魏中海

（中共聊城市委黨校，山東聊城 252000）

2014年中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，積極發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。要引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，堅(jiān)持以糧食和農(nóng)業(yè)為主，避免“非糧化”，堅(jiān)決禁止耕地“非農(nóng)化”。這是中央在當(dāng)前國(guó)內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格超過(guò)進(jìn)口價(jià)格和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境受損、資源緊張、成本上升的新形勢(shì)下，針對(duì)農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)提出的重大要求。作為全國(guó)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的重點(diǎn)供給區(qū)，聊城市必須進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，確保糧食安全，率先實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

一、聊城市農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和成效

（一）聊城市農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

聊城市轄8個(gè)縣（市區(qū)）和1個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、1個(gè)高新區(qū)、1個(gè)度假區(qū)，耕地面積為796.5萬(wàn)畝，約占轄區(qū)面積的61.54%；人均耕地面積為1.35畝，略高于山東省1.2畝的平均水平，低于全國(guó)人均1.48畝的水平。聊城市農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)，始于家庭聯(lián)產(chǎn)承辦責(zé)任制的建立。隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及糧食種植業(yè)比較經(jīng)濟(jì)效益的降低，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出加快發(fā)展趨勢(shì)。特別是進(jìn)入“十二五”以來(lái)，聊城市土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入高速規(guī)?；l(fā)展階段。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)和調(diào)查分析，截至2014年底，聊城市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)158.74萬(wàn)畝，約占家庭承包土地總面積的21.80%，是2010年的6.99倍。聊城市規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地面積（≥50畝）達(dá)到71.92萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的45.30%，成方連片的規(guī)模化流轉(zhuǎn)成為發(fā)展方向。從流轉(zhuǎn)形式來(lái)看，以轉(zhuǎn)包和出租方式流轉(zhuǎn)的比重仍然較高，約占92.23%，出現(xiàn)了互換、轉(zhuǎn)讓、入股等多種形式并存的格局。具體來(lái)看，轉(zhuǎn)包88.53萬(wàn)畝，占55.77%；出租占57.87萬(wàn)畝，占36.46%；互換5.72萬(wàn)畝，占3.6%；轉(zhuǎn)讓2.19萬(wàn)畝，占1.38%；股份合作1.75萬(wàn)畝，占1.1%；其他2.68萬(wàn)畝，占1.69%。

從經(jīng)營(yíng)主體來(lái)看，新型主體發(fā)展較快。聊城市土地流轉(zhuǎn)總量中，20.06%的流轉(zhuǎn)入農(nóng)民合作社，14.33%的流轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)企業(yè)，10.85%的流轉(zhuǎn)入家庭農(nóng)場(chǎng)，一般農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)比率由2010年的80%以上，下降到50.38%，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型主體逐漸成為土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)主體。從土地流轉(zhuǎn)用途來(lái)看，主要集中在糧食、蔬菜產(chǎn)業(yè)，約占流轉(zhuǎn)總面積的72.47%。具體來(lái)看，從事糧食生產(chǎn)的92.18萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的58.07%；從事蔬菜生產(chǎn)的25.24萬(wàn)畝，占15.9%；從事林果生產(chǎn)的14.93萬(wàn)畝，占9.41%；從事棉油生產(chǎn)的2.11萬(wàn)畝，占1.33%；從事養(yǎng)殖生產(chǎn)的8.59萬(wàn)畝，占5.41%；其他15.69萬(wàn)畝，占9.88%。

（二）聊城市農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)成效

1.推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展

土地流轉(zhuǎn)容易成方連片，形成具有系統(tǒng)功能的整體優(yōu)勢(shì)，不僅可以在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具上進(jìn)行改進(jìn)甚至替代，進(jìn)行大規(guī)模高效作業(yè)，降低人力投入成本，而且可以通過(guò)統(tǒng)一決策，統(tǒng)一管理，減少基于分散決策帶來(lái)的市場(chǎng)交易成本，整合優(yōu)化降低管理成本，還可以增加實(shí)際可耕種面積，增加農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)出，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。這被視為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要特征和必要之路。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，聊城市形成五十畝以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體4698個(gè)，其中50-100畝的2956個(gè)，100-500畝的1587個(gè)，500-1000畝的123個(gè)，一千畝以上的32個(gè)。

2.加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程

土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)規(guī)模分工和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。不僅形成了傳統(tǒng)意義上的“農(nóng)”、“工”、“商”、“產(chǎn)”、“供”、“銷”分工，而且增進(jìn)了各部門之間的密切聯(lián)系，形成三產(chǎn)互動(dòng)、深度融合的發(fā)展趨勢(shì)，有效提高了農(nóng)業(yè)的比較生產(chǎn)效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。比如，綠冠蔬菜農(nóng)民專業(yè)合作社，采取龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶+市場(chǎng)的管理模式，按“統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)一收購(gòu)、統(tǒng)一銷售、統(tǒng)一結(jié)算”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的分配原則，2014年社員年人均增收三千多元。

3.加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步

土地流轉(zhuǎn)一方面能夠加速適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)科技的普及推廣應(yīng)用提供了便利的客觀條件；另一方面，催生新興的經(jīng)營(yíng)主體，包括農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)。區(qū)別于傳統(tǒng)的家庭農(nóng)戶，新興經(jīng)營(yíng)主體往往具有較為寬闊的視野，靈活的頭腦，科學(xué)文化素質(zhì)較高，采用先進(jìn)科技的主動(dòng)性、積極性較高，同時(shí)具有較高的實(shí)際購(gòu)買能力。例如，2014年3月，紫霞中藥材種植專業(yè)合作社首次引用超低空遙控飛行植保機(jī)，一天作業(yè)量600畝，相當(dāng)于30人一整天的勞動(dòng)量，大大降低了農(nóng)作物種植成本。

4.帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)民增收

土地流轉(zhuǎn)，將部分農(nóng)民從土地上徹底解放出來(lái)，不用再因農(nóng)忙返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，從而安心、專心外出務(wù)工或本地經(jīng)商，實(shí)現(xiàn)了向二三產(chǎn)業(yè)或城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。另一方面，新型經(jīng)營(yíng)方式也為鄉(xiāng)村勞動(dòng)力提供了就地就業(yè)的機(jī)會(huì)。對(duì)于流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，不僅可以獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益，還可以通過(guò)務(wù)工或投身其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，獲得更多的工資性收入和經(jīng)營(yíng)性收入。對(duì)于受讓土地的經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集約經(jīng)營(yíng)往往帶來(lái)范圍經(jīng)濟(jì)，從而提高土地的綜合產(chǎn)出效益。因此，土地流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)供求雙方的互利共贏，拓寬了農(nóng)民的增收渠道。從土地流轉(zhuǎn)價(jià)格來(lái)看，聊城市2010年土地流轉(zhuǎn)均價(jià)大約在400元/畝，2014年漲到1500元/畝左右，幾乎翻了兩番。

二、聊城市農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題分析

相比較而言，聊城市土地流轉(zhuǎn)與山東省和全國(guó)還存在部分差距。例如，2013年底全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)比率達(dá)到26%，而山東、安徽等地進(jìn)度更快，超過(guò)30%。整體來(lái)看，聊城市農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)還存在一些不足。

（一）部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不迫切，存在“被流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象

一是基于歷史傳統(tǒng)、生產(chǎn)習(xí)慣的原因，部分農(nóng)民主要是45歲以上的農(nóng)民對(duì)土地懷有深厚的感情，戀土情結(jié)較為濃重，視土地為最基本的生活保障來(lái)源，把種地作為一種習(xí)慣性生活方式。二是認(rèn)識(shí)不到位，不少農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等概念混淆不清。個(gè)別地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理不完善，農(nóng)民群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的最終歸屬存在擔(dān)憂，害怕政策多變。三是存在“被流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。比如，有的地方農(nóng)民想繼續(xù)種地，但與周圍流轉(zhuǎn)的土地已種植苗木，或者水利設(shè)施條件發(fā)生變化，不得不被迫流轉(zhuǎn)。四是個(gè)別村集體也存在貪大求功，急于冒進(jìn)，違背農(nóng)戶意愿，強(qiáng)行收回承包地和剝奪農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

（二）流轉(zhuǎn)程序尚欠規(guī)范完善，法治觀念淡薄

盡管已簽訂流轉(zhuǎn)合同數(shù)量相對(duì)于過(guò)去已大大增加，但還存在不少“口頭協(xié)議”自發(fā)流轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)方式，為以后糾紛的發(fā)生埋下了隱患。即使簽訂了書(shū)面合同，也存在不規(guī)范、不完善的內(nèi)容。由于簽約雙方掌握的信息不一致，一方可能利用掌握的信息優(yōu)勢(shì)，制定更有利于自己的合同條款，甚至是霸王條款，或者在合同簽訂后，從事非合同規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從而損害了另一方的利益。受市場(chǎng)行情、利潤(rùn)預(yù)期和成本變化的影響，存在一方違約、要求變更合同條款的現(xiàn)象，這都會(huì)引起合同糾紛，加大了市場(chǎng)交易成本。

（三）流轉(zhuǎn)服務(wù)管理能力不足，存在一定的非糧化現(xiàn)象

盡管已有不少鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳、設(shè)立了村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站點(diǎn)，建立了信息員隊(duì)伍，能夠進(jìn)行政策咨詢、信息服務(wù)、價(jià)格評(píng)估、合同指導(dǎo)和糾紛調(diào)解，但真正發(fā)揮作用的還比較少。在流轉(zhuǎn)后期對(duì)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)方面所需的小型農(nóng)田水利水、電力、機(jī)耕路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、融資等服務(wù)存在不足，甚至是盲區(qū)。對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目缺乏有效管理，存在一定的非糧化現(xiàn)象。在一些農(nóng)區(qū)，土地流轉(zhuǎn)后種上了花卉、樹(shù)苗，短期效益明顯，但缺乏后勁，會(huì)影響土壤層分，難以可持續(xù)發(fā)展。

三、聊城市農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

“十三五”時(shí)期，聊城市要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民全面小康的歷史性大跨越。從農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)來(lái)看，具體要做到以下幾點(diǎn)。

（一）加強(qiáng)輿論宣傳，提高思想認(rèn)識(shí)

進(jìn)一步加大《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)法規(guī)的宣傳力度。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。積極創(chuàng)新宣傳手段和宣傳方式，多管齊下，充分利用廣播電臺(tái)、電視報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)客戶端等多種媒體，及時(shí)總結(jié)推廣一批土地流轉(zhuǎn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和典型做法，樹(shù)立標(biāo)桿，形成你追我趕、競(jìng)相迸發(fā)、合作共贏的新格局，適度加快農(nóng)業(yè)承包土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

（二）堅(jiān)持三大原則，健全服務(wù)機(jī)構(gòu)

隨著亞太自由貿(mào)易區(qū)的提出和建立，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品會(huì)越來(lái)越多的受到國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格沖擊。新時(shí)期，土地流轉(zhuǎn)更要堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則。堅(jiān)持“自愿”和“有償”原則要建立雙方信息較為對(duì)稱的基礎(chǔ)之上，流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)堅(jiān)持雙方互利共贏的方針，既確保被流轉(zhuǎn)方農(nóng)戶的權(quán)益不受侵害，也要確保流轉(zhuǎn)方的合法利潤(rùn)。進(jìn)一步健全鄉(xiāng)級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳和村級(jí)流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)，強(qiáng)化責(zé)任，落實(shí)到人。按照市場(chǎng)機(jī)制，依法建立健全土地流轉(zhuǎn)事前事中事后的中介服務(wù)組織，向土地經(jīng)營(yíng)主體提供生產(chǎn)性服務(wù)、流通性服務(wù)以及金融性服務(wù)。進(jìn)一步完善農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，加強(qiáng)管理監(jiān)督

在確權(quán)登記上，要全面完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“四相符”和“四到戶”，保護(hù)農(nóng)民的土地承包用益物權(quán)。在流轉(zhuǎn)手續(xù)辦理上，鼓勵(lì)按照市場(chǎng)規(guī)則，經(jīng)過(guò)協(xié)商，簽訂書(shū)面合同。新形勢(shì)下，要注重土地流轉(zhuǎn)的管理監(jiān)督和糾紛調(diào)解，嚴(yán)格執(zhí)行“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的政策規(guī)定。對(duì)于已經(jīng)存在的流轉(zhuǎn)土地“非糧化”和“非農(nóng)化”問(wèn)題，既不能一棍子打死，也不能任其發(fā)展，需要因地制宜，因時(shí)制宜。應(yīng)設(shè)定合理的絕對(duì)數(shù)字或比例，積極限制新增流轉(zhuǎn)土地“非糧化”，堅(jiān)決禁止流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”，建立責(zé)任追究制度，確保國(guó)家糧食安全所需的耕種面積不縮水。

（四）加強(qiáng)政策引導(dǎo)，避免拔苗助長(zhǎng)

出臺(tái)加快并完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件。繼續(xù)設(shè)立一定額度的農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金，制定獎(jiǎng)勵(lì)、扶持農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的措施辦法。構(gòu)建融資平臺(tái)，加大對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的信貸支持力度，引導(dǎo)、鼓勵(lì)支持土地流轉(zhuǎn)中介組織的健康發(fā)展，形成土地流轉(zhuǎn)加快發(fā)展的大好局面。做好土地流轉(zhuǎn)后期的配套工作，增加農(nóng)業(yè)投入，適度增加種糧補(bǔ)貼，提高規(guī)模種糧大戶的積極性。加大與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)相配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，提供農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的基本公共產(chǎn)品。

（五）健全保障體系，解除后顧之憂

充分利用山東省實(shí)施西部經(jīng)濟(jì)隆起帶戰(zhàn)略的發(fā)展機(jī)遇，積極推進(jìn)農(nóng)民市民化。一是創(chuàng)新政策，分階段，有步驟的把放棄土地經(jīng)營(yíng)、進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆矸荩{入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。二是加大農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“就地城鎮(zhèn)化”。積極探索“村企合一”的發(fā)展新模式，支持大型新型社區(qū)在鎮(zhèn)駐地、工業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村建設(shè)，分享在子女上學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共資源上的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，將農(nóng)民轉(zhuǎn)化為新型職業(yè)工人，大力提升農(nóng)民生活保障，使農(nóng)民過(guò)上與市民一樣的生活。三是加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入力度，逐步建立新型農(nóng)村人口養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。引導(dǎo)不再經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民，積極參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

[1]謝存海．山東省聊城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報(bào)告[EB/OL]．http://www.snzg.cn/article/2010/0608/article_18946.html.

[2]趙永斌，莘培培.唱響春耕主旋律[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2014-04-01.

[3]瞿長(zhǎng)福，單保江，張 雪.土地流轉(zhuǎn)要適度并非規(guī)模越大越好[N].糧油市場(chǎng)報(bào)，2014-05-06.

[4]張西勇.魯西北平原農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及問(wèn)題與對(duì)策——基于聊城市29個(gè)村莊的調(diào)查[J].國(guó)土資源科技管理，2013(5)：103-109.