance.ce.cn/rolling /201503/25/t20150325_4928972.shtml，2015-03-25.

［2］潘功勝.關于構建普惠金融體系的幾點思考［J］.上海金融，2015（4）：3-5.

［3］焦瑾璞.我國普惠金融現(xiàn)狀及未來發(fā)展［J］.金融電子化，2014（11）：15-17.

［4］戴宏偉，隨志寬.中國普惠金融體系的構建與最新進展［J］.理論學刊，2014（5）：48-53.

［責任編輯：龐林］

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1005-913X（2015）11-0172-02

2015-08-15

徐力（1979-），女，天津人，經(jīng)濟師，碩士，研究方向：金融學。