鐘 海(中國人民銀行邵陽市中心支行，湖南 邵陽 422000)

一、引言

自1994年推行以分稅制為主要特點的財稅改革體制以來，轉(zhuǎn)移支付制度一直承擔(dān)起平衡中央和地方財權(quán)，縮減區(qū)域間的財稅收支差距的重要作用。從邵陽市本級的情況來看，從2008年到2013年，邵陽市全轄一般轉(zhuǎn)移支付收入資金由144.35億元增長到199.89億元，年均增速為7.7%。按年度平均達(dá)到了全市財政收入的X倍。無論是絕對數(shù)規(guī)模，還是相對數(shù)的量級，轉(zhuǎn)移支付收入資金是邵陽市本級財政最為重要的支柱。

從理論上講，轉(zhuǎn)移支付制度通過增加地方政府的可用財力，進(jìn)而支持地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)地方財政收入增長，縮小地區(qū)差異。從長期看，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，市場經(jīng)濟(jì)不斷健全，經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)性和均衡性的增強，轉(zhuǎn)移支付的力度應(yīng)該呈現(xiàn)逐步下降，但是這是一個長期的過程，其實現(xiàn)的前提條件是經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展且轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計是以縮小地區(qū)財政差異，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)而設(shè)定。

基于上述考慮，我們研究探討轉(zhuǎn)移支付對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響，主要是從以下角度進(jìn)行:一是轉(zhuǎn)移支付占地方政府可支出財力的比重。比重越高說明轉(zhuǎn)移支付對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支持力度越大，同時也反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后較大，比重越低則可能有多個方面的原因，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，同時也可能由于政策安排的原因造成。二是轉(zhuǎn)移支付增速與財政收入增速的對比。分析轉(zhuǎn)移支付收入的增速與收入增速的相關(guān)性分析，如果為正，則說明轉(zhuǎn)移支付收入對地方財政收入增長有促進(jìn)作用，如果為負(fù)，則反之。

二、轉(zhuǎn)移支付對地方經(jīng)濟(jì)社會影響分析

轉(zhuǎn)移支付在我國的體制中承擔(dān)著平衡中央和地方政府的財權(quán)關(guān)系，平衡發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財力。在我國的財政體制中具有極為重要的地位和作用。分析轉(zhuǎn)移支付制度對地方經(jīng)濟(jì)社會的影響，可以從多個角度切入。在研究這一問題上，我們主要根據(jù)我們履職的需要，結(jié)合數(shù)據(jù)的可得性展開研究。財政與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)系密切，長期看，財政增長與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度是高度一致的，同時，財政體制對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用也會通過影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)而通過財政收入的結(jié)構(gòu)、總量、增量的變化表現(xiàn)出來，因此，我們選擇從轉(zhuǎn)移支付占地方政府可用財力的變化、轉(zhuǎn)移支付增長與財政收入增長的相關(guān)性關(guān)系以及轉(zhuǎn)移支付增長與財政支出增長的相關(guān)性關(guān)系進(jìn)行分析。

(一)轉(zhuǎn)移支付收入占地方政府可用財力的比重逐年下降。地方政府的可用財力中，上級政府的轉(zhuǎn)移支付收入是其中的一項重要的組成部分，從2008年以來，上級政府的轉(zhuǎn)移支付收入占邵陽市各級政府可用財力的比重呈現(xiàn)出了逐年下降的趨勢，總比重從79.3%下降到69.5%，下降了9.8個百分點。轉(zhuǎn)移支付收入占比下降一方面表明了地方政府自身可用的財政收入增長速度快于轉(zhuǎn)移支付收入的增長速度，相對增長速度的變化降低了轉(zhuǎn)移支付收入的比重。另一個方面也表明了轉(zhuǎn)移支付的力度有所下降，需要在制度安排作出相應(yīng)的調(diào)整。事實上，邵陽在全省、全國仍屬于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，截至2013年末，邵陽市人均GDP為全省的43.8%，人均財力為全省的78.2%，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距依然明顯。在這樣的現(xiàn)實條件下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度仍然是比較高的，因此，應(yīng)在轉(zhuǎn)移支付制度層面上加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財力的提升。

(二)轉(zhuǎn)移支付收入增長與地方財政收入增長呈負(fù)相關(guān)。轉(zhuǎn)移支付收入增長與地方政府收入增長的相關(guān)性分析是建立在轉(zhuǎn)移支付具有保障地方政府可用財力進(jìn)而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，帶動地方財政收入增長的作用的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。即，轉(zhuǎn)移支付收入是地方財力不足的有效補充，在地方財政收入不足時，轉(zhuǎn)移支付力度大，兩者呈現(xiàn)出此消彼長的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，如果兩者具有明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系，則說明轉(zhuǎn)移支付對保障地方政府財力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較強的促進(jìn)作用，轉(zhuǎn)移支付政策具有較強的效果;如果兩個之間的相關(guān)性系數(shù)為正，則說明轉(zhuǎn)移支付在制度安排是尚存在不合理性，在保障地方政府財力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上效果微弱。按照這一思路，我們以2007年以來的數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，分析轄內(nèi)7個縣域和市本級的轉(zhuǎn)移支付收入增長和地方財政收入增長的相關(guān)性程度。從表1中的數(shù)據(jù)來看，平均的相關(guān)性系數(shù)為-0.5，屬于弱負(fù)相關(guān)關(guān)系，且數(shù)據(jù)的個體之間差異較大，表明轉(zhuǎn)移支付起到了保障地方政府財力的作用，但是在區(qū)分地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度上沒有較高的識別能力，也就是說轉(zhuǎn)移支付的資金分配和調(diào)度機(jī)制上與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層次、資源條件、階段性特點匹配不夠。

表1 邵陽各縣市區(qū)的轉(zhuǎn)移支付與地方財政收入的相關(guān)性系數(shù)

(三)轉(zhuǎn)移支付收入與地方財政支出增長正相關(guān)。地方財政支出大致可以分為三個部分，即當(dāng)期歸屬本級政府財政收入、以往年度結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余的財政資金和當(dāng)期上級政府轉(zhuǎn)移支付收入資金。轉(zhuǎn)移支付收入與地方財政支出的關(guān)系受地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和轉(zhuǎn)移支付力度和合理性的影響較大，一般來說，發(fā)達(dá)地區(qū)的財政支出與上級政府的轉(zhuǎn)移支付是負(fù)相關(guān)關(guān)系，其反映的經(jīng)濟(jì)含義是，轉(zhuǎn)移支付削弱了發(fā)達(dá)地區(qū)的財力，表現(xiàn)為發(fā)達(dá)地區(qū)財政對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政“溢出支持”。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政支出與上級政府的轉(zhuǎn)移支付是正相關(guān)關(guān)系，其經(jīng)濟(jì)含義為轉(zhuǎn)移支付增強了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財力，相關(guān)性越強，則地方政府的財政支出對轉(zhuǎn)移支付依賴的力度越大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對更低。從邵陽市各縣市區(qū)的情況來看，轉(zhuǎn)移支付與財政支出的相關(guān)系數(shù)平均為0.53。這反映了邵陽市的整體財政支出對上級轉(zhuǎn)移支付的依賴性較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平依然較為落后，仍需國家轉(zhuǎn)移支付給予較大的支持。從個體差異上來看，也反映了轉(zhuǎn)移支付制度在識別縣域經(jīng)濟(jì)條件上的不足的問題。

表2 邵陽各縣市區(qū)轉(zhuǎn)移支付與財政支出的相關(guān)性系數(shù)

三、對轉(zhuǎn)移支付支持地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展效果較弱的原因分析

(一)轉(zhuǎn)移支付制度安排不合理。轉(zhuǎn)移支付制度的安排可能與現(xiàn)行的上下級政府的事權(quán)和財權(quán)的匹配度不協(xié)調(diào)，同時在資金分配和調(diào)度上對地方經(jīng)濟(jì)個體發(fā)展的差異性缺乏有效的診斷手段和政策糾正安排，造成了制度安排在調(diào)節(jié)地區(qū)間的財力差異的效果不充分和低效率。就轉(zhuǎn)移支付資金的結(jié)構(gòu)而言，一般性轉(zhuǎn)移支付中大部分具有專項用途，扣除具有專項用途的轉(zhuǎn)移支付收入后，真正可由地方自主支配的財力性轉(zhuǎn)移支付僅占轉(zhuǎn)移支付總量的22%。許多轉(zhuǎn)移支付是貫徹中央或上級政府的政策意圖，不一定完全符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H需要，形成地方想做的事情沒有財力保障無法去做，而上級確定的項目雖然不一定最符合實際需要，導(dǎo)致地方政府必需的公共服務(wù)產(chǎn)品提供不到位。

(二)財政收入增長存在依賴非稅收入等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)度不高的收入來源。從實際數(shù)據(jù)來看，財政收入依賴非稅收入的情況比較明顯，2014年上半年，非稅收入占邵陽整體財政收入的比重達(dá)到了44.6%，并且近幾年一直保持高速增長，占比逐年提升。在現(xiàn)行的管理體制下，財稅收入任務(wù)是政府考核的核心，為了完成財稅收入，地方政府采取“空轉(zhuǎn)”等方式掩蓋了真實的財稅收入，造成財政收入虛增的表象。在財政收入與轉(zhuǎn)移支付力度相互匹配的體制下，這實質(zhì)上形成了“財政收入虛增、轉(zhuǎn)移支付力度下降”的惡性循環(huán)。這客觀上導(dǎo)致了地方政府的財政經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)“失真”，從而誤導(dǎo)上級政府作出制度安排和資金分配設(shè)定，破壞了轉(zhuǎn)移支付政策發(fā)揮作用的環(huán)境和條件。

(三)體制性因素的制約。1994年開始實施分稅制改革以來，明確了財政收入中央和地方政府的分成機(jī)制。這一財稅體制運行至今，在明確財權(quán)分成的同時，中央和地方的事權(quán)劃分和職責(zé)劃分一直未有跟進(jìn)的配套措施。在這種情況下，轉(zhuǎn)移支付制度承擔(dān)起平衡中央和地方政府財力的重要作用。而這段時期正是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生巨大變化的階段，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)不斷擴(kuò)大，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡也十分突出。在體制的制約下，轉(zhuǎn)移支付難以有效匹配好中央和地方財力。

四、改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計的相關(guān)政策建議

(一)建立財力與事權(quán)相匹配的財政管理體制。按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方積極性的原則，進(jìn)一步明確各級政府的財政支出責(zé)任。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，強化社會管理、公共服務(wù)職能，同時改革和完善行政管理體制，加強各部門間的協(xié)調(diào)配合。全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)以及具有調(diào)節(jié)收入分配性質(zhì)的支出責(zé)任由中央全額承擔(dān);地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出責(zé)任由地方政府全額承擔(dān);具有跨地區(qū)”外部性”的公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出責(zé)任，分清主次責(zé)任，由中央與地方各級政府按照一定比例共同承擔(dān)。爭取在若干關(guān)系民生的重大領(lǐng)域支出責(zé)任劃分上取得突破。在維持中央財政收入占全國財政收入的比重相對穩(wěn)定的情況下，結(jié)合下一步稅制改革和政府間支出責(zé)任劃分調(diào)整情況，按照”財力與事權(quán)”相統(tǒng)一的原則，適當(dāng)調(diào)整中央與地方政府間收入劃分。

(二)進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。財力性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重多高合適，需要從宏觀調(diào)控的目標(biāo)和轉(zhuǎn)移支付的政策意圖來判斷，要由現(xiàn)實的財政體系來支撐。目前存在著部分地方基本公共服務(wù)能力不足同時專項轉(zhuǎn)移支付配套壓力較大的現(xiàn)象，還有些地方自有資金安排重點支出不足同時大量安排樓堂館所等一般性支出。在這種情況下，中央要實現(xiàn)政策意圖和管理要求，需要專項轉(zhuǎn)移支付和財力性轉(zhuǎn)移支付的合理搭配。應(yīng)繼續(xù)加大財力性轉(zhuǎn)移支付力度，切實提高地方政府財政自主性，另一方面按照貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會要求，進(jìn)一步加大對”三農(nóng)”、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共安全、節(jié)能環(huán)保等社會事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付力度，推動民生的改善和基本公共服務(wù)均等化。

(三)提高專項轉(zhuǎn)移支付管理的科學(xué)性和透明度。進(jìn)一步完善專項轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，提高專項轉(zhuǎn)移支付分配的科學(xué)性，能夠采取因素法分配的盡量采取因素分配辦法，逐步將具備條件的專項資金由現(xiàn)行的項目審批制改為項目備案制;提前項目審核，加快資金撥付進(jìn)度;增強專項轉(zhuǎn)移支付分配的透明度，每一項專項轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立、審批和分配，要做到有合理明確的分配依據(jù)、有操作規(guī)程，堅持公開、公正、透明、效率的原則，對專項轉(zhuǎn)移支付分配、使用的全過程監(jiān)管，除要求保密的外，適時公布專項轉(zhuǎn)移支付項目資金管理辦法，逐步做到公開透明。

(四)改革政府考核機(jī)制，杜絕“虛、假、空”的財稅增長。數(shù)據(jù)的真實性直接影響決策的準(zhǔn)確性，并通過決策的執(zhí)行進(jìn)一步放大從而扭曲政策的效果。要改變地方政府，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府部門為達(dá)到考核要求，采取“空轉(zhuǎn)”、“挪移”等手段造成財稅收入數(shù)據(jù)的失真的行為，根源上還是要改革現(xiàn)行的政府考核機(jī)制，根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，按照可持續(xù)發(fā)展的要求，推行差異化考核，打破唯GDP的考核方式。