◎ 文/楊志軍

預(yù)算編制監(jiān)督的缺位及整改

◎ 文/楊志軍

目前，強化對預(yù)算管理的監(jiān)督已成為共識，對此實務(wù)層面的行動及研究成果很多，不過大都將關(guān)注焦點放在了預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，無形中忽視了對預(yù)算編制環(huán)節(jié)的監(jiān)督，即預(yù)算編制監(jiān)督實際上處于缺位狀態(tài)，需要整改。鑒于此，本文概述預(yù)算編制監(jiān)督的內(nèi)涵及缺位表現(xiàn)，分析預(yù)算編制監(jiān)督缺位的原因，探討推動預(yù)算監(jiān)督缺位整改的可行路徑。

預(yù)算編制監(jiān)督；缺位；新預(yù)算法

一、預(yù)算編制監(jiān)督的內(nèi)涵及缺位表現(xiàn)

在預(yù)算管理中，預(yù)算編制是第一個環(huán)節(jié)，編制草案的全面、科學(xué)及合理程度及水準(zhǔn)，利于預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的合規(guī)及適當(dāng)推進(jìn)，是制約預(yù)算管理整個過程的關(guān)鍵事項。在預(yù)算管理監(jiān)督中，首先應(yīng)該考慮預(yù)算編制監(jiān)督，通過各有監(jiān)督權(quán)限的主體對預(yù)算編制的程序、編制主體素質(zhì)、編制草案質(zhì)量、編制方案的執(zhí)行等方面情況進(jìn)行全面審視，通過各種方式確定預(yù)算編制程序的合理、準(zhǔn)確、科學(xué)，確保預(yù)算編制能有效為預(yù)算管理提供適當(dāng)?shù)念A(yù)算方案，支撐預(yù)算管理的正常進(jìn)展，進(jìn)而為組織發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)提供某種保障。

基于預(yù)算編制環(huán)節(jié)的重要性，預(yù)算編制監(jiān)督的重要性也不言而喻。不過，在實務(wù)層面，雖然無論是政府還是各企業(yè)組織都相對重視預(yù)算編制問題，不過卻不約而同地忽視了預(yù)算編制監(jiān)督這個關(guān)鍵事項。具體而言，有四方面的表現(xiàn)。

一是沒有監(jiān)督意識。在國家預(yù)算方面，除了審計部門的工作人員外，其他相關(guān)人員對預(yù)算編制監(jiān)督這個事項普遍比較陌生，即便是部分工作人員知道有這么一回事，也會認(rèn)為那是審計部門的工作，和其他人無關(guān)。在企業(yè)預(yù)算方面，筆者接觸的部分中小企業(yè)管理層及財會人員表示沒想過這回事。

二是缺乏具體行動。在國家預(yù)算方面，部分地區(qū)的政府管理人員比較熟悉預(yù)算法等的規(guī)定，了解預(yù)算編制的法定流程，有預(yù)算編制監(jiān)督的意識。不過，在具體實務(wù)層面往往沒有預(yù)算編制監(jiān)督的專門安排，即便是認(rèn)同度較高的審計工作也普遍在預(yù)算管理審計中忽視預(yù)算編制審計事項。在企業(yè)預(yù)算方面，相當(dāng)一部分小企業(yè)的預(yù)算管理制度只是簡單說明了預(yù)算編制原則、依據(jù)等，沒有提及預(yù)算編制監(jiān)督或?qū)徍说氖乱耍敃藛T即便有心也無從推進(jìn)。

三是沒有實質(zhì)效果。在國家預(yù)算方面，部分地區(qū)根據(jù)預(yù)算法等的規(guī)定，在形式上落實了預(yù)算編制監(jiān)督工作，不過卻往往缺乏實質(zhì)效果。比如地方黨委監(jiān)督只關(guān)照特定地區(qū)的預(yù)算總額，缺乏中長期的規(guī)劃引導(dǎo)；地方政府監(jiān)督嚴(yán)重受制于地方黨委，缺乏充分自主權(quán)；人大監(jiān)督因為人大代表審視預(yù)算草案的時間過短，履行程序但缺乏實質(zhì)；財政部門監(jiān)督只能以財會技術(shù)性眼光審視其中的系列數(shù)據(jù)，而無法就合理性及績效等方面進(jìn)行有效判斷，外在表現(xiàn)只是單純的表現(xiàn)為消減額度；上級部門基于部門本位主義思考，其監(jiān)督往往異化為抬高預(yù)算額度。在企業(yè)預(yù)算方面，預(yù)算編制監(jiān)督或?qū)徍嗽趯崉?wù)層面更基本上起不到作用。

四是在研究層面，大多數(shù)研究者在談及預(yù)算管理監(jiān)督的時候會很少提及預(yù)算編制監(jiān)督問題，部分研究者雖然會在話語中提及，但具體探討論述中往往選擇性地將預(yù)算編制監(jiān)督問題遺忘。正是因為這種研究范式，百度百科在解釋預(yù)算監(jiān)督的時候，將預(yù)算編制監(jiān)督列為內(nèi)容之首，但列示預(yù)算監(jiān)督形勢和程序的時候卻不再提及預(yù)算編制監(jiān)督問題。

二、預(yù)算編制監(jiān)督缺位的原因

之所以普遍出現(xiàn)預(yù)算編制監(jiān)督缺位這種現(xiàn)象，背后的原因很多，筆者認(rèn)為最關(guān)鍵的是頂層設(shè)計的問題，另外還有重視程度、預(yù)算管理水平及內(nèi)控執(zhí)行等方面的問題。

首先，頂層設(shè)計問題。在國家預(yù)算編制方面，頂層設(shè)計的標(biāo)志是預(yù)算法，過去的預(yù)算法僅強調(diào)各級政府的預(yù)算需要相應(yīng)層級的人大審查和批準(zhǔn)，新預(yù)算法第四十五條要求在人大審查的過程中，注意“聽取選民和社會各界的意見”①。兩相綜合，實際上是認(rèn)為預(yù)算編制監(jiān)督包括人大監(jiān)督及民眾監(jiān)督兩個部分。對此，有三個問題，一是審查和批復(fù)預(yù)算編制方案實際上不等于預(yù)算編制監(jiān)督，與預(yù)算編制監(jiān)督相比，預(yù)算編制審查只是對預(yù)算編制初步結(jié)果——草案的審視，缺乏對編制過程的審視和判斷，審查時點較局限，沒有實現(xiàn)事中、事前監(jiān)督，只能說是事后監(jiān)督，而且事后也不完整，只能說是事后特定時點的部分維度審核。二缺乏預(yù)算編制審計監(jiān)督的硬性規(guī)定，雖然新預(yù)算法在決算環(huán)節(jié)增加了國家審計部門審計的硬性規(guī)定，但在審計監(jiān)督部分的規(guī)定依舊是“依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督”②，而沒有提預(yù)算編制的審計監(jiān)督問題。另外，對于地方政府、特定部門的上級機關(guān)、地方黨委、基層財會人員等在預(yù)算編制方面的監(jiān)督作用均未提及。對于企業(yè)預(yù)算編制方面，在國家制度規(guī)程層面的頂層設(shè)計中專項制度，對企業(yè)預(yù)算編制監(jiān)督問題也沒有任何國字號的文件強化倡導(dǎo)，導(dǎo)致部分企業(yè)有采取選擇性忽視的空間和理由。

二是重視程度問題。在國家預(yù)算編制方面，行政事業(yè)單位普遍有循規(guī)唯上的傾向，國家層面的頂層設(shè)計沒有明確規(guī)定或者規(guī)定有殘缺的，一般沒有認(rèn)真理智糾偏的自覺，普遍盲目地遵循和跟風(fēng)。在這種情況下，各地對預(yù)算編制監(jiān)督方面的重視程度非常有限。在企業(yè)方面，雖然，預(yù)算管理普遍成為企業(yè)管理的重要組成部分，但部分企業(yè)推進(jìn)預(yù)算管理不是基于自己企業(yè)發(fā)展的需要，而且比較盲目跟從潮流的結(jié)果，在暫時性的熱情背后缺乏切實的重視。在這種情況下，很難談及落實預(yù)算編制監(jiān)督問題。

三是預(yù)算管理水平問題。在國家預(yù)算編制方面，隨著國庫集中支付制度的普及深入，行政事業(yè)單位實際上缺乏比較健全的財務(wù)管理，其財務(wù)管理人員的實際職能僅相當(dāng)于出納。在這種情況下，預(yù)算管理的水準(zhǔn)往往較低，在預(yù)算編制方面的主動性和積極性不高，難以推進(jìn)比較科學(xué)、合理而到位的編制程序，預(yù)算編制方案質(zhì)量容易受限。對于特定企業(yè)組織來說，預(yù)算管理的實踐及深入需要一個或短或長的過程，這個過程中發(fā)展進(jìn)展速度也因企業(yè)的不同而不同。部分企業(yè)的預(yù)算管理或起步晚，或發(fā)展緩慢，暫時性的形態(tài)及成果不夠到位及全面，預(yù)算編制監(jiān)督暫時性的處于缺失狀態(tài)。

四是內(nèi)控執(zhí)行問題。在國家預(yù)算編制方面，頂層設(shè)計有一定的缺陷，地方配套法規(guī)及細(xì)則也不夠健全，特定機關(guān)單位內(nèi)部制定有強力而且完善規(guī)范準(zhǔn)則的不是太多，內(nèi)控機制本身存在一定問題。而且，行政事業(yè)單位普遍存在著較濃重的官僚化色彩，領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋一言堂等現(xiàn)象嚴(yán)重，本欄殘缺的內(nèi)控機制在執(zhí)行層面的情況更不樂觀。在企業(yè)預(yù)算編制方面，雖然部分企業(yè)比較明確的點明了預(yù)算編制草案審核的環(huán)節(jié)及相關(guān)事項，在具體崗位設(shè)置及職責(zé)說明中也進(jìn)行了相關(guān)配置，甚至出具了流程層面的細(xì)則，預(yù)算編制監(jiān)督方面的內(nèi)控構(gòu)架相對完善，但卻因缺乏有效的執(zhí)行力，導(dǎo)致無法落實。

三、推動預(yù)算編制監(jiān)督缺位整改的可行路徑

在這種情況下，面對這些問題，整改預(yù)算編制監(jiān)督缺位，可以考慮從如下幾個方面著手推進(jìn)。

首先，完善制度設(shè)計。要根據(jù)頂層設(shè)計的缺失，有針對性地進(jìn)行完善修訂，比如應(yīng)該在新預(yù)算法相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，適當(dāng)細(xì)化人大監(jiān)督及民眾監(jiān)督的內(nèi)容，并且在用詞上推動實現(xiàn)從審查向監(jiān)督的轉(zhuǎn)型；在人大審查預(yù)算決算草案環(huán)節(jié)中，應(yīng)該加入對過往年度預(yù)算編制的審視和評估規(guī)定。在審計監(jiān)督的相關(guān)說明中，應(yīng)該明確加入預(yù)算編制的字眼，將預(yù)算編制納入審計監(jiān)督的范圍之內(nèi)。應(yīng)該正視國內(nèi)行政事業(yè)單位的情況，肯定黨委及地方政府在預(yù)算編制監(jiān)督、指導(dǎo)或監(jiān)管方面的作用，并將二者的職責(zé)進(jìn)行適當(dāng)分析。應(yīng)該強化行政事業(yè)單位內(nèi)部人員的作用，發(fā)掘內(nèi)部監(jiān)督的力量，并給予一定的權(quán)限，等等。另外，在頂層設(shè)計無法涉及的微觀領(lǐng)域，地方政府或特定企業(yè)組織，應(yīng)該根據(jù)自身的具體情況，制定規(guī)范制度或細(xì)則，以推動制度設(shè)計的日臻完善，為預(yù)算編制監(jiān)督缺位整改提供良好的基礎(chǔ)條件。

其次，構(gòu)建監(jiān)督體系。新預(yù)算法第四條強調(diào)“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算?！雹?，預(yù)算內(nèi)容的龐雜及范圍的廣泛決定了預(yù)算編制工作的復(fù)雜和繁瑣，依靠單方面主體的監(jiān)督很難勝任預(yù)算編制監(jiān)督的整體工作。對此，需要構(gòu)建多方面多主體參與的監(jiān)督體系。對于國家預(yù)算編制監(jiān)督而言，既應(yīng)該切實開展人大及審計部門在特定監(jiān)督或?qū)彶槌绦蛑械谋O(jiān)督工作，還應(yīng)該發(fā)掘廣大民眾、行政事業(yè)單位內(nèi)部人員、地方政府、黨委、上級領(lǐng)導(dǎo)單位等主體的監(jiān)督、監(jiān)管或指導(dǎo)作用，另外還可以創(chuàng)造性地考慮并探索吸納第三方專業(yè)評審機構(gòu)參與監(jiān)督路徑，等等。

再次，強化全過程監(jiān)督。預(yù)算編制是一個非常特殊的事項，編制程序的終結(jié)不等于其本身生命的終結(jié)，后者由預(yù)算執(zhí)行及決算的終結(jié)決定。所以，預(yù)算編制監(jiān)督絕對不能僅限于預(yù)算編制程序中，而應(yīng)該貫穿于預(yù)算管理整個過程。具體而言，應(yīng)該有四個關(guān)鍵部分組成，一是對預(yù)算編制程序的監(jiān)督，這需要開拓專項審計及行政事業(yè)內(nèi)部人員的內(nèi)部監(jiān)督發(fā)力；二是人大及審計部門對預(yù)算編制草案的審查和監(jiān)督，這是法定的程序性監(jiān)督，也是關(guān)鍵時點的監(jiān)督，在這個環(huán)節(jié)可以集中引入民眾的參與，聽取他們的意見；三是預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督，即在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中注意反思預(yù)算編制方案的問題，避免一味地強調(diào)執(zhí)行與方案的契合，這預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督在具體內(nèi)容上的延伸，而不用另外考慮專門監(jiān)督活動；四是預(yù)算決算環(huán)節(jié)的預(yù)算編制監(jiān)督，即在預(yù)算決算環(huán)節(jié)，各級人大、審計部門及民眾注意回顧預(yù)算編制方案的適當(dāng)性等問題。

第四、完善內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。如上所言，全過程的預(yù)算編制本身的內(nèi)容比較復(fù)雜，在如上四部分的監(jiān)督中，分別有不同的監(jiān)督重點內(nèi)容，特定行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)具體情況，對不同階段的監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)行匯總和分析，并對相關(guān)監(jiān)督內(nèi)容的評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼f明和規(guī)范，在暫時不能明確的情況下可以考慮允許一定范圍內(nèi)的探索。在探索有了一定成果后，頂層設(shè)計及地方法規(guī)對此也應(yīng)該盡可能地列示及規(guī)范。在這方面，有兩個值得注意的一點是，在新預(yù)算法強調(diào)所編制預(yù)算盡量細(xì)化的背景下，監(jiān)督內(nèi)容注意細(xì)化，以期實現(xiàn)完全意義上的全覆蓋。

第五，確保執(zhí)行落實。首先應(yīng)該考慮適當(dāng)延長預(yù)算編制的時間，以為預(yù)算編制監(jiān)督提供前提條件，過于急迫的編制程序很難推進(jìn)同步的事中監(jiān)督。另外，應(yīng)該根據(jù)具體情況，靈活地給各種監(jiān)督一定的資源支持，或出具一定的配套措施。比如，如果想充分利用民眾監(jiān)督的力量，首先應(yīng)該設(shè)法啟蒙民眾的監(jiān)督意識，想辦法讓他們揚棄事不關(guān)己高高掛起的思維；其次應(yīng)該適當(dāng)提升參與監(jiān)督民眾的素質(zhì)，對預(yù)算編制中比較專業(yè)的事項進(jìn)行細(xì)致耐心地說明和講解，或者將預(yù)算方案通俗化，對此李克強總理曾經(jīng)呼吁預(yù)算方案應(yīng)該讓老百姓看得懂；再次應(yīng)該對民眾意見進(jìn)行適當(dāng)甄別和分析，對此需要有分析和甄別機制，并配備專門人員和經(jīng)費。再如，如果思考引入第三方專業(yè)評審機構(gòu)參與預(yù)算編制監(jiān)督，應(yīng)該先考慮培育相關(guān)機構(gòu)，設(shè)置具體的選擇和合作程序，并且需要思考措施確保所選擇的評審機構(gòu)在具體實務(wù)過程中能比較充分而到位地發(fā)揮其勝任能力及職業(yè)道德水準(zhǔn)。再如，如果確保人大監(jiān)督有實際意義，應(yīng)該事先組建專門委員會，并且先考慮推進(jìn)比較到位的論證和調(diào)研工作。

注釋：

①全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定

②全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定

③全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定

[1] 廖家勤.優(yōu)化地方預(yù)算編制權(quán)力結(jié)構(gòu)探析[J]. 財政研究，2013(12).

[2] 郝路.我國地方政府績效預(yù)算的編制和評價研究[D].武漢大學(xué)，2013.

[3] 李衛(wèi)東.強化預(yù)算編制和管理的建議[J].中國財政，2014(10).

（作者單位：審計署太原特派辦）