摘 要：布坎南憲政經(jīng)濟學的基礎(chǔ)是制度經(jīng)濟學，認為制度是重要的，不同制度決定不同效率，而社會中的制度是一個立體結(jié)構(gòu)，憲法位于結(jié)構(gòu)的頂端，憲法就是元規(guī)則，是決定其他規(guī)則的規(guī)則，因此研究憲法比研究其他一般制度更有效率。而憲政作為我國稅法的“元規(guī)則”，其發(fā)生的變革對稅法具有綱領(lǐng)性意義。

關(guān)鍵詞：憲政；元規(guī)則；制度設(shè)計；

中圖分類號：F4 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2015）-04-00-02

一、憲政經(jīng)濟學之淵源

（一）憲政經(jīng)濟學的萌芽

經(jīng)濟學對法律和憲政問題的研究可以追溯到亞當·斯密。亞當·斯密在《國富論》看到了英國憲政產(chǎn)生的經(jīng)濟根源，看到了約束政府權(quán)力對市場經(jīng)濟運行的重要作用。1913年美國學者查爾斯·A·比爾德出版了《美國憲法的經(jīng)濟觀》，以經(jīng)濟分析的手段解釋了推動美國憲法產(chǎn)生的巨大的經(jīng)濟推動力，得出了美國憲法是不同的經(jīng)濟利益集團相互之間調(diào)和彼此矛盾的產(chǎn)物。尤其是反映了以自由資本主義為特征的私有財產(chǎn)不可侵犯和交易平等的經(jīng)濟要求。

在已經(jīng)過去的幾個世紀里，不少偉大的社會學家和哲學家，例如：斯賓諾莎、阿爾修斯等人都為這一工作做了重大的貢獻，他們同樣都是憲政經(jīng)濟學的前驅(qū)，但是他們的工作的主要不足是：（1）對政治分析與道德分析未加仔細的區(qū)分；（2）沒有給個人利益和理性選擇足夠的重視；（3）對政治憲法的“總體”和“邊際”解釋上的差異未加區(qū)分；（4）沒有詳細區(qū)分私人行為與集體行動的領(lǐng)域。

（二）憲政經(jīng)濟學的發(fā)展

自上世紀70年代以來，在公共選擇學派、法經(jīng)濟學派、新經(jīng)濟史學派、奧地利學派等學者的努力下，憲政經(jīng)濟學取得了長足發(fā)展，從規(guī)范與實證兩個層面，對經(jīng)濟理論本身、經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟增長和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的研究提供了新的方法和范式，積累了大量文獻。這一時期以布坎南為代表的憲政經(jīng)濟學家拓展了經(jīng)濟學的正統(tǒng)研究范圍，把經(jīng)濟學的研究從規(guī)則下的選擇推廣到規(guī)則之間的選擇，布坎南把“憲法”定義為一套約束人行為的規(guī)則，盡管在這樣一個憲法的定義下，出現(xiàn)了“憲法”的泛化，凡是一切屬于游戲規(guī)則的規(guī)則都成了“憲法”，但一般的憲法分析還是對國家層次憲法問題探討，是從國家的憲法安排與經(jīng)濟發(fā)展這樣一個“國富”角度的研究。

（三）憲政經(jīng)濟學體系的確立

實證層次的憲政經(jīng)濟學從兩個方面對憲法、憲政問題進行了分析。一方面是把憲法規(guī)則視為變量的研究，主要涉及到形成憲法規(guī)則的程序，個人偏好的相關(guān)性對形成憲法規(guī)則的約束，以及憲法的顯性變遷與隱性變遷。另一方面艾爾斯特從憲法是特定程序的結(jié)果這一角度，分析了作為法律的憲法契約時間限制的后果——如何在作為契約的憲法與作為法律的憲法的兩種功能之間分配時間，何種因素會影響到與憲法談判有關(guān)的公共信息，以及多數(shù)決定的投票規(guī)則是如何決定契約的結(jié)果的。

二、研究進路——以“元規(guī)則”為對象

布坎南觀察到，只有政治、集體、政府或國家活動的范圍受到可強制執(zhí)行憲法的約束，方可阻止此種過分的擴張。因此，重新設(shè)計對國家的立憲限制成為憲政經(jīng)濟學最為關(guān)切的實質(zhì)性問題。作為解決政府失靈和政府悖論的元制度研究途徑，憲政經(jīng)濟學的元規(guī)則模型提供了“馴服利維坦怪獸”的制度之解，其內(nèi)容體系包括：規(guī)則的選擇、規(guī)則的達成和規(guī)則的設(shè)計。

（一）元規(guī)則模型的制度安排：規(guī)則的選擇

與主流或正統(tǒng)經(jīng)濟學迥異的是，憲政經(jīng)濟學關(guān)注的是集體決策中的兩個階段，即立憲階段和立憲后階段。前者屬于制定規(guī)則的階段，涉及對規(guī)則的選擇；后者屬于規(guī)則制定之后的階段，涉及規(guī)則下的選擇。但是，這里的“憲”或“憲政”，決不是單指政治學上明確定義的“憲政”，而是指“一系列預(yù)先達成的規(guī)則，之后的行動都在這一系列規(guī)則范圍內(nèi)進行”?！皯椪笔侵贫戎械闹刂兄?，是生成制度的制度，是規(guī)則的規(guī)則，是元制度、元規(guī)則。因此，憲政經(jīng)濟學認為，改革的努力應(yīng)當放在那些約束決定或政策制定的規(guī)則上，而不是放在通過對行為人的行為施加影響來改變預(yù)期結(jié)果上。因為，憲政作為元規(guī)則可以確立一種把個人的自利行為引向共同利益的政治秩序，確定政府的權(quán)力邊界和權(quán)力范圍，規(guī)定政府制定決策和行使權(quán)力的程序，有效率地約束政府活動的無效率擴張。

（二）元規(guī)則模型的實現(xiàn)手段：規(guī)則的達成

明確了元規(guī)則的重要性之后，接下來要解決的問題是如何才能實現(xiàn)元規(guī)則一致的達成，憲政經(jīng)濟學元規(guī)則模型給出的答案是一致同意原則。

本部分主要對布坎南《規(guī)則的理由》的主要觀點進行簡單梳理。一是為什么研究規(guī)則；二是為什么需要規(guī)則；三是需要什么樣的規(guī)則；四是如何形成規(guī)則。在探討以上幾個問題之前，首先需要界定布坎南所指規(guī)則的含義。在一般意義上，規(guī)則、制度和體制之間經(jīng)常相互替代。布坎南所指的規(guī)則是憲法規(guī)則，元規(guī)則、決定其他規(guī)則的規(guī)則，是對規(guī)則選擇的研究。此外，布坎南認為在政治過程中與在市場過程中討論規(guī)則是有所不同的，在政治過程中，人們不僅在規(guī)則下行動，而且在行動中形成規(guī)則；而在市場過程中，人們僅僅在規(guī)則下行動，并不通過行動形成或選擇規(guī)則，也就是布坎南研究的規(guī)則是政治秩序的形成規(guī)則，而不是市場過程之中的運行規(guī)則。

研究規(guī)則是因為研究規(guī)則比研究一般制度更有效率。布坎南的理論基礎(chǔ)是制度經(jīng)濟學，認為制度是重要的，不同制度決定不同效率。但他并不認為制度只是一種簡單的制度安排，各種制度之間也不只表現(xiàn)為互補的關(guān)系，而是認為制度是一個立體結(jié)構(gòu)，在這個結(jié)構(gòu)的上端，就是憲法。憲政是生成制度的制度，是規(guī)則的規(guī)則，是元制度、元規(guī)則。如果選擇規(guī)則的規(guī)則出了問題，被制定出來的規(guī)則就更可能有問題，進而使大多數(shù)規(guī)則內(nèi)的選擇變得沒有效率。如果說制度的錯誤是系統(tǒng)性的錯誤，憲政的錯誤則是全局性錯誤。也就是當憲政出現(xiàn)問題時，它對社會的損害要比一般制度對社會損害的更大，因此，對憲政的經(jīng)濟學研究比對一般制度的研究更有效率。這就是布坎南選擇研究規(guī)則的原因。

秩序的維持必須通過規(guī)則來實現(xiàn)，這是規(guī)則存在的根本理由。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：首先規(guī)則決定著結(jié)果，規(guī)則的任何改變，都將改變個人交往中產(chǎn)生的結(jié)果。 其次，規(guī)則是公正的基礎(chǔ)，規(guī)則在邏輯上先于公正。公正不是評價可供選擇的多種規(guī)則或社會秩序的外部標準，公正是相應(yīng)的規(guī)則結(jié)構(gòu)內(nèi)在的固有組成部分。公正要求人們怎么做，取決于個人恰好同意的具體規(guī)則是什么。 再次，由于同一個人用于公共選擇和私人選擇的時間貼現(xiàn)率之間存在差異，導致政治僅僅考慮暫時或短期收益，而這種傾向是不受約束的多數(shù)至上政治內(nèi)在固有的，因此，必須通過規(guī)則對政府當局施加有約束力的限制。最后，如果沒有一定的規(guī)則對多數(shù)主義的運行做出各種具體的限制，幾乎所有的好處都會化為烏有，在無規(guī)則的政治世界里，還能用于分配的東西所剩無幾。

一致同意是形成規(guī)則的規(guī)則。對于如何形成或改進憲法的程序性標準，布坎南認為就是一致同意，并且一致同意作為其理論貫徹始終的邏輯，成為判斷一個公共選擇是否有效率的標準程序，他認為這一規(guī)則是帕累托最優(yōu)的“政治對應(yīng)物”。 盡管布坎南意識到一致同意規(guī)則會產(chǎn)生高昂的社會決策成本，但是他認為在民主制度中是能夠?qū)崿F(xiàn)憲法革命的。布坎南確信通過孕育和培養(yǎng)對政治和政府的懷疑主義，使我們的注意力集中在約束政府行為的規(guī)則上，就一定能夠形成完善的、一致同意的規(guī)則，最終在民主的社會秩序中實現(xiàn)憲政變革。

（三）元規(guī)則模型的治理模式：規(guī)則的設(shè)計

理論的生命力在于有效地指導改革實踐。憲政經(jīng)濟學作為一門應(yīng)用性社會科學，為治理政府失靈和政府悖論等弊病提供了有效的“良方”和模式設(shè)計。首先是憲法的元法律設(shè)計。西方國家尤其是英美等先進的工業(yè)化國家奉行的是思想先哲和開國元勛們所設(shè)計的“三權(quán)分立”，并認為依靠這套政治制衡制度能有效地實現(xiàn)權(quán)力的“善用”。但隨著公共部門尤其是政府職能的擴張，行政權(quán)越來越凸顯并日益侵蝕私人領(lǐng)域且效率低下?，F(xiàn)行的財稅規(guī)則不能有效的制約公權(quán)，必須對稅制的元規(guī)則重新進行設(shè)計，其基本思路是：倡導聯(lián)合預(yù)算原則，要求政府的收入和支出實行連接，即每一項支出決策必須同時確定相應(yīng)的稅收來源。并且，對稅收和支出施加數(shù)量限定，同時對征稅總量也規(guī)定一個合理的上限。再次是貨幣的元規(guī)則設(shè)計。布坎南建議確立一個公開的且具有法律效力的貨幣供應(yīng)規(guī)則，它是約束財政政策和貨幣政策制定過程的根本性規(guī)則。貨幣規(guī)則，可以為公眾提供穩(wěn)定的價格預(yù)期，也可以限制政治家在貨幣方面的隨意處置，改革的思路是重新采用平衡預(yù)算原則。

三、“元規(guī)則”對中國稅法之意義

（一）“元規(guī)則”之下的中國稅法——稅收憲政

從運行層面看，稅收憲政是依靠稅收立法、行政、司法權(quán)之間的相互共同作用來運行的，其關(guān)鍵在于制度的運行成本要低于“人治”的運行成本，從而實現(xiàn)實質(zhì)的稅收法治——保證稅收的公平與效率。因此，從一定意義上說，稅收憲政就是將國家稅收的公平、效率和組織財政收入等實質(zhì)性要求與法律調(diào)整的自身屬性，如權(quán)威性、確定性、公開性、穩(wěn)定性、程序性、可訴性等特點有機地結(jié)合在一起，實現(xiàn)稅收制度的內(nèi)容與法律形式的統(tǒng)一，為實現(xiàn)實質(zhì)稅收法治提供有力保障。

建立稅收憲政必須依靠相應(yīng)的準則，這種社會治理機制所遵循的準則就體現(xiàn)為憲政原則。稅收憲政的原則的核心是以法對國家課稅權(quán)與征稅權(quán)的限制和制約，來實現(xiàn)稅收法治的目標。

在“元規(guī)則”的思維下，構(gòu)建憲法中稅收規(guī)則時應(yīng)按如下步驟考量：首先從稅法的原則層面，應(yīng)當納入的因素有：第一，稅收法定的原則，即稅收立法權(quán)為議會保留且不可授出。稅收法定主義作為憲法的一項基本原則，實際上是社會契約所規(guī)定的稅收立法的憲法依據(jù)。第二，民主政治的原則?，F(xiàn)代法治國家的人民意志是通過代議制的國家權(quán)力機關(guān)如議會、人民代表大會制度來實現(xiàn)。權(quán)力機關(guān)是表達公共產(chǎn)品偏好，并以特定的規(guī)則達成一致從而節(jié)約交易費用的制度。因此，權(quán)力機關(guān)一般定期選舉，并必須為人民所控制。這是稅收法定的制度前提。第三，稅收分權(quán)與制衡原則。對于防范權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗來說，分權(quán)與制衡無疑是人類迄今為止所設(shè)計的最為有效的制度之一。第四，依法治稅原則。按照稅收分權(quán)的原則，稅收法律必須通過行政主體來得以實現(xiàn)。稅收法律由于其普遍適用性，一般較為抽象和概括，因而稅務(wù)行政機關(guān)取得了制定具體稅收管理措施和決定誰符合稅收法律規(guī)范要求的權(quán)能。同時，出于對公共利益和行政效率的考慮，法律又賦予了稅務(wù)機關(guān)以國家強制力為后盾的管理權(quán)力：稅收征收具有無償性，稅收具體行政行為具有公定力，稅收保全和強制措施具有強制力。因此，為防止行政權(quán)力的濫用，一般通過聽證、申訴、行政復議、司法救濟等行政法制來約束征稅人的行為，保護稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)益。依法治稅成為稅務(wù)行政機關(guān)作出行政行為的基本準則。第五，權(quán)利保障的原則。這里的權(quán)利并不僅僅是指納稅人的權(quán)利，而是指更為廣泛的財產(chǎn)、生命和自由等基本權(quán)利。法治的真諦在于保障人權(quán)限制公權(quán)。第六，司法獨立和司法審查制度。憲法亦法，權(quán)利保障、稅收法定等憲法性規(guī)定的約束力依賴于其可訴性。第七，特殊的限制稅收立法的原則。憲法是人民權(quán)利的保障書。稅收直接侵犯于公民的財產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)，而稅收法定并不足于提供足夠的保護，因此，必須由憲法明晰稅收立法之基本原則。其次，從稅法的實踐問題出發(fā)，應(yīng)當納入“元規(guī)則”的內(nèi)容有：確定哪些稅收事項應(yīng)當納入憲法以及征稅權(quán)的劃分。

（二）“元規(guī)則”與中國稅法之互動

目前我國法律體系中稅法的“元規(guī)則”條款只有一條，即第56條：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”。從稅收立憲的起源及其本質(zhì)來講，稅收立憲重在規(guī)范國家征稅權(quán)、保護人民的基本財產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)，而我國“元規(guī)則”這一條規(guī)定顯然是從維護國家權(quán)力、保證人民履行義務(wù)的角度出發(fā)的，因此，這并不是典型意義上的稅收立憲。

我國的《立法法》雖然在某種程度上涉及到了稅收法定原則，但是，《立法法》的規(guī)定無法代替稅收“元規(guī)則”的作用。我國憲法關(guān)于稅收立憲的缺失導致了我國稅法領(lǐng)域行政法規(guī)占主導，而法律占次要地位的局面，這一立法現(xiàn)狀在世界各國都是罕見的。

事實上，憲法“元規(guī)則”對于稅法價值實踐的保駕護航及稅法對憲法的價值和實踐訴求的“供求”關(guān)系無論在法律制度體系的排列中還是在中國稅法實踐的進程中都是顯而易見的。二者的互動是“雙贏”的過程，“元規(guī)則”的稅法領(lǐng)域完善將有助于稅法的內(nèi)部運行，而稅法對“元規(guī)則”的訴求也將豐滿“元規(guī)則”達成直至實現(xiàn)的過程。

參考文獻：

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