王 潔/上海工程技術(shù)大學(xué)

脫鉤后的行業(yè)協(xié)會問責(zé)制度的完善

王 潔/上海工程技術(shù)大學(xué)

行業(yè)協(xié)會與行政機關(guān)脫鉤后需要加強監(jiān)管，問責(zé)是一個社會建構(gòu)的概念，非營利組織的問責(zé)是指就其組織行動通過公開的途徑向問責(zé)主體進行說明、解釋和辯護，理清行動結(jié)果應(yīng)由誰負責(zé)和責(zé)任的歸屬，并據(jù)此接受獎懲，以達到提升非營利組織的績效與價值的目的。行業(yè)協(xié)會問責(zé)的方式可以將其劃分為自律與他律兩個層次。

行業(yè)協(xié)會；問責(zé)；自律與他律；治理

行業(yè)協(xié)會是我國經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的重要力量。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，行業(yè)協(xié)會發(fā)展迅速，在為政府提供咨詢、服務(wù)企業(yè)發(fā)展、優(yōu)化資源配置、加強行業(yè)自律、創(chuàng)新社會治理、履行社會責(zé)任等方面發(fā)揮了積極作用。

2015年7月8日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》，開啟了行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點工作。方案中要求2015年下半年全國性行業(yè)協(xié)會商會開始第一批試點，地方行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點工作要在2016年底前完成第一批試點和評估。

行業(yè)協(xié)會與行政機關(guān)脫鉤后需要加強監(jiān)管，防止出現(xiàn)管理上的“真空”。于是“問責(zé)”成為我國行業(yè)協(xié)會必須面對的議題。

一、問責(zé)制度

（一）問責(zé)的內(nèi)涵

近年來，問責(zé)（accountability）開始在政府、企業(yè)組織和社會團體中逐漸普及開來。

Ebrahim認為，“在其最簡單的意義上，問責(zé)是指一個程序，通過這個程序，個人或者組織對他們的行為以及由此產(chǎn)生的結(jié)果負責(zé)。”Unerman把問責(zé)界定為“關(guān)于行為的解釋，假設(shè)某些個人或組織——接受者或利益相關(guān)人——擁有某些權(quán)利向解釋者負責(zé)?！盞oppell認為，問責(zé)概念反映了組織以其透明度、義務(wù)、控制能力、責(zé)任感及響應(yīng)力，尋求組織存在的合法性及合理性證據(jù)的努力。

可見，問責(zé)包含三層內(nèi)涵：①問責(zé)反映了一種互動關(guān)系，包括了問責(zé)者和被問責(zé)者。②被問責(zé)者負有一定的義務(wù)對其信托行為加以說明，該義務(wù)具有一定的客觀性。③通過報告機制產(chǎn)生的信息成為互動的焦點，它是雙方達成理解乃至建立信任的基礎(chǔ)。

問責(zé)是一個社會建構(gòu)的概念，那么，行業(yè)協(xié)會的問責(zé)是指就其組織行為通過公開的途徑向問責(zé)主體進行說明、解釋和辯護，理清行為結(jié)果應(yīng)由誰負責(zé)和責(zé)任的歸屬，并據(jù)此接受獎懲，以達到提升績效與價值的目的。

（二）行業(yè)協(xié)會問責(zé)機制中的自律與他律

行業(yè)協(xié)會的問責(zé)方式可以劃分為自律與他律兩個層次。自律是行業(yè)內(nèi)或組織內(nèi)的監(jiān)督約束，是由專業(yè)人員相互約定，自愿遵循的規(guī)則。它包括成員之間的自我約束和監(jiān)督，也包括行業(yè)協(xié)會的自律和會員間的相互監(jiān)督約束。他律主要是指透過正式的法規(guī)，由政府或公權(quán)力來執(zhí)行的監(jiān)督。

1、行業(yè)協(xié)會自律

（1）自我規(guī)范。協(xié)會通過制定和實施其自律規(guī)則，規(guī)范其成員的業(yè)務(wù)活動，提高交易效率，維護交易秩序。

（2）自我管理。協(xié)會對其團體事務(wù)和成員間的公共事務(wù)進行自我管理，提高管理效率，促進協(xié)會及其成員的發(fā)展。

（3）自我約束。協(xié)會通過其組織機制，約束其成員的行為，使之符合法律規(guī)定和社會其他方面的合理要求。

（4）自我控制。行業(yè)協(xié)會通過制定和實施團體內(nèi)公共政策，規(guī)定團體及其成員的業(yè)務(wù)發(fā)展方向和發(fā)展步驟，并將團體及其成員利益與社會整體利益以及相關(guān)團體利益合理地協(xié)調(diào)起來，自覺將團體及其成員利益的自我追求限制在社會許可的合理限度內(nèi)。

（5）自我實現(xiàn)。協(xié)會自律的目的是為了實現(xiàn)協(xié)會組建的宗旨，即實現(xiàn)其全體成員的共同利益。

2、行業(yè)協(xié)會的他律機制

（1）法律規(guī)制。立法機關(guān)發(fā)布的相關(guān)法律構(gòu)成了行業(yè)協(xié)會的基本環(huán)境，既是對行業(yè)協(xié)會行為的系統(tǒng)約束，又是判斷其行為正當性的基本標準。

（2）輿論監(jiān)督。主要是指大眾傳播媒介的監(jiān)督。媒體“曝光”影響公眾的態(tài)度和行為，對行業(yè)協(xié)會造成巨大壓力，從而使之保持相對克制的態(tài)度。

（3）第三方獨立監(jiān)督。第三方通常是具有權(quán)威的中間機構(gòu)或組織。它們對行業(yè)協(xié)會的治理績效進行適當?shù)脑u級并適時提供給決策者或公之于眾，以達到對行業(yè)協(xié)會進行監(jiān)督的目的。

二、我國行業(yè)協(xié)會問責(zé)機制面臨的困境

就當下我國行業(yè)協(xié)會而言，發(fā)展合適的問責(zé)機制是一個相當復(fù)雜而冗長的過程，因為在實際運作過程中存在許多困境。

（一）他律監(jiān)管存在相當大的真空地帶

行業(yè)協(xié)會有時會以犧牲公共利益或第三方利益來保護本協(xié)會、本行業(yè)的利益。如2006年，“世界方便面協(xié)會中國分會”組織本行業(yè)龍頭企業(yè)召開峰會，研究棕櫚油和面粉漲價引起的企業(yè)成本增加問題，接著發(fā)生方便面漲價的事件。2008年震驚全國的奶粉中添加“三聚氰胺”事件等等?？梢?，對于行業(yè)協(xié)會的他律監(jiān)管存在相當大的真空地帶，他律機制尚未建立起來。

（二）第三方獨立監(jiān)督缺乏

目前我國的第三方獨立監(jiān)督基本上處于空白狀態(tài)。對于行業(yè)協(xié)會的治理績效的評估考察還主要局限在業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)手中。政府部門由于其專業(yè)性所限和可能存在的“尋租”現(xiàn)象，使之對行業(yè)協(xié)會的評估審查并非客觀全面。因此，引入第三方獨立監(jiān)督必不可少。而這樣的第三方獨立監(jiān)管在我國還是一片空白。

三、推進我國行業(yè)協(xié)會問責(zé)制度

我們需要建立一套透明化的問責(zé)機制，創(chuàng)造一個有益于行業(yè)協(xié)會提高績效的環(huán)境，從而將行業(yè)協(xié)會的問責(zé)納入自律為主、他律為輔的軌道。

（一）行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部治理

首先，要完善行業(yè)協(xié)會的自律。最重要的是要建立各種詳細、規(guī)范的操作標準和規(guī)則。

其次，完善行業(yè)協(xié)會的信息公開機制。行業(yè)協(xié)會的問責(zé)過程中強調(diào)公開透明原則。行業(yè)協(xié)會應(yīng)建立一套有效的內(nèi)部信息披露機制。這些必須接受利益相關(guān)方的監(jiān)督，保障會員對協(xié)會事務(wù)的知情權(quán)。

并且，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)。行業(yè)協(xié)會應(yīng)按照現(xiàn)代社會組織要求，建立和完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)。健全行業(yè)協(xié)會章程審核備案機制，完善以章程為核心的內(nèi)部管理制度，健全會員大會（會員代表大會）、理事會（常務(wù)理事會）制度，建立和健全監(jiān)事會（監(jiān)事）制度。落實民主選舉、差額選舉和無記名投票制度。鼓勵選舉企業(yè)家擔(dān)任行業(yè)協(xié)會理事長，實行理事長（會長）輪值制，推行秘書長聘任制。實施法定代表人述職、主要負責(zé)人任職前公示和過錯責(zé)任追究制度。

（二）在外部治理上，強化多元監(jiān)督體系

1.完善政府綜合監(jiān)管體系。民政部門依照相關(guān)登記管理法規(guī)，對行業(yè)協(xié)會加強登記審查、監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查，強化對主要負責(zé)人任職條件和任用程序的監(jiān)督管理。財政部門負責(zé)對政府購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)的資金和行為進行評估和監(jiān)管，并會同機關(guān)事務(wù)主管部門對行業(yè)協(xié)會使用的國有資產(chǎn)進行登記和監(jiān)管。稅務(wù)部門對行業(yè)協(xié)會涉稅行為進行稽查和監(jiān)管。審計部門對行業(yè)協(xié)會依法進行審計監(jiān)督。價格部門對行業(yè)協(xié)會收費及價格行為進行監(jiān)管。

2.充分發(fā)揮社會力量的監(jiān)督作用。首先，提高公眾監(jiān)督意識。使服務(wù)對象能對行業(yè)協(xié)會的目標、服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量進行監(jiān)控?？梢酝ㄟ^公眾聽證會等方式增加協(xié)會的透明度。其次，建立對行業(yè)協(xié)會的獨立監(jiān)督機制。行業(yè)協(xié)會活動專業(yè)性強，“契約失靈”現(xiàn)象普遍?？梢越⒅饕蓪I(yè)人士組成的獨立監(jiān)管機構(gòu)對行業(yè)協(xié)會實施監(jiān)督。再次，加強新聞輿論監(jiān)督的力量，提高新聞媒介在報道時的獨立性。最后，應(yīng)通過同業(yè)自律、社會審計、專業(yè)評估等方式對行業(yè)協(xié)會的活動實施監(jiān)督。

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王潔（1969-），女，上海工程技術(shù)大學(xué)社科學(xué)院講師，主要研究方向：經(jīng)濟法。