彭 博

(中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005)

一、我國支付機(jī)構(gòu)跨境支付發(fā)展現(xiàn)狀

跨境電子商務(wù)和國內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展，使交易額得到迅速增長，一些規(guī)模較大、發(fā)展比較成熟的支付機(jī)構(gòu)，擴(kuò)展跨境支付業(yè)務(wù)的需求越來越強(qiáng)烈，但早年間由于支付機(jī)構(gòu)跨境支付業(yè)務(wù)缺乏相應(yīng)的管理法規(guī)，業(yè)務(wù)并未完全放開，我國跨境電子支付業(yè)務(wù)一直被國外企業(yè)占據(jù)。PayPal作為全球最大的在線支付公司，在第三方支付機(jī)構(gòu)中占據(jù)重要地位。同時(shí)，PayPal還是在線支付行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定者，在全球支付市場中獲得認(rèn)可，擁有很高的知名度和品牌影響力。中國跨境電商交易的用戶，也受此影響，更多的選擇了PayPal。尤其是個(gè)人海淘用戶和跨境B2C出口，其使用率更高。

隨著中國進(jìn)出口貿(mào)易不斷增長與跨境電商業(yè)務(wù)持續(xù)發(fā)展，政策的積極支持，Paypal等境外第三方支付平臺在我國跨境電子商務(wù)支付市場的領(lǐng)先地位開始受到挑戰(zhàn)。支付寶憑借國內(nèi)第三方支付的良好基礎(chǔ)，逐步進(jìn)軍跨境電商支付。支付寶2007年8月開始，與中行等銀行合作，推出跨境支付服務(wù)，從2009年開始，先后和維薩和萬事達(dá)卡進(jìn)行合作，使這兩大全球發(fā)卡機(jī)構(gòu)在港、澳、臺地區(qū)的持卡用戶都可通過支付寶在境內(nèi)的淘寶網(wǎng)進(jìn)行購物，從而完成雙向的跨境支付服務(wù)。目前，支付寶的跨境支付服務(wù)已覆蓋34個(gè)國家和地區(qū)，支持美元、英鎊、歐元、瑞士法郎等十多種外匯結(jié)算。財(cái)付通與美國運(yùn)通合作，其網(wǎng)絡(luò)支付服務(wù)能夠借道美國運(yùn)通，實(shí)現(xiàn)在美、英兩國購物網(wǎng)站跨境在線購物、支付?？戾X則從2012年年初推出適合外貿(mào)電商用戶的一攬子跨境支付、國際收匯服務(wù)方案，通過與西聯(lián)匯款的合作，實(shí)現(xiàn)自動化的匯款支付處理，幫助外貿(mào)電商消除繁瑣的結(jié)匯流程與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，為外貿(mào)電商提供一體化結(jié)匯服務(wù)和專業(yè)化的風(fēng)控服務(wù)。匯付天下則專注小微企業(yè)市場，重點(diǎn)在航空產(chǎn)業(yè)鏈等 B2B商務(wù)市場，特別是在航空機(jī)票支付領(lǐng)域，匯付天下的市場份額近50%。

二、支付跨境支付對外匯管理提出新挑戰(zhàn)

1.第三方跨境支付業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1.1 交易真實(shí)性風(fēng)險(xiǎn)

相比于一般的進(jìn)出口貿(mào)易，網(wǎng)上跨境交易的真實(shí)性更加難以把握，這主要因?yàn)橐环矫娼?jīng)常項(xiàng)目下跨境交易的電子化以及部分交易產(chǎn)品具有虛擬特性;另一方面由支付機(jī)構(gòu)代理交易方辦理購匯、結(jié)匯業(yè)務(wù)，銀行對境內(nèi)外交易雙方的情況并不了解，無法直接進(jìn)行相關(guān)審核。一些境內(nèi)外收付款人就有可能相互勾結(jié)，通過預(yù)收貨款、虛構(gòu)交易等方式，利用支付機(jī)構(gòu)跨境支付交易平臺實(shí)現(xiàn)非法資金跨境流動。尤其是一些國際游資在銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管嚴(yán)格的情況下，有可能利用支付機(jī)構(gòu)進(jìn)出我國，影響我國的宏觀調(diào)控政策。

1.2 備付金管理風(fēng)險(xiǎn)

第三方支付的主要特點(diǎn)就在于通過支付機(jī)構(gòu)來彌補(bǔ)交易雙方信用缺失的問題，買方先把資金支付給支付機(jī)構(gòu)，在支付機(jī)構(gòu)得到買方確認(rèn)授權(quán)付款或到一定時(shí)間默認(rèn)付款后再支付給賣方，所以支付資金不可避免地會在支付機(jī)構(gòu)作一定時(shí)間的停留而成為沉淀資金。隨著市場規(guī)模的不斷擴(kuò)大，停留在支付機(jī)構(gòu)的資金量日益加大，由此產(chǎn)生了備付金管理風(fēng)險(xiǎn)。一是被挪用風(fēng)險(xiǎn)，在跨境支付業(yè)務(wù)中，監(jiān)管部門更難掌握支付機(jī)構(gòu)備付金管理和使用情況，銀行機(jī)構(gòu)存管機(jī)制也難以得到有效落實(shí)，使得支付機(jī)構(gòu)挪用客戶備付金更加方便，更加容易，客戶備付金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)更大;二是流動性風(fēng)險(xiǎn)，在跨境支付業(yè)務(wù)中，支付機(jī)構(gòu)需要在不同備付金賬戶之間，包括境內(nèi)外不同備付金賬戶之間進(jìn)行資金調(diào)度，以滿足正常的客戶資金結(jié)算需要。支付機(jī)構(gòu)有可能因操作失誤、調(diào)度不及時(shí)等原因造成結(jié)算資金不足，引發(fā)流動性風(fēng)險(xiǎn)。尤其是涉及境內(nèi)外賬戶之間資金調(diào)度，由于結(jié)算周期長、業(yè)務(wù)操作復(fù)雜等因素，使支付機(jī)構(gòu)面臨更大的流動性風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 違規(guī)資金流動風(fēng)險(xiǎn)

區(qū)別于傳統(tǒng)的交易和支付方式，電子商務(wù)及網(wǎng)上支付大多通過電話、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，銀行和客戶、買方和賣方之間很少見面，這給了解客戶帶來了很大的難度，也成為洗錢等違規(guī)資金流動風(fēng)險(xiǎn)的易發(fā)、高發(fā)領(lǐng)域。主要表現(xiàn)手法有:通過開立并利用匿名、假名賬戶從事非法資金轉(zhuǎn)移;將違法所得存入匿名、假名賬戶，通過支付機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入銀行賬戶進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移;通過設(shè)立虛假公司、虛構(gòu)跨境貿(mào)易等方式開展洗錢;利用支付機(jī)構(gòu)跨境支付業(yè)務(wù)平臺屏蔽資金流向等等。此外，相對于目前監(jiān)管已經(jīng)較為成熟的銀行系統(tǒng)，通過支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行支付的交易更難以保證真實(shí)性，從而加大了國際套現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。一些國際信用卡持卡人可能與不法商戶進(jìn)行勾結(jié)，利用虛構(gòu)交易進(jìn)行套現(xiàn)，非法占用信用卡發(fā)卡機(jī)構(gòu)的資金。

2.我國支付機(jī)構(gòu)跨境支付外匯管理現(xiàn)狀

近年來，我國的電子商務(wù)支付服務(wù)市場，在法律法規(guī)指引尚不完善的監(jiān)管背景下，主要依靠地方政府的“土政策”支持以及企業(yè)內(nèi)部控制和行業(yè)自律來控制風(fēng)險(xiǎn)，但在支付交易的筆數(shù)和金額迅猛增長的同時(shí)，政策監(jiān)管也隨著市場發(fā)展的需求進(jìn)行調(diào)整。從2010年起，人民銀行與外匯管理局等監(jiān)管層面出臺的一系列政策都表現(xiàn)出對跨境電子商務(wù)第三方支付的積極支持。一方面逐步放開跨境第三方支付市場準(zhǔn)入，豐富跨境支付參與企業(yè)，多家第三方支付企業(yè)獲得許可;另一方面，主導(dǎo)跨境支付城市試點(diǎn)方案落地實(shí)施，推動我國跨境電商以及跨境支付市場的發(fā)展。2013年9月起，隨著國內(nèi)先后22家支付機(jī)構(gòu)獲得外匯局核準(zhǔn)，將原有游離于監(jiān)管之外的第三方跨境支付納入外匯局監(jiān)管，我國跨境電子商務(wù)外匯支付業(yè)務(wù)從自由生長階段步入規(guī)范發(fā)展的軌道。2015年1月，為支持和規(guī)范跨境電子商務(wù)和支付機(jī)構(gòu)跨境業(yè)務(wù)的發(fā)展，國家外匯管理局在總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至全國，并制定了《支付機(jī)構(gòu)跨境外匯支付業(yè)務(wù)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，針對真實(shí)性交易風(fēng)險(xiǎn)、違規(guī)資金流動風(fēng)險(xiǎn)、備付金管理風(fēng)險(xiǎn)等制訂了防范對策。

2.1 準(zhǔn)入管理要求

第三方支付機(jī)構(gòu)申請“貿(mào)易外匯收支企業(yè)名錄”登記，經(jīng)外匯局批準(zhǔn)后可開展試點(diǎn)業(yè)務(wù)工作，需提交書面申請、業(yè)務(wù)運(yùn)營方案、支付業(yè)務(wù)許可證、與備付金開戶銀行的合作協(xié)議等。

2.2 客戶實(shí)名制管理要求

支付機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格審核參與跨境外匯支付業(yè)務(wù)客戶身份信息真實(shí)性。并留存相關(guān)信息5年備查。個(gè)人客戶信息包括但不限于姓名、國籍以及有效身份證件號碼等;機(jī)構(gòu)客戶留存信息包括但不限于名稱、組織機(jī)構(gòu)代碼等。支付機(jī)構(gòu)科自主發(fā)展境外特約商戶，并按照“了解你的客戶”、“了解你的業(yè)務(wù)”及“盡職審查”原則保證境外特約商戶的真實(shí)性與合法性。

2.3 真實(shí)交易背景要求

跨境外匯支付業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)具有真實(shí)合法的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易交易背景，客戶想支付機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)外匯時(shí)，銀行應(yīng)要求其提供包含交易金額、支付機(jī)構(gòu)名稱等信息的網(wǎng)上交易真實(shí)性證明材料，經(jīng)核對支付機(jī)構(gòu)賬戶名稱與金額后辦理。

2.4 依法合規(guī)交易要求

支付機(jī)構(gòu)不得為不符合國家進(jìn)出口規(guī)定的貨物與服務(wù)貿(mào)易、不具有市場普遍認(rèn)可對價(jià)的商品交易、可能危害國家社會安全的經(jīng)營活動、以及法律法規(guī)及人民銀行、外匯局規(guī)章制度明確禁止的項(xiàng)目提供跨境外匯支付服務(wù)。

2.5 交易限額管理要求

支付機(jī)構(gòu)參與跨境外匯支付業(yè)務(wù)試點(diǎn)，除另有規(guī)定外單筆交易金額不得超過等值5萬美元。對于交易完成情況核查不充分或未按規(guī)定對相關(guān)商戶執(zhí)行貨物貿(mào)易名錄企業(yè)分類管理的支付機(jī)構(gòu)，外匯局可將其單筆限額下調(diào)至等值1萬美元。同時(shí)，支付機(jī)構(gòu)應(yīng)對每月累計(jì)收付匯總額超過等值20萬美元的客戶交易情況報(bào)送累計(jì)高額收支交易情況報(bào)告。

2.6 備付金賬戶管理要求

支付機(jī)構(gòu)應(yīng)憑注冊地外匯局出具的名錄登記書面文件，按現(xiàn)行外匯賬戶管理有關(guān)規(guī)定，在境內(nèi)合作銀行開立備付金賬戶(賬戶結(jié)尾注明PIA)，并通過該賬戶辦理跨境代收/付業(yè)務(wù)，且須對外匯備付金賬戶資金與支付機(jī)構(gòu)自有外匯資金進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，不得混用。外匯備付金賬戶不得提取或存入現(xiàn)鈔，不得在無交易情況下預(yù)收、預(yù)存。此外，因經(jīng)營損益原因，支付機(jī)構(gòu)外匯備付金賬戶可與其自由外匯賬戶按規(guī)定進(jìn)行外匯劃轉(zhuǎn)。

2.7 事后風(fēng)險(xiǎn)控制要求

支付機(jī)構(gòu)辦理跨境外匯支付業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)掌握真是的交易信息，按照完整性、科追溯性原則采集逐筆交易的明細(xì)數(shù)據(jù)，并留存?zhèn)洳?。貨物貿(mào)易項(xiàng)下原則上應(yīng)包括標(biāo)的物名稱、數(shù)量、幣種、金額、交易雙方及國別和訂單時(shí)間等;服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)下原則上還應(yīng)包括服務(wù)種類及具體交易信息(如機(jī)票項(xiàng)下航班及時(shí)間、住宿項(xiàng)下酒店名稱及時(shí)間、留學(xué)項(xiàng)下入學(xué)通知書等)。同時(shí)支付機(jī)構(gòu)應(yīng)通過表單系統(tǒng)每月10日前向注冊地外匯局報(bào)送客戶跨境外匯支付金額、筆數(shù)等總量報(bào)告，對業(yè)務(wù)開展中發(fā)現(xiàn)的異常和高風(fēng)險(xiǎn)交易隨時(shí)向外匯局報(bào)告。

3.存在的主要問題

從國內(nèi)試點(diǎn)及外匯管理改革實(shí)踐的發(fā)展情況來看，跨境電子商務(wù)第三方支付在防范異?？缇迟Y金流動方面仍存在一些需要關(guān)注的問題。

3.1 用戶管理問題

支付機(jī)構(gòu)的用戶包括跨境電商企業(yè)和個(gè)人，目前外匯局對支付機(jī)構(gòu)的用戶僅采取實(shí)名認(rèn)證管理，認(rèn)證后這些用戶名單并沒有直接進(jìn)入外匯監(jiān)管系統(tǒng)，給監(jiān)管帶來不便。比如當(dāng)為貨物貿(mào)易項(xiàng)下交易時(shí)，相應(yīng)的國際收支申報(bào)數(shù)據(jù)將導(dǎo)入貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測系統(tǒng)。但部分從事跨境電子商務(wù)的企業(yè)并未辦理貿(mào)易外匯收支企業(yè)名錄登記，可能造成貨物貿(mào)易總量核查出錯。二是支付機(jī)構(gòu)對企業(yè)和個(gè)人用戶管理差別不大，而個(gè)人電子交易虛擬性較強(qiáng)，從外匯管理角度，個(gè)人項(xiàng)下資金流動相應(yīng)的申報(bào)和審核標(biāo)準(zhǔn)有別于企業(yè)，如果兩種主體的資金混合起來，監(jiān)測和監(jiān)管的難度顯然會加大。

3.2 交易真實(shí)性審核問題

目前支付機(jī)構(gòu)跨境支付涉及的主要業(yè)務(wù)為經(jīng)常項(xiàng)目，相應(yīng)的外匯監(jiān)管主要是基于單證的交易真實(shí)性監(jiān)管，即由支付機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核交易的真實(shí)性。從試點(diǎn)的情況來看，部分支付機(jī)構(gòu)嘗試通過比對訂單信息、物流信息和支付信息的方式，確認(rèn)支付業(yè)務(wù)交易真實(shí)性，但也存在一些困難。一是支付機(jī)構(gòu)僅擁有客戶支付信息，商品訂單信息、物流信息需分別從電子商務(wù)企業(yè)和物流公司獲取，這些信息準(zhǔn)確性不高，增加了審核難度。二是跨境電子商務(wù)下關(guān)聯(lián)交易真實(shí)性審核難。通過將境外關(guān)聯(lián)公司加入到交易環(huán)節(jié)和資金環(huán)節(jié)，使得企業(yè)真實(shí)的交易過程更為隱蔽，增加了辨別和監(jiān)管難度。

3.3 支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管問題

支付機(jī)構(gòu)主要為收付款人提供貨幣資金支付清算服務(wù)，屬于支付清算組織的一種，不屬于金融機(jī)構(gòu)。但在跨境的外匯收支管理中，承擔(dān)著與銀行類似的職責(zé)，既是外匯管理政策的執(zhí)行者，又是交易行為的監(jiān)督者，如何界定這類機(jī)構(gòu)并對其所經(jīng)辦的跨境外匯收支業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，仍存在制度上的難點(diǎn)。目前外匯局對跨境電子商務(wù)交易的真實(shí)性管理交由支付機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但支付機(jī)構(gòu)是以盈利為目的的企業(yè)，代位監(jiān)管的效果有限。另外，支付機(jī)構(gòu)直接充當(dāng)跨境電子商務(wù)的收付款方，境內(nèi)外交易主體不發(fā)生直接的資金收付行為，因而國際收支申報(bào)的收付款主體是支付機(jī)構(gòu)，而不是實(shí)際的交易對手，容易導(dǎo)致國際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)信息失真，也增加了監(jiān)管的難度。

三、完善支付機(jī)構(gòu)跨境支付外匯管理的政策建議

1.堅(jiān)持并完善支付機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入管理

應(yīng)堅(jiān)持對開展跨境支付業(yè)務(wù)的支付機(jī)構(gòu)實(shí)行準(zhǔn)入管理，由外匯局對支付機(jī)構(gòu)從支付組織的外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營資格、業(yè)務(wù)范圍、內(nèi)控制度等方面進(jìn)行準(zhǔn)入監(jiān)管，沒有得到審批的業(yè)務(wù)在轄內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)不得結(jié)售匯，將支付機(jī)構(gòu)納入外匯管理的主體監(jiān)管范圍，完善相關(guān)制度框架。隨著支付機(jī)構(gòu)的發(fā)展，逐步改變逐個(gè)審批式的準(zhǔn)入管理模式，制訂統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對需要開展跨境外匯業(yè)務(wù)的支付機(jī)構(gòu)實(shí)行資格備案制，即具備準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)都可以開展監(jiān)管框架內(nèi)的各項(xiàng)跨境支付業(yè)務(wù)，只需至外匯管理部門備案并按規(guī)定接受監(jiān)管。針對境外支付機(jī)構(gòu)境內(nèi)展業(yè)制訂相關(guān)的管理措施，對其采取與國內(nèi)機(jī)構(gòu)相當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。

2.督促支付機(jī)構(gòu)加強(qiáng)用戶管理

由支付機(jī)構(gòu)對用戶身份進(jìn)行管理，機(jī)構(gòu)客戶需審核是否具有對外貿(mào)易經(jīng)營權(quán)。對于境外合作商戶，要求支付機(jī)構(gòu)須按照“了解你的客戶”原則保證境外特約商戶的真實(shí)性、合法性，并對境外商戶引發(fā)的交易風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。對個(gè)人客戶實(shí)行相對從嚴(yán)管理，個(gè)人客戶需實(shí)名認(rèn)證，參照個(gè)人結(jié)售匯“關(guān)注名單”管理制度，建立跨境電子商務(wù)第三方支付“關(guān)注名單”，從事對外貿(mào)易的個(gè)人客戶超過一定規(guī)模的，則鼓勵其成為個(gè)體工商戶或?qū)ν赓Q(mào)易經(jīng)營者。

3.強(qiáng)化代位真實(shí)性審核管理

確保貿(mào)易真實(shí)性是支付機(jī)構(gòu)跨境支付業(yè)務(wù)中最為關(guān)鍵的一環(huán)，為增強(qiáng)跨境電子商務(wù)交易的真實(shí)性，可從多方面進(jìn)行探索和實(shí)踐，提高支付機(jī)構(gòu)及其合作銀行代位監(jiān)管的有效，如可采取逐步放開跨境支付業(yè)務(wù)限額的管理方式，近期內(nèi)可以考慮先通過設(shè)定一定限額的方式支持小額對外支付業(yè)務(wù)開展，中長期內(nèi)可通過分類監(jiān)管，根據(jù)交易業(yè)務(wù)品種的風(fēng)險(xiǎn)等級分類，對風(fēng)險(xiǎn)等級低、交易金額較小的業(yè)務(wù)實(shí)行額度放寬;對風(fēng)險(xiǎn)等級高、交易額度較大的業(yè)務(wù)進(jìn)行額度限制;加強(qiáng)對支付機(jī)構(gòu)及其合作銀行代位監(jiān)管的檢查和考核評估，對于故意不作為的，要制定具體的懲罰條例;隨著信息技術(shù)的成熟，可以考慮通過對不同平臺數(shù)據(jù)信息的整合，對訂單信息、支付信息、物流信息進(jìn)行比對，對交易過程進(jìn)行識別和追蹤，提高真實(shí)性審核效率。

4.加強(qiáng)對支付機(jī)構(gòu)事后非現(xiàn)場監(jiān)管及現(xiàn)場核查

外匯管理部門應(yīng)將支付機(jī)構(gòu)納入主體監(jiān)管對象，一是嚴(yán)控賬戶收支范圍，可以考慮要求支付機(jī)構(gòu)按照代理外匯業(yè)務(wù)規(guī)模大小，提取一定比例風(fēng)險(xiǎn)保障資金，以備外匯市場波動對支付機(jī)構(gòu)造成損失時(shí)能夠覆蓋經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，最大限度保障買方利益;二是指導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)開展用戶資質(zhì)認(rèn)證及交易真實(shí)性審核，考慮設(shè)置單筆交易限額;三是督促支付機(jī)構(gòu)制訂交易報(bào)告制度，及時(shí)收集支付機(jī)構(gòu)跨境外匯電子支付金額、筆數(shù)、交易性質(zhì)等信息，通過貨物貿(mào)易監(jiān)測系統(tǒng)和個(gè)人結(jié)售匯系統(tǒng)，密切關(guān)注可疑交易信息，定期開展非現(xiàn)場監(jiān)管，探索建立支付機(jī)構(gòu)外匯監(jiān)管系統(tǒng)，對支付機(jī)構(gòu)實(shí)行專門數(shù)據(jù)采集、大額預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)提示等管理，有效開展非現(xiàn)場核查。同時(shí)，外匯局應(yīng)建立跨境電子商務(wù)支付業(yè)務(wù)現(xiàn)場核查制度，明確相應(yīng)職責(zé)和權(quán)限，有效實(shí)施對支付機(jī)構(gòu)及合作銀行可疑賬戶和交易現(xiàn)場核查，敦促支付機(jī)構(gòu)合法、合規(guī)開展跨境外匯支付業(yè)務(wù)。

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