民國(guó)初年，西方列強(qiáng)趁中國(guó)國(guó)力衰微之際，以借款名義，附加多種政治經(jīng)濟(jì)條件，聯(lián)手干涉中國(guó)的鹽務(wù)，客觀上導(dǎo)致近代中國(guó)鹽務(wù)首次大規(guī)模改革。改革的結(jié)果，使列強(qiáng)加強(qiáng)了對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈的控制，同時(shí)也促進(jìn)了中國(guó)鹽務(wù)的近代化。

善后大借款導(dǎo)致中國(guó)鹽權(quán)旁落

1912年初，袁世凱就任臨時(shí)大總統(tǒng)。上臺(tái)后，他面臨的最大困難就是財(cái)政緊張。2月27日，時(shí)任內(nèi)閣總理唐紹儀，赴上海與英、法、德、美四國(guó)（后增加俄、日兩國(guó)，美國(guó)中途退出，最終借款國(guó)家為五國(guó)）銀行團(tuán)代表談判借款事宜，借款擔(dān)保品為鹽稅，由此拉開(kāi)了中國(guó)政府善后大借款的序幕。

這場(chǎng)借款從一開(kāi)始就蒙上了濃厚的政治色彩。四國(guó)銀行團(tuán)雖然同意借款，但卻提出了附加條件：即對(duì)以后中國(guó)政府所需借款，四國(guó)銀行擁有優(yōu)先權(quán)。在英國(guó)政府的一份外交備忘錄里，赤裸裸地道出了其利用借款控制中國(guó)經(jīng)濟(jì)的野心：

陛下政府意見(jiàn)是，對(duì)善后借款應(yīng)該附加以下規(guī)定：

（一）中國(guó)政府必須統(tǒng)一在善后借款最后撥出之前，決不再洽談或締定任何墊借款合同。（二）鹽稅或者其他可以作為擔(dān)保的稅收，應(yīng)該在外國(guó)專家?guī)椭掠芍袊?guó)政府實(shí)行改革。從事征收工作的專家、顧問(wèn)和外國(guó)人員，一律作為中國(guó)政府官員。（三）中國(guó)政府應(yīng)該將所收借款使用明細(xì)書(shū)，提交銀行團(tuán)和各國(guó)政府，并對(duì)用途給予概要說(shuō)明。（四）善后借款第一個(gè)用途就是用來(lái)償付墊款。（五）任用管理對(duì)外債務(wù)的外國(guó)總查賬員等人時(shí)，必須由外國(guó)政府或銀行團(tuán)提名，中國(guó)政府任用?！?/p>

面對(duì)如此苛刻的借款條件，北洋政府的臨時(shí)參議院大多數(shù)人認(rèn)為，銀行團(tuán)所提的監(jiān)督條件，是列國(guó)對(duì)清朝政府尚且沒(méi)有提出過(guò)的、卻向新的民國(guó)政府提出了，這斷難接受。最后他們決定：“在和銀行團(tuán)的交涉到了萬(wàn)不得已時(shí)，也只可以對(duì)預(yù)借承認(rèn)監(jiān)督條件，外國(guó)人的監(jiān)查員須于五個(gè)月后撤銷。大借款成立時(shí)，決不許有監(jiān)查員。各種事業(yè)中雖可設(shè)置外國(guó)人的會(huì)計(jì)師，但須由中國(guó)自主地加以任用，不過(guò)事先可征求銀行團(tuán)的同意?！痹绖P也認(rèn)為：“六國(guó)財(cái)團(tuán)不外借口救濟(jì)中國(guó)，而試圖壟斷利益，干涉內(nèi)政。即如在一定期限內(nèi)，不許從團(tuán)體以外的方面獲得借款，便是其中一端。至于鹽務(wù)和關(guān)稅，同樣須在外人手里經(jīng)營(yíng)，可謂干涉內(nèi)政太甚?！?/p>

在這樣的情況下，袁世凱嘗試通過(guò)別的渠道借款。8月30日，經(jīng)過(guò)秘密談判，駐英公使劉玉麟與克里斯浦財(cái)團(tuán)在倫敦簽定了一項(xiàng)1000萬(wàn)鎊的借款合同。該項(xiàng)借款雖也以鹽稅作為擔(dān)保，但并無(wú)銀行團(tuán)所提的監(jiān)理中國(guó)鹽政的條款。

這份借款，立即在銀行團(tuán)中掀起軒然大波。英國(guó)政府明確表示對(duì)克里斯浦借款活動(dòng)拒絕支持，同時(shí)命令駐京英國(guó)公使朱爾典向袁世凱政府施加壓力，逼迫其取消借款合同。最終，中國(guó)政府取消了克里斯浦的第二期債券的發(fā)行，并賠償克里斯浦財(cái)團(tuán)15萬(wàn)英鎊。北京政府的財(cái)政就此再度陷入恐慌境地，不得不再次回到了銀行團(tuán)的談判桌前。經(jīng)此一事，銀行團(tuán)索價(jià)更高，不僅要求中央鹽務(wù)稽征需由外國(guó)人監(jiān)理，各產(chǎn)鹽地方也要設(shè)立稽核分所，由洋人會(huì)同管理，并增加外籍職員的名額。

1913年3月20日，宋教仁在上海被刺，南方革命黨人由此接連掀起反袁高潮，袁世凱急需借款來(lái)擴(kuò)充軍備。4月22日，袁世凱命令趙秉鈞等與英、法、德、俄、日五國(guó)銀行團(tuán)簽訂了嚴(yán)重出賣中國(guó)主權(quán)的《善后借款合同》條款，從設(shè)在北京的匯豐銀行借款2500萬(wàn)英鎊，借息5厘，85%實(shí)交，扣除賠款、借款、墊款和鹽務(wù)整頓費(fèi)，實(shí)際剩下760萬(wàn)英鎊。合同規(guī)定：在47年借款期內(nèi)，不得向銀行團(tuán)以外進(jìn)行政治借款;借款用途由銀行團(tuán)代表監(jiān)督;借款以鹽稅、海關(guān)稅和直魯豫蘇四省中央稅作抵押。

《善后借款合同》條款中，對(duì)中國(guó)鹽政主權(quán)的侵犯主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是承認(rèn)要在外人襄助下，對(duì)中國(guó)鹽稅征收辦法實(shí)行整頓改良;二是在北京設(shè)立鹽務(wù)稽核總所，以中國(guó)人為總辦，外國(guó)人為會(huì)辦，所有發(fā)給的引票、款項(xiàng)收支非得洋會(huì)辦簽字不生效力;三是在各產(chǎn)鹽地設(shè)立鹽務(wù)稽核分所，以中國(guó)人為經(jīng)理，外國(guó)人為協(xié)理，所有秤放鹽斤和鹽稅征收存儲(chǔ)事宜需得洋協(xié)理同意;四是征收之鹽款應(yīng)存入銀行團(tuán)之銀行或其認(rèn)可之存款處，非有洋會(huì)辦會(huì)同簽字，不能提用;五是稽核分所經(jīng)協(xié)理及總分所其他員司之任免，由總會(huì)辦共同定奪。

時(shí)人評(píng)價(jià)這種侵犯為“古今萬(wàn)國(guó)所罕見(jiàn)”。這樣，中國(guó)的鹽務(wù)行政管理權(quán)，完全落入外國(guó)人手中。

英國(guó)人丁恩執(zhí)掌中國(guó)鹽務(wù)大權(quán)

根據(jù)善后大借款合同，英國(guó)人丁恩擔(dān)任鹽務(wù)稽核所會(huì)辦，德國(guó)人擔(dān)任副會(huì)辦，法、俄兩國(guó)各一人擔(dān)任審計(jì)處顧問(wèn)，日本人在總所未能占得一席，就在分所中多用日籍人員作協(xié)理以為補(bǔ)償。銀行團(tuán)及各國(guó)公使要求北京政府與稽核所各有關(guān)洋員簽署聘用合同時(shí)，對(duì)每一職位的職責(zé)范圍不作詳細(xì)規(guī)定，以使他們可以不受限制地在各自的崗位上，根據(jù)債權(quán)人的利益為所欲為。

丁恩，蘇格蘭人，自年輕時(shí)起就在英屬印度殖民地政府服務(wù)，治理印度鹽政多年。1906年，清政府派代表團(tuán)到印度考察鹽務(wù)管理時(shí)，就是由他出面接待。1913年初，由中國(guó)駐英公使出面，聘請(qǐng)已年逾花甲的丁恩擔(dān)任中國(guó)鹽務(wù)顧問(wèn)兼鹽務(wù)機(jī)關(guān)會(huì)辦。4月初，雙方簽訂了聘任合同。6月下旬，丁恩抵達(dá)中國(guó)后，發(fā)現(xiàn)他這個(gè)總會(huì)辦并非如他受聘時(shí)認(rèn)為的，是中央鹽務(wù)機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官，而只相當(dāng)于鹽務(wù)署辦公廳下面的一個(gè)附屬機(jī)構(gòu)。原來(lái)，幾乎在聘請(qǐng)丁恩的同時(shí)，財(cái)政總長(zhǎng)周學(xué)熙奉袁世凱之命，擬定了鹽務(wù)稽核造報(bào)所的章程和鹽務(wù)稽核造報(bào)總分所的辦事細(xì)則，并核準(zhǔn)施行。按此章程，稽核造報(bào)所的職權(quán)僅限于審查鹽稅收支賬目，與鹽的產(chǎn)銷等行政事務(wù)無(wú)關(guān)，鹽稅仍由各地鹽運(yùn)使征收，稽核造報(bào)分所不過(guò)在鹽運(yùn)使收稅的四聯(lián)單內(nèi)簽字而已。而且，稽核總所受鹽務(wù)署領(lǐng)導(dǎo)，人事、經(jīng)費(fèi)均由鹽務(wù)署轉(zhuǎn)呈財(cái)政部核準(zhǔn)發(fā)給。

丁恩對(duì)此十分不滿，認(rèn)為財(cái)政部擬定的稽核造報(bào)所章程和辦事細(xì)則是在借款合同簽訂前公布的，違背了借款合同第五款的精神，應(yīng)予以修改或取消。他一面向銀行團(tuán)提出報(bào)告，要求銀行團(tuán)向中國(guó)政府施壓;一面就稽核造報(bào)所章程和辦事細(xì)則提出抗議：（一）按照借款協(xié)定，稽核所總辦及外籍會(huì)辦應(yīng)為鹽務(wù)署首長(zhǎng)，但現(xiàn)在稽核所僅為鹽務(wù)署一附屬機(jī)構(gòu);（二）按照稽核所章程，總辦及會(huì)辦僅為會(huì)計(jì)稽核及督察之官員，與產(chǎn)運(yùn)銷等實(shí)際行政無(wú)關(guān);（三）鹽務(wù)署沒(méi)有采取措施解決引岸制及其積累的既得利益等關(guān)鍵問(wèn)題所在。為此，他提出要撤銷鹽務(wù)署，稽核所直接受財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)。為此，他拒絕在聘任合同上簽字，表示：“在我認(rèn)為尚未采取必要的步驟使借款協(xié)定的規(guī)定有效執(zhí)行之前，不準(zhǔn)備簽字。”

銀行團(tuán)接丁恩報(bào)告后，于1913年8月27日派代表與內(nèi)閣總理熊希齡交涉，提出應(yīng)立即取消鹽務(wù)稽核造報(bào)所章程和辦事細(xì)則。五國(guó)使團(tuán)還以中外籍稽核總會(huì)辦共同辭職相要挾，要求取消鹽務(wù)署長(zhǎng)及與借款協(xié)定沖突的規(guī)則。對(duì)于銀行團(tuán)所提要求，熊希齡基本同意，只是堅(jiān)持要設(shè)立鹽政署長(zhǎng)一職。他認(rèn)為政府必須要有一領(lǐng)導(dǎo)，管轄各省鹽務(wù)局長(zhǎng)。1914年2月，新的稽核總分所章程頒布，完全按照借款合同第五款要求，甚至有增無(wú)減，將稽核所地位盡量提高，使洋會(huì)辦權(quán)力無(wú)限擴(kuò)大，從而使丁恩及銀行團(tuán)所提要求在根本上得到了滿足。比如，新的鹽務(wù)署稽核分所章程規(guī)定，“中國(guó)政府鹽務(wù)收入賬內(nèi)之款，必須有總會(huì)辦會(huì)同簽字之憑據(jù)，方能提用”?！墩鲁獭分羞€特別規(guī)定，各地方稽核分所華洋經(jīng)、協(xié)理二人等級(jí)、職權(quán)均相平等，而借款合同英文本中并無(wú)這樣的詞句，1913年4月聘任奉天、兩淮等處稽核分所協(xié)理時(shí)，曾明白規(guī)定彼等乃襄助華經(jīng)理辦理一切。新章程這一規(guī)定，使得洋協(xié)理的地位上升，成為各分所的主宰。

繼鹽務(wù)稽核總分所章程之后，北洋政府財(cái)政部先后又頒布了鹽務(wù)署顧問(wèn)章程、鹽務(wù)署官制等章程。在制訂這些章程的過(guò)程中，財(cái)政部反復(fù)與五國(guó)公使及丁恩進(jìn)行協(xié)商，一切以其意見(jiàn)為準(zhǔn)。在他們的要求下，甚至在鹽務(wù)署官制頒布以前，單獨(dú)頒布了作為鹽務(wù)署官吏之一的鹽務(wù)署顧問(wèn)章程。由于這一系列章程的頒布，使得善后借款協(xié)定中不平等條約被固定下來(lái)并擴(kuò)大化，五國(guó)銀行團(tuán)控制之下的鹽務(wù)稽核所的權(quán)力不斷加強(qiáng)，從此成為管理中國(guó)鹽政的中樞機(jī)構(gòu)。在其操縱下，在聘用直、魯、晉、浙、閩省洋協(xié)理所訂合同中，除許外人管理鹽稅外，凡管轄鹽官、鹽場(chǎng)及緝私掣驗(yàn)一切鹽務(wù)行政全權(quán)悉予外人。此前訂立的奉天、兩淮等處稽核分所洋員合同廢止，按照上述原則重新訂定，以擴(kuò)充其職權(quán)。

此時(shí)，雖然鹽務(wù)署仍舊設(shè)立，但權(quán)力已被架空。丁恩實(shí)際上已成為中國(guó)鹽政的最高行政長(zhǎng)官。

丁恩與國(guó)內(nèi)各派的斗爭(zhēng)

丁恩在印度實(shí)行的“就場(chǎng)征稅、自由貿(mào)易”的鹽政政策卓有成效。來(lái)華前，對(duì)中國(guó)的鹽務(wù)已做了較深研究，到任后第二天，他就給財(cái)政部提出了《改良鹽務(wù)條議》的條陳，明確提出：“鹽政欲增加收入，羅致巨款，政府不必獨(dú)攬制造……欲鹽政辦理妥當(dāng)，最要者須將全課（除地稅外）無(wú)論若干，于未起運(yùn)之先即于產(chǎn)地悉數(shù)征訖……如能設(shè)法于鹽斤未離灘之先，即將課稅全數(shù)征收，則收入自然源源不窮?！?/p>

從這份條陳可以看出，丁恩堅(jiān)決反對(duì)中國(guó)固有的引岸制度，積極主張采取印度方法進(jìn)行改革，認(rèn)為只有自由貿(mào)易才能鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，降低鹽價(jià)，增加銷售額，提高鹽稅。

實(shí)際上，國(guó)內(nèi)改革鹽務(wù)制度的呼聲也非常高。此時(shí)，改革派熊希齡任北洋政府內(nèi)閣總理兼財(cái)政總長(zhǎng)，張弧任鹽務(wù)署長(zhǎng)兼稽核所總辦，張謇為農(nóng)商總長(zhǎng)，梁?jiǎn)⒊瑸樗痉傞L(zhǎng)。地方上各省鹽運(yùn)使也多由改革派出任。許多鹽政改革專家云集北京，討論制定《鹽專賣法》、《鹽稅法》、《制鹽特許條例》、《私鹽治罪法》、《運(yùn)鹽條例》等法律條例。然而，國(guó)內(nèi)改革派的官方專賣方案，受到丁恩的堅(jiān)決反對(duì)。丁恩認(rèn)為官方專賣制不僅不能達(dá)到增加稅收降低鹽價(jià)的目的，而且還會(huì)導(dǎo)致種種弊端。中方鹽務(wù)署顧問(wèn)景本白多次與丁恩商討，但最終雙方并未取得一致。因此，這些改革方案雖經(jīng)鹽務(wù)署同意，但因丁恩的反對(duì)而未能公布實(shí)施。

中方的態(tài)度讓丁恩對(duì)自己所堅(jiān)持的改革方案也采取了更加謹(jǐn)慎的態(tài)度。他沒(méi)有因自己經(jīng)驗(yàn)豐富、有銀行團(tuán)做后臺(tái)就強(qiáng)行推行自己的主張，也沒(méi)有因年歲已高、視力不佳、語(yǔ)言不通等困難，就坐鎮(zhèn)京師，遙控指揮。為了解中國(guó)鹽場(chǎng)的實(shí)際情況，掌握第一手資料，使自己的改革方案更切合中國(guó)國(guó)情，1913年7月到1915年3月，他就帶著后來(lái)?yè)?dān)任過(guò)鹽務(wù)總所巡視員的繆秋杰，考察了包括長(zhǎng)蘆鹽場(chǎng)、東三省、山東、上海、廣東、福建、兩淮、云南、四川等地的鹽場(chǎng)，幾乎把中國(guó)所有鹽區(qū)都跑了一遍。針對(duì)各地特點(diǎn)，提出自己的整頓意見(jiàn)：即在堅(jiān)持“自由貿(mào)易，廢除專商壟斷”的前提下，結(jié)合各地特殊情況，對(duì)鹽商勢(shì)力強(qiáng)大之地暫不立即改革;對(duì)本已廢除引岸制度邊遠(yuǎn)地區(qū)，設(shè)法維護(hù)自由貿(mào)易制;對(duì)兩淮、長(zhǎng)蘆等地，則主張實(shí)行漸進(jìn)主義，首先統(tǒng)一稅則，盡量于產(chǎn)地一次完稅，然后再逐步廢除引權(quán)。為此，他決定“擇定一處先行試辦，若能收效則其余各處不難迎刃而解”。他選擇長(zhǎng)蘆鹽區(qū)作為首個(gè)廢除引岸的試點(diǎn)。

1913年12月11日，他給財(cái)政部上了條陳，極力主張廢除專商引權(quán)，改行自由貿(mào)易政策。并向鹽務(wù)署長(zhǎng)張弧提出，在1914年1月1日首先將長(zhǎng)蘆引商革除。

此舉，立即在國(guó)內(nèi)引起軒然大波。

首先恐慌的是擁有引岸專利權(quán)的長(zhǎng)蘆鹽商。他們“大都并不運(yùn)鹽，而只將引權(quán)租給他人辦理，自己則坐享租金，…… 今一聞引權(quán)將被撤銷，遂不免驚駭萬(wàn)狀矣”。于是，鹽商們接連開(kāi)會(huì)，要求長(zhǎng)蘆鹽運(yùn)使保全引地，實(shí)在不行也要先有限保證舊鹽商來(lái)組織公司運(yùn)鹽;同時(shí)，通知各省鹽商共同反對(duì)，長(zhǎng)蘆、兩淮、兩浙、兩粵等各地引商來(lái)京開(kāi)會(huì)，分批進(jìn)見(jiàn)張弧，要求保全引權(quán)。他們還買通報(bào)紙，大造輿論。如天津《大公報(bào)》就發(fā)表了言辭激烈的社論：“政府如將引權(quán)收回，鹽務(wù)利益將隨東西洋之水長(zhǎng)流，一去而不復(fù)返矣?！庇止舳《鞯臈l陳“實(shí)欲招徠外國(guó)有力資本家，假借華人名義經(jīng)營(yíng)鹽業(yè)，而華商將被淘汰”等。長(zhǎng)蘆的鹽商們甚至到丁恩的寓所進(jìn)行“運(yùn)動(dòng)”遭拒絕后，他們就一面上呈財(cái)政部及大總統(tǒng)，一面籌集巨款四處運(yùn)動(dòng)。據(jù)當(dāng)時(shí)的《鹽政雜志》透露，長(zhǎng)蘆鹽商僅對(duì)張弧一人就曾秘密湊了100 萬(wàn)元，張得此錢(qián)后，用其中三四十萬(wàn)修建了一所宏麗的大廈。得到好處的張弧，表面上對(duì)丁恩的提議滿口贊成，實(shí)質(zhì)上卻借口準(zhǔn)備倉(cāng)促，要求推遲到7月1日實(shí)行;后又以反對(duì)力量太大為理由，建議改革政策應(yīng)逐漸施行。1914年4月20日，張弧提議，直隸、口北、河南等官運(yùn)引地74縣于7月1日先行開(kāi)放自由貿(mào)易。

鹽商們對(duì)此并不滿意，認(rèn)為實(shí)行自由貿(mào)易，鹽價(jià)必然跌落，低價(jià)鹽必然會(huì)侵銷他們的引岸，威脅他們的利益。于是他們繼續(xù)在政府內(nèi)運(yùn)動(dòng)。當(dāng)時(shí)的北洋政府，有許多身居要職的官員本身就出身鹽商或手中持有數(shù)量不等的引票。對(duì)于丁恩所提改革方案，他們礙于借款合同限制，不得不采取敷衍的態(tài)度，表面上同意進(jìn)行改革，但暗中卻竭力阻撓。

這件事也驚動(dòng)了袁世凱。他在總統(tǒng)府開(kāi)財(cái)政會(huì)議討論開(kāi)放引岸問(wèn)題時(shí)，認(rèn)為“此事不宜采用激烈手段”，最后形成一個(gè)折衷辦法：規(guī)定直隸、河南兩省販運(yùn)鹽斤商人為3000-5000人，由地方官吏或鹽務(wù)署審查，必須為真正華商;凡持有審查證券者，準(zhǔn)其照章納稅購(gòu)鹽，運(yùn)銷直豫兩省，其地點(diǎn)和數(shù)額不受限制;所有舊鹽商及其伙計(jì)、子侄等均承領(lǐng)此券，以保證不會(huì)失業(yè)。丁恩同意了這個(gè)辦法，希望通過(guò)自有競(jìng)爭(zhēng)降低鹽價(jià)，使中國(guó)人認(rèn)識(shí)到廢除引岸的好處。

但在實(shí)際操作過(guò)程中，張弧借口“審查選擇需費(fèi)時(shí)日”，操縱販鹽證券的發(fā)放，開(kāi)放引岸70 多天后，持證券之人還不到原定名額的30% ，而且本來(lái)只說(shuō)舊商等可以“承領(lǐng)此券”，實(shí)際執(zhí)行時(shí)卻變成舊商等“皆有請(qǐng)領(lǐng)證券的優(yōu)先權(quán)”，而自由商人卻受種種限制。當(dāng)時(shí)的《 鹽政雜志》對(duì)此評(píng)論說(shuō)，其結(jié)果使鹽的運(yùn)銷“仍歸一二豪商之手”，認(rèn)為這是“假改革”。 1915 年4 月，丁恩派副會(huì)辦德國(guó)人斯泰勞赴天津調(diào)查蘆鹽運(yùn)銷情況，發(fā)現(xiàn)有一家長(zhǎng)利公司只向蘆綱公所（鹽商組織）購(gòu)鹽，轉(zhuǎn)包散商運(yùn)銷，并不直接售給自由商人。繼而查明這家公司的股東有重要人物在內(nèi)，公司由一批北洋官僚組織的，和鹽務(wù)署長(zhǎng)張弧有密切關(guān)系。

丁恩又派華洋高級(jí)人員到直豫各地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)各鹽店售鹽無(wú)不克扣斤兩，摻水摻土的情形相當(dāng)普遍。他認(rèn)為，這些流弊的產(chǎn)生，就在于鹽務(wù)署操縱運(yùn)鹽特許證券，于是一再提議取消販鹽證書(shū)，允許任何商人照章納稅由場(chǎng)運(yùn)鹽，對(duì)各鹽店違法事項(xiàng)必須予以嚴(yán)懲。心虛的張弧答復(fù)說(shuō)：“長(zhǎng)蘆74縣未能施行完全自由貿(mào)易辦法實(shí)有困難之處，請(qǐng)勿施猛烈改革致起洋商將營(yíng)鹽業(yè)之謠言?！倍《骱敛煌俗專瑘?jiān)持己見(jiàn)。

就在丁恩與張弧就開(kāi)放引岸問(wèn)題爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)，一向反對(duì)改革的周學(xué)熙重任財(cái)政總長(zhǎng)。周本人就是兩淮著名大鹽商。他上臺(tái)后抓住長(zhǎng)利公司及蘆鹽提價(jià)等把柄，把張弧參劾、撤職，對(duì)于丁恩在整頓鹽務(wù)中所要求采取的措施一概置之不理，并以鹽務(wù)署督辦名義取消了開(kāi)放蘆鹽引岸的計(jì)劃，改為蘆綱商人公共承運(yùn)。開(kāi)放長(zhǎng)蘆引岸試點(diǎn)宣告失敗。丁恩在其《改革中國(guó)鹽務(wù)報(bào)告書(shū)》中評(píng)價(jià)此舉“財(cái)政總長(zhǎng)取消前項(xiàng)取締辦法，不啻準(zhǔn)許各專商侵蝕國(guó)課也。”

此外，周學(xué)熙又策劃鹽商為急于稱帝籌措款項(xiàng)的袁世凱報(bào)效1000萬(wàn)兩白銀（“報(bào)效”興于清末，指政府財(cái)力緊張的情況下，各地鹽商以“報(bào)效”名義給政府捐款，要挾官方對(duì)鹽商的利益予以照顧）。當(dāng)時(shí)，各地鹽商手中所持引票均為前清所發(fā)，辛亥革命后，并未得到民國(guó)政府承認(rèn)。袁世凱為得到巨款，答應(yīng)于舊票上加蓋民國(guó)印信，并擔(dān)保永不廢引。丁恩認(rèn)為“蓋商人借報(bào)效之名，輒要求種種權(quán)利，政府退讓一步，則有遇改革之時(shí)即多一層困難”，因此堅(jiān)決反對(duì)?；怂鶑埢〉热艘渤址磳?duì)態(tài)度。最終財(cái)政部沒(méi)有頒布這一措施。國(guó)內(nèi)的鹽商們因此對(duì)丁恩恨之入骨。一直到丁恩離任返英后多年，鹽商們?nèi)匀粚?duì)他攻擊不已，說(shuō)他的自由貿(mào)易“皆空談，毫無(wú)把握”。

民初鹽務(wù)改革成效及評(píng)價(jià)

盡管遇到種種阻難，但開(kāi)放引岸、自由貿(mào)易的改革是大勢(shì)所趨。在丁恩及其國(guó)內(nèi)改革派的努力下，民國(guó)初年的鹽務(wù)改革還是取得了一定的成效。

在鹽稅征收管理制度改革方面，首先，創(chuàng)設(shè)并完善稽核機(jī)制。這一機(jī)制改變了此前“鹽政收支，既無(wú)考核又不統(tǒng)一……提用款項(xiàng)，聽(tīng)?wèi){各省隨意挪移”的亂象，保證并加強(qiáng)了中央財(cái)政（包括外國(guó)銀行團(tuán)）對(duì)我國(guó)鹽稅征收、開(kāi)支過(guò)程的控制，改變了過(guò)去渙散、混亂狀況。其次，革除了征榷環(huán)節(jié)一些陳規(guī)陋習(xí)。丁恩在視察奉天鹽場(chǎng)時(shí)，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)1913年1-5月應(yīng)繳稅款中拖欠60%，6-8月欠稅更達(dá)80%，于是立即建議就場(chǎng)征稅。熊希齡采納了丁恩的建議，于1913年10月9日頒發(fā)部令，實(shí)行丁恩主張。再次，統(tǒng)一了稅率。民初鹽稅稅率極其紊亂，全國(guó)鹽課厘雜稅目多至七百多種，僅山東一省，商辦、官辦稅費(fèi)加起來(lái)就有73種。1915年1月1日起，全國(guó)施行新稅率。經(jīng)幾年努力，往昔稅率紊亂、輕重不均狀況已有較大改善，“已呈統(tǒng)一之象矣”。改革后，中央鹽稅收入激增。1914年達(dá)6848萬(wàn)元，比清末最高年份的1300萬(wàn)兩（合1950多萬(wàn)元）增加兩倍半還多，1915年為8050萬(wàn)元，1916年為8107萬(wàn)元。

相比較而言，食鹽運(yùn)銷制度的改革由于直接觸犯了鹽商利益，阻力較大。在具體施行時(shí)，將最初一律取消引權(quán)、實(shí)行自由貿(mào)易的意見(jiàn)改為逐漸實(shí)行的辦法。自1914年至1918年丁恩離任，全國(guó)陸續(xù)開(kāi)放的引岸有：皖豫淮鹽引地33縣、山東臨沂6岸、淮北近場(chǎng)5岸、徐淮6岸、永武浙鹽銷地閩侯31縣、廣東沿海各地、川南、川北等。這些開(kāi)放之地，要么是邊遠(yuǎn)地區(qū)，如晉北、云南;要么是官運(yùn)引地，如直隸和河南;要么是商品經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、引商勢(shì)力本就不大之地，如福建等。在引岸制度根深蒂固、引商勢(shì)力強(qiáng)大的廣大區(qū)域，自由貿(mào)易仍難推行，全國(guó)大部分區(qū)域仍然實(shí)行引岸制，開(kāi)放引岸的改革不能算成功。

民國(guó)初年的這次鹽務(wù)改革，客觀上適應(yīng)了當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，改革過(guò)程中建立的稽核制度，對(duì)后來(lái)的中國(guó)鹽務(wù)還是產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，成為中國(guó)鹽務(wù)近代化的開(kāi)端。從這段改革本身來(lái)看，英國(guó)人丁恩盡管最初在事權(quán)上與中國(guó)改革派分歧較大，使中國(guó)改革派對(duì)他懷有很深敵意，但其在花甲之年，“不避風(fēng)雨，每日徒行，所有鹽灘均已走遍”的工作態(tài)度，讓中國(guó)改革派由衷欽佩。與他合作共事過(guò)的張弧在1915年對(duì)記者說(shuō)：“丁恩氏不特于鹽政情形了如指掌，即以其個(gè)人人格而論，亦艱辛耐勞，甚可欽佩?！焙笕嗽u(píng)價(jià)丁恩為“熱心改革家”、“主張廢除專商最力之第一人”。而保守派借助愛(ài)國(guó)的崇高名義裹挾民意，使近代鹽務(wù)改革舉步維艱。

1916年袁世凱死后，中國(guó)境內(nèi)逐漸陷入軍閥混戰(zhàn)的境地。鹽稅被各地軍閥不斷加征，稅法重又紊亂，鹽政又呈現(xiàn)混亂敗壞的狀況。