○徐潔

（北京市西城區(qū)國家稅務局稽查局 北京 100032）

一、稽查工作目前存在的問題

1、稽查職能定位

如何在稅收風險管理導向下的稅收征管模式的構建中定位稅務稽查，處理好稅務稽查與狹義的稅收征管之間的關系，是稽查定位中不可回避的問題。本人認為，目前稅務稽查與征收管理職責劃分不明確，不僅使稅務稽查執(zhí)法的獨立性受到影響，更重要的是在與征管部門的協(xié)調中降低了稅務稽查的效能，一方面，征管和稽查部門自成一體、各自為戰(zhàn)，沒有建立起系統(tǒng)規(guī)范的工作銜接和聯(lián)系制度，尚未將雙方的工作融合到全方位全流程的稅收風險管理體系中，影響了稅務稽查效能的發(fā)揮；另一方面，征管和稽查部門都沒有擺脫本位主義的桎梏，特別是征管部門總認為稽查部門查出的問題就是征管工作不到位，對稽查工作有看法，也不積極配合，甚至出現(xiàn)征管部門和稽查部門爭搶稅源的情況。

2、稽查管理體制

從稽查管理體制上看，主要存在兩方面的問題：一是沒有處理好稽查“四分離”與提高稽查工作整體效能之間的關系?！八姆蛛x”強調的是稽查內部各環(huán)節(jié)各司其職、相互制約，這種體制無疑使稅務稽查工作向規(guī)范化、法制化軌道邁進了一大步，但在實際工作中，選案的不檢查、檢查的不審理、審理的不執(zhí)行，都從自己的考核指標出發(fā)對待工作，或多或少地存在著選案質量不高、審理效率低、執(zhí)行入庫難等情況，影響了稽查工作的整體效能。二是區(qū)縣稽查局身處既要查處區(qū)縣所屬納稅人，又要聽命于區(qū)縣局的尷尬境地。從全國大部分地區(qū)看，仍有大量區(qū)縣稽查局存在，這些區(qū)縣稽查局的機構設置是置于區(qū)縣稅務機關設置的總框架之下的，無論是人員調配還是資金使用，稽查局都無權根據(jù)自身的實際情況進行適度的調整，這種尷尬境地導致區(qū)縣稽查局往往更多的受制于區(qū)縣局，存在利益沖突的時候，很難全面落實上級稽查部門的工作意圖。

3、稽查工作實施

從稽查工作的具體來看，主要的問題是：一是選案的指向性還需增強。在一級稽查管理模式下，選案工作主要由省市局負責，除舉報案源外，案件選取更多依托的是稅收風險分析的結果。稅收風險分析的準確性，對稅務稽查乃至稅收征管的質效都有著重要影響，但目前稅收風險分析仍存在指向性不強的問題。二是檢查的尖刀作用尚未得到完全的發(fā)揮。專業(yè)化、信息化的稽查團隊仍處在建設階段，一些案件檢查出的問題流于表面，深度上比較欠缺，存在“靠天吃飯”的現(xiàn)象，特別是面對一些經營業(yè)務比較特殊、業(yè)務流程比較復雜的被檢查企業(yè)，有時表現(xiàn)出檢查方法單一、手段匱乏、梳理不出檢查思路等的問題。三是審理的效率有待提高。審理作為對外出具法律文書的環(huán)節(jié)，對稽查執(zhí)法風險的控制負有重要責任。受限于目前的諸多法律規(guī)定不夠明確，審理部門既要面臨納稅人維權意識日益增強的挑戰(zhàn)，又要經得起內外監(jiān)督部門的種種復查，工作開展必然謹慎。加之，重大案件的審理權在重大案件審理委員會，常常出現(xiàn)結案效率低下的問題。四是執(zhí)行中仍存在一定的困難。執(zhí)行環(huán)節(jié)要落實稽查成果，往往也是稽查過程中的問題暴露得最充分的環(huán)節(jié)。納稅人對檢查結果認同度不高、無力繳納補繳稅款和罰款等問題都給執(zhí)行造成了困難，現(xiàn)在績效考核中入庫率的年度考核與入庫率的季度考核不能充抵，更使稽查局在稅收執(zhí)行工作中畏首畏尾。

4、稽查隊伍建設

稽查隊伍建設的問題主要表現(xiàn)在兩方面：一是稽查人員結構不合理，既存在年齡結構的不合理，也存在能力結構的不合理。稽查在稅務機關內部是不太受青睞的崗位，目前稽查在崗人員普遍年齡偏大，甚至出現(xiàn)“百歲組合”的檢查組，這些同志雖然有較為豐富的稽查工作經驗，但無論是精力上還是體力上，都無法與年富力強的青年相提并論，加上這些年，多數(shù)企業(yè)都適用新的企業(yè)會計準則，并采用了信息化的賬務處理系統(tǒng)，沒有經過知識結構更新的老同志表現(xiàn)出對稽查工作新形勢新要求的不適應，同時，年輕的稽查人員卻經常流動到征管部門，這嚴重影響了稽查隊伍的發(fā)展后勁。二是目前缺乏對稽查人員分崗位的科學考核機制?？己酥笜酥亟Y果而輕過程，產生“多做多錯、多錯多扣、不做不錯”的負面激勵，更進一步造成獎懲錯位，致使稽查人員工作積極性不高、對工作落實流于表面等問題。

二、對改進稽查工作的建議

針對以上問題，建議采用“融入、分立、協(xié)同、提升”的思路，使稅務稽查工作再上新臺階。

1、融入

從稽查職能定位上說，要融入，就是要把稅務稽查工作更好地融入到稅收風險管理的大征管模式下。既然稅收工作是以提高稅收遵從度為目標，實行稅收風險管理也成為稅收工作的必由之路，在這樣的稅收工作整體定位下，稅務稽查工作必須要找到自身在稅收風險管理中的一席之地。2015年全國稅務工作會議上明確要“大力加強風險管理導向下的稅務稽查工作”，這也說明融入的必要性。關鍵問題是如何落實這個“融入”，我們不能寄希望于征管部門主動示好，更多的只能依靠我們稽查部門自己。一是要加強與目前主導稅收風險管理工作的征管部門的聯(lián)系，在風險應對管理中與征管部門進行相對明確的職責劃分，將風險評估出的高風險納稅戶直接納入稽查范圍，避免職責交叉，擺脫那種征管吃不下的才輪到稽查的尷尬局面。二是要發(fā)揮稽查工作程序嚴密、反應迅速的優(yōu)點，更多地參與到稅收征管工作中。將稽查站位提升至對稅收不遵從行為的規(guī)范上，不僅僅停留在出具無關痛癢的征管建議書這個層次，而應該是抓住合適的時機，敢于亮劍、勇于承擔，解決一些稅收征管部門處理起來比較棘手、比較被動的事項，更好地發(fā)揮稅務稽查的“乘數(shù)效應”，真正做到“以查促管”，讓征管部門充分認識到稽查不可替代的威懾作用。

2、分立

從稽查管理體制上說，要分立，就是要設立相對獨立的稅務稽查機構體系。通過設置獨立的稅務稽查機構，減少稽查管理的層次，實行集約化、扁平化的稅務稽查管理，不僅有助于增強稅務稽查工作的自主權，提高稅務稽查工作的效能，也使稅收征收權、管理權、稽查權的三權分離更加徹底，使稽查權成為權力制衡機制的重要環(huán)節(jié)。從全國范圍看，深圳等多地均成立了獨立于區(qū)縣局的省屬市屬稽查局，這些稽查局制定統(tǒng)一的稽查工作計劃，進行專業(yè)化的分工，更加適應實現(xiàn)稽查職能的需要。這些有益的探索，也給了大家提供了重要的經驗和參考。以北京國稅為例，自2014年以來，已有包括市局稽查局在內的3個直屬稽查局，但稽查力量與要承擔的全市重點稅源企業(yè)稽查任務之間的矛盾仍比較突出。建議在此基礎上進一步增加市局直屬稽查局機構，擴充這些機構的稽查力量，將目前北京國稅稽查隊伍的一半布局到直屬稽查局中，通過機構和人員的整合，提高對基層稅務管理指導的成效，以便更好地貫徹落實稽查工作，實現(xiàn)稽查職能。此外，建議對區(qū)縣稽查局內設各科黨支部進行合并，在區(qū)縣局管理層面中稽查局作為一個基本單位，適度減少非業(yè)務性工作，將更多的時間和精力投入到稽查工作中。

3、協(xié)同

從稽查工作實施上說，要協(xié)同，關鍵是要解決好四環(huán)節(jié)的協(xié)調配合問題。首先要樹立一個觀念，四環(huán)節(jié)不是完全分離的四環(huán)節(jié)，專業(yè)化的分工決不能以犧牲稽查工作效率為代價，四環(huán)節(jié)的相互配合才是核心要求。在選案環(huán)節(jié)，應與負責稅收風險分析的征科處進行無縫對接，直接把風險級別高的納稅人納入到稽查選案范圍，并注重所選案源最終檢查情況的總結分析，增強后續(xù)案源的指向性，形成案源選擇的閉環(huán)管理；在檢查環(huán)節(jié)，保證有相對穩(wěn)定的檢查隊伍，組建專業(yè)化的檢查團隊，在團隊內部實行“以老帶新”，在全市稽查系統(tǒng)內構建檔案庫，記錄檢查人員參與案件的情況，以便在案件生成時快速整合檢查資源，同時加大檢查辦案的技術含量和信息化水平，通過加強稽查人員交流、建立行業(yè)稽查模板等手段，使更多的檢查人員能在短時間內提高檢查工作能力；在審理環(huán)節(jié)，堅持審理培訓制度，在全市范圍內進一步統(tǒng)一審理要求，建議在前版指導意見的基礎上，對案件審理中出現(xiàn)的常見問題進行梳理，在與稅政、法規(guī)部門會商的情況下給出相對統(tǒng)一的處理意見，這不僅有助于增強執(zhí)法的剛性和統(tǒng)一性，而且對提高審理效率至關重要；在執(zhí)行環(huán)節(jié)，建議將入庫率指標考核調整為年度計分項目，可以考慮適時將執(zhí)行任務轉交給檢查組承擔，但要注意避免出現(xiàn)檢查組為保證執(zhí)行降低檢查要求的情況，同時加強對移送環(huán)節(jié)的管理。

4、提升

從稽查隊伍建設上說，要提升，就是要提升稽查人員的業(yè)務素養(yǎng)和能力。就目前的情況看，想要稽查成為受青睞的崗位，短時間內流入大量能力強、素養(yǎng)高的干部是不可能的，稽查人員業(yè)務素養(yǎng)和能力的提升還得建立在現(xiàn)有稽查干部的基礎上，可依托兩種途徑：一是通過專門的業(yè)務培訓，二是通過實際工作的開展。這兩種途徑應有機地結合在一起。建議進行分層次、分項目的業(yè)務培訓，從稽查干部的實際情況出發(fā)，進行以會計核算為基礎、行業(yè)稅收稽查為主要內容、信息化稽查為重點的專門業(yè)務培訓，采用遞進式的培訓，使稽查人員的素質得以穩(wěn)步提高。同時，要結合稽查實際工作，通過稽查模板的建立和不斷完善，在工作中鍛煉和培養(yǎng)一批稽查工作的行家里手。另外，要通過稽查管理模式和考核體系的優(yōu)化，利用稽查組織績效和個人績效的閉環(huán)管理的長處，創(chuàng)新激勵機制，建設一支召之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝的能打、善打、打得贏硬仗的稽查鐵軍。

[1]王祺元、趙安林：執(zhí)法形勢不容樂觀 稽查工作任重道遠[N].中國稅務報，2005-05-13.