中國人民銀行益陽市中心支行課題組(中國人民銀行益陽市中心支行，湖南 益陽 413000)

一、安化普惠金融發(fā)展的基本情況

(一)安化縣基本情況

近年來，安化縣扶貧開發(fā)工作取得了顯著成效，貧困程度大大緩解，但受地理位置、自然條件等影響，安化縣與其它地區(qū)發(fā)展的差距不斷擴大，主要發(fā)展指標落后于全省、全市平均水平，扶貧任務依然艱巨。2014年末，安化縣城鎮(zhèn)居民可支配收入13092元，分別低于全省和全市平均水平13478元、7596元。農民人均純收入6196元，分別低于全省和全市平均水平3864元、5108元。

隨著城鄉(xiāng)居民收入的快速增長，安化縣貧困人口溫飽問題已得到基本解決，極度貧困現象基本消失。2005年，安化縣尚有26.4萬貧困人口，占農業(yè)人口的32.86%。2008年，貧困人口僅減少1.14萬人(貧困線標準提高到1196元)。2011年，國家將農民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，按照新標準，安化縣貧困人口有所反彈。近3年來，政府致力于扶貧工作的開展，對安化地區(qū)大力扶持，貧困人口大幅減少，至2014年末，安化縣農民人均純收入2300元以下農村貧困人口減少至15.85萬人，8年間超10萬人脫離貧困。但貧困率仍然較高，2014年安化縣貧困率15.36%，分別高于全國和全省6.86個和4.16個百分點。

(二)安化縣普惠金融發(fā)展現狀

1.普惠金融體系基本建立

一是銀行業(yè)金融機構體系基本建立。目前安化縣政策性銀行、國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、農村合作金融機構等基本齊備，共同為縣域市場主體提供金融服務。2014年末，全縣各項存款余額189.48億元，同比增長12.5%;各項貸款余額62.25億元，同比增長16.5%。二是保險證券機構陸續(xù)進駐安化。4家大型保險公司先后在安化設立支公司，10家保險公司在安化設有辦事處。2013年方正證券進入安化縣，彌補了安化金融市場證券行業(yè)的空白。三是微型金融和民間金融逐步多元化。2013年，縣內第一家小額貸款公司成立，目前正積極籌備村鎮(zhèn)銀行。此外，民間借貸、投資擔保、典當等機構成為服務地方經濟發(fā)展的重要力量。

2.普惠金融產品和服務體系基本形成

一是信貸產品創(chuàng)新不斷推進。各金融機構根據農村經濟特色，金融創(chuàng)新產品與支持扶貧開發(fā)相結合，一大批金融創(chuàng)新產品得到較好推廣，特別是2013年安化縣被確定為全省農村金融產品與服務方式創(chuàng)新示范縣，多種信貸產品和服務方式相繼涌現。二是服務網絡不斷延伸。2013年，安化縣作為全省農村支付服務環(huán)境建設示范縣，設置助農取款服務點549個，在全省率先實現農村金融支付“村村通”。手機、POS機等電子支付手段不斷運用，便捷的金融服務走進農村。

3.普惠金融生態(tài)環(huán)境逐步優(yōu)化

一是不斷推進信用體系建設。2013年，人民銀行推動安化縣創(chuàng)建農村社會信用體系建設示范縣和金融安全區(qū)。目前已評定信用農戶7.8萬戶，信用村16個。2014年，縣政府出臺金融生態(tài)環(huán)境整治工作方案，并為申報省級金融安全區(qū)做積極準備。二是加大金融知識宣傳力度。安化人民銀行組織金融機構通過開展“金融知識進萬家”、“金融知識普及月”活動，不斷拓展宣傳對象，大力培育金融信用文化，促進金融生態(tài)建設，提升金融消費者的金融素養(yǎng)。2011年以來，金融機構走進農村開展金融知識宣傳50余場，累計發(fā)放金融知識宣傳手冊5萬多冊，受惠農戶達2萬多戶。

二、安化普惠金融減緩貧困的現實困境

多年以來，安化經濟總量不大，發(fā)展質量欠優(yōu)，基礎設施滯后，多種因素交織疊加、相互作用，抑制金融深度延伸和金融廣度擴張，影響貧困減緩程度和扶貧開發(fā)步伐。

(一)區(qū)域劣勢與經濟弱勢相互疊加，資金集聚能力先天不足

1.自然環(huán)境條件較差，地理位置劣勢凸顯。安化縣多為山區(qū)和林地，全縣林業(yè)用地面積占國土總面積的81.17%。安化縣是全省沒有高速公路的3個縣市區(qū)之一，全縣唯一一條鐵路滬昆線在安化境內也是擦西南而過，高級干線在公路里程中比例還不到5%。山區(qū)農村基礎設施薄弱、交通不便、產業(yè)結構一、社會經濟條件較差等是安化縣經濟發(fā)展面臨的現實困境。

2.經濟總體水平滯后，經濟基礎仍然薄弱。從主要經濟指標來看，總量占比仍然偏低。2014年，安化縣GDP達162.84億元，但GDP占全市比重僅為13%，人均GDP15785元，僅占益陽市人均GDP的近六成。全縣規(guī)模工業(yè)111家，增加值45億元，占比分別為12.04%和8.37%。財政收入全市排名基本年年墊底，地方財政收入僅6.19億元，居益陽市縣區(qū)末位，僅占益陽市地方財政收入的一成。

3.農民收入低、貧困人口多。與2005年相比，2014年安化縣農民人均純收入與益陽市的差距由1202元擴大到5108元，差距擴大到4.25倍。2014年安化縣貧困人口15.85萬人，貧困率15.36%，分別高于全國和全省6.86個和4.16個百分點。

4.“三駕馬車”驅動乏力，內生增長動力不足。從投資來看，安化縣固定資產投資占全市比重呈穩(wěn)中趨降的態(tài)勢，從2005年的13.1%下降至2014年的11%。固定資產投資主要是基礎設施建設，而工業(yè)園區(qū)、企業(yè)招商引資等方面的投資占比很少。2014年末，安化縣工業(yè)投資占比僅四成;從消費來看，社會消費品零售總額從2005年的21.88億元增長至2014年的73.63億元，年均增長達14.43%，但低于全市年均增長水平2.04個百分點。因此，安化縣投資、消費和出口增長乏力，保持經濟快速增長內生動力不足，致使資金聚集能力較差。

(二)金融機構網點大幅萎縮，縣域融資需求受到約束，金融資源配置效率低下，金融促進經濟發(fā)展的作用未能有效發(fā)揮

1.金融機構偏少，網點覆蓋率較低。上世紀90年代末，國有商業(yè)銀行撤出安化市場，縣域商業(yè)銀行逐漸萎縮，工行于2005年恢復設立了1家辦事處，中行至今還未在安化設立機構，更不用說在農村地區(qū)設立網點。2014年，安化縣每萬人擁有的金融機構數和從業(yè)人員數為1.04個，平均比益陽市少0.02個。每萬人擁有的從業(yè)人員為8.92人，平均比益陽市少4.29人。此外，安化縣僅有1家小貸公司，村鎮(zhèn)銀行、農村資金互助社等新型農村金融機構尚未破零。

2.信貸投放與產業(yè)結構不匹配。一是對經濟具有拉動能力的工業(yè)貸款占比較少。2014年安化縣三次產業(yè)結構為23.1:39.8:37.1，呈現“二三一”產業(yè)格局。從貸款投向來看，二產業(yè)貸款余額為4.93億元，僅占貸款余額的7.92%，貸款資源配置與對GDP的貢獻度嚴重不匹配。二是涉農貸款迅猛增長，但對經濟增長貢獻有限。2011年以來，安化縣涉農貸款年均增速達12.2%。高速增長的涉農貸款并沒有帶來相應的經濟效應，第一產業(yè)增加值年均增長僅7.51%，低于涉農貸款年均增速4.65個百分點。三是“特色產業(yè)”直接帶動效益尚未完全凸現。

3.拓展經濟新增長點較為困難。安化縣地處山區(qū)，水能資源豐富，理論蓄積量達到150萬千瓦，若大力開發(fā)，將為安化縣實現“3+2”發(fā)展戰(zhàn)略，激活縣域經濟發(fā)展帶來一股強勁動力。但據安化縣水利局介紹，雖然每年國家用于小水電(2.5萬千瓦以下)開發(fā)的政策性金融補貼達700萬，預計水電站回報率達10倍以上，但由于國家對過剩產能的調控，商業(yè)銀行對小水電項目嚴格審批，導致項目工程延誤，縣域小水電開發(fā)工作一直處于停滯狀態(tài)。

4.縣域金融排斥嚴重，資金大量外流。商業(yè)銀行逐利性及風險規(guī)避造成縣域貸款難，縣域金融排斥嚴重導致金融資源利用率極低。2014年安化人均存款達18367元，但人均貸款僅6034元，僅占益陽平均水平的近五成。從存貸比指標來看，安化存貸比長期低于益陽平均水平。2014年，安化縣存貸僅比為32.85%，比益陽市低14.67個百分點。

(三)金融資源利用成本高企，政策性金融支持貧困地區(qū)乏力，配套扶持政策缺失制約縣域貸款的投入。

1.貸款利率較高，企業(yè)負擔較重。安化縣是典型的農業(yè)大縣，農業(yè)屬于弱勢產業(yè)，受自然條件影響非常明顯，風險較大，涉農貸款利率全部實行上浮，并且浮動幅度較大，一般都在50-130%之間，有的甚至達到基準利率的2倍以上，而一些小微企業(yè)貸款利率也平均在12%左右，過高的利率給企業(yè)帶來很大的經濟負擔。

2.擔保、評估成本高昂制約企業(yè)貸款的積極性。據調查，銀行貸款要求擔保全覆蓋，在有足值抵押物的前提下，仍然需要擔保公司擔保，企業(yè)需向擔保公司繳納5-10%的保證金，企業(yè)根據費用、利息整體估算，經過擔保后，綜合月費率達到2.93%。類似擔保、評估等費用，影響企業(yè)貸款積極性。

3.政策性金融支持亟待加強。目前共有黑茶加工企業(yè)98家，其中規(guī)模以下73家，2014年實現總產值近30億元，利潤率達到15-35%。黑茶作為安化縣的支柱產業(yè)，符合政策性金融支持范疇，但銀行仍偏向于貸大不貸小。如“晉豐厚”茶業(yè)等歷史悠久的家族型老字號，雖自身略有積累，但苦于未引進投資者又未獲得銀行貸款，生產規(guī)模難以實現跨越式發(fā)展。

4.優(yōu)惠政策難落實。一是小額擔保貸款財政貼息亟需進一步跟進。2014年承辦銀行共發(fā)放小額擔保貸款7682萬元，累計貼息近800萬元。僅依靠中央財政貼息不能完全填補貼息金額，且存在拖欠貼息資金情況，影響金融機構辦理小額擔保貸款積極性，部分金融機構甚至停辦該項業(yè)務。二是涉農貸款獎勵政策的適應性有待進一步考量。安化縣農信社2014年末涉農貸款為51.63億元，占全縣貸款比重高達82.94%，支持縣域經濟做出突出貢獻，但在此基礎上，涉農貸款每年增長15%難度相當大，進而很難享受財政獎勵政策。三是民貿民品貼息貸款資格行嚴格限制。人民銀行對“兩民”企業(yè)流動資金貸款按2.88%進行貼息，卻對貼息行資格嚴格控制，郵儲銀行、華融湘江銀行等金融機構因無法獲得貼息行資格不能享受貼息優(yōu)惠政策。

(四)農業(yè)保險發(fā)展滯后，抵押擔保體系尚未完善，風險分擔機制不健全，阻礙普惠金融扶貧支持力度。

一是農業(yè)保險險種偏少，農戶參保積極性不高，貸款銀行顧慮重重。農業(yè)保險品種僅限于能繁母豬、水稻等政策性險種，而針對特色種養(yǎng)殖業(yè)的保險相對缺乏。從已開辦的政策性險種來看，農戶投保率較低，農業(yè)險種的缺失使銀行顧慮重重。二是擔保機構資本金偏小，杠桿作用難以發(fā)揮。益陽市6家融資性擔保公司注冊資本金共6億元，擔保機構籌集的基金規(guī)模小，實力弱，支持企業(yè)融資作用非常有限，擔保杠桿作用未能得到有效發(fā)揮。2014年末，轄內僅3家融資性擔保公司與銀行建立擔保合作關系，在保余額5.53億元，遠遠不能滿足企業(yè)融資需求。農業(yè)保險、農業(yè)擔保機構等風險分散機制尚不完善，導致金融機構對農業(yè)的信貸投入相對謹慎，制約金融扶貧工作的展開。

三、對安化縣普惠金融發(fā)展減緩貧困的政策建議

(一)大力引進金融機構，創(chuàng)新金融產品和服務，不斷充實完善金融供給主體體系

鼓勵商業(yè)銀行繼續(xù)恢復或升格縣域網點，鼓勵中小法人金融機構進社區(qū)、進鄉(xiāng)鎮(zhèn)，走重心下沉、貼近基層的發(fā)展路子。有序擴大微型金融的準入。目前安化縣僅有1家小額貸款公司，應大力引進村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、資金互助社、社區(qū)銀行等，實現金融機構的多樣化發(fā)展。同時，加大金融產品創(chuàng)新力度，圍繞縣域經濟發(fā)展特色和金融機構自身業(yè)務優(yōu)勢，從授信管理、抵押擔保資產范圍、改善農村、貧困地區(qū)金融服務水平，靈活科學使用利率政策等方面，全面推動信貸產品和服務方式創(chuàng)新。大力發(fā)展保險業(yè)務，努力提高保險深度和保險密度，引導保險公司開辦新的險種，滿足全縣經濟社會多層次、個性化的保險需要，不斷擴大全縣保險覆蓋面。

(二)扶持特色黑茶產業(yè)和旅游產業(yè)，推動經濟穩(wěn)步增長，提升金融需求主體層次

以打造特色產業(yè)縣為中心，推進茶產業(yè)和旅游產業(yè)提質增效。大力實施特色縣域經濟重點縣工程，對縣域特色重大產業(yè)予以重點扶持，推動茶產業(yè)和旅游產業(yè)等綠色產業(yè)擴規(guī)提質、轉型升級，大力提升產業(yè)競爭力，促進經濟增長，提高人民收入水平。科學規(guī)劃茶旅產業(yè)項目，綜合開發(fā)旅游、水能、礦產等自然資源，構建茶葉、旅游、現代農業(yè)等特色產業(yè)引導基金，做大做強特色優(yōu)勢產業(yè)。著力培育龍頭企業(yè)，圍繞特色產業(yè)發(fā)展方向，集中精力發(fā)展一批能帶動全局的龍頭企業(yè)和重點項目，增強龍頭企業(yè)和重點項目對特色優(yōu)勢產業(yè)的引領和帶動作用，為信貸投放孕育新的增長點。金融機構要實施金融與產業(yè)扶貧相結合，突出支持縣域特色產業(yè)發(fā)展。

(三)構建多層次融資體系，不斷加強融資中介體系建設

多渠道推動股權融資，發(fā)展并規(guī)范債券市場，提高直接融資比重。支持小微企業(yè)發(fā)行新型債務融資工具，拓寬連片特困地區(qū)企業(yè)多元化融資渠道。加強信用擔保體系建設，切實發(fā)揮省、市中小擔對企業(yè)融資的擔保作用，放寬擔保條件，降低擔保費用。加強評級公司建設，為銀行業(yè)機構提供準確信用信息，推進銀企合作。加快會計師事務所、房地產評估公司、土地評估機構、機動車鑒定評估公司等建設，在辦理抵押登記、評估、過戶、保險等相關手續(xù)時，規(guī)范收費定價行為，落實優(yōu)惠政策，簡化辦事程序，提高工作效率，降低企業(yè)融資成本。

(四)健全金融扶貧正向激勵機制，不斷優(yōu)化普惠金融發(fā)展環(huán)境

加強與扶貧辦、財政等政府部門的溝通，建立金融支持貧困地區(qū)的考核機制，對扶貧工作貸款投入突出的金融機構，在扶貧開發(fā)資金歸集、貸款貼息、財政資金獎勵及稅收優(yōu)惠等方面給予優(yōu)先考慮。在地方法人金融機構合意貸款規(guī)模、差別存款準備金政策及再貸款、再貼現等方面酌情予以傾斜。深入推進金融安全區(qū)創(chuàng)建，大力推廣使用信用報告，建立健全守信激勵和失信懲戒機制。加強金融司法維權，進一步推進不良貸款清收。加強信用宣傳教育，強化全社會信用意識，提升社會誠信水平，在機關、企事業(yè)單位和學校廣泛開展信用宣傳教育活動，發(fā)揮新聞媒體宣傳和引導作用。

課題組主持:曹平輝

課題組成員:唐雅琴 袁康安 劉輝 劉嬋