◎ 文/董 敏

淺論執(zhí)行中長期財政規(guī)劃對預算執(zhí)行的影響

◎ 文/董 敏

本文從中長期預算體制的必要性出發(fā)，系統(tǒng)的闡述了中長期財政規(guī)劃對預算執(zhí)行的相關(guān)影響，旨在進一步促進中長期財政規(guī)劃順利開展。

中長期財政規(guī)劃；預算執(zhí)行；影響

一、建立中長期財政規(guī)劃的必要性

首先，財政規(guī)劃應當與國家宏觀政策保持一致，作為政策執(zhí)行的依據(jù)以及財政收支的基礎(chǔ)，財政規(guī)劃能夠?qū)艺咚笇У拇蠓矫嬲宫F(xiàn)出來。我國現(xiàn)在實行的財政規(guī)劃，存在編制過程持續(xù)性不強，時間跨度較短等問題，不能實現(xiàn)制定和執(zhí)行政策的連貫性。建立長期的財政規(guī)劃，能夠?qū)⑽覈A算體制中存在的問題解決掉，將項目投資的后續(xù)支出實現(xiàn)整體量化，進一步明確項目投資的資金來源。與此同時，預算體制的相關(guān)規(guī)定將項目收益與項目成本有機的聯(lián)系在一起，一方面使資金的透明度得到了提升，另一方面投資總量也得到了有效的控制。對項目的實施工作，通過嚴格的績效考核進行監(jiān)督，以避免出現(xiàn)由于盲目投資等相關(guān)原因，造成的投資爛尾現(xiàn)象。其次，我國已經(jīng)形成了基本成熟的長期財政規(guī)劃，亞洲開發(fā)銀行在《公共支出管理》中明確的提出，只有具備以下三個條件，才能夠?qū)崿F(xiàn)跨年度財政規(guī)劃。第一，集體經(jīng)濟必須非常穩(wěn)定。第二，集體經(jīng)濟必須具備能夠準確的預測和分析宏觀經(jīng)濟的能力和一個嚴格的、科學的政策決策過程。第三，對于預算體系，社會制度能夠做到有效的支撐。自改革開放以來，我國社會制度日趨完善，經(jīng)濟環(huán)境也呈現(xiàn)著穩(wěn)定的態(tài)勢，與此同時，我國政府制定的五年規(guī)劃也為經(jīng)濟的可預測性創(chuàng)造了一個完善的條件。但是我們應當清醒的認識到，財政規(guī)劃不可能是一蹴而就的，它的實現(xiàn)是一個長期的過程，現(xiàn)階段，我國現(xiàn)有的編制水平和預算體制與那些機制健全的發(fā)達國家相比，還存在著一定的差距，也就是說，我國建立中長期預算制度是一個長期發(fā)展的過程，需要大家的共同努力。

二、中長期財政規(guī)劃的特點

我國在進行中長期財政規(guī)劃的時候，主要是通過以下兩步進行∶第一步，應當實施與過渡時期相適應的長期的預算制度，其實就是構(gòu)建相應的基本預測框架,并在該框架內(nèi)，進一步明確中長期預算制度的預算方法、規(guī)劃期間、編列等比較重要的預算項目;第二步是全面推進中長期預算制度，逐步拉長預算會計制度，逐步提高預算的精度。

首先，預算方法上面，眾所周知在國際通用的預算編制方法中包括滾動預算和零基預算以及績效預算等，經(jīng)過長時間的實踐表明，這類算法具有很強的實用性和科學性。我國于2000年實現(xiàn)了零基預算這一算法，并在這一算法的基礎(chǔ)上將績效預算機制引進來，并在長期的實踐過程中積累了大量的經(jīng)驗，使我國的中長期預算體制的技術(shù)基礎(chǔ)得到了大幅度的提高。其次，我國中長期過渡階段的財政規(guī)劃在主體選取上采用“1+2”年中期預算期間,以“1+4”年的中期預算期間作為過渡時期最終目標的折中方式。宏觀經(jīng)濟指標以及重大投資項目主要是通過五年或十年為長期規(guī)劃期限。“1+2”年的中期預測在過渡期的實行對于保證預算的準確性具有非常積極的作用,還能夠在一定程度上避免過高要求統(tǒng)計技術(shù)的現(xiàn)狀。近些年來，我國的財政預測跨度正在逐年增大，對技術(shù)因素的要求過于嚴格，進一步導致了預算結(jié)果準確性的下降,失去準確性的預測就會失去其對財政支出和收入的指導意義;中長期制度的框架在過渡期之后逐步建立起來,在一定程度上提高了技術(shù)水平和基礎(chǔ)設施建設,此時的預測時間在“1+4”年為主,這樣做，才能夠與國家五年規(guī)劃相契合，使得投資項目和預算能夠有機的連接在一起。 其次，預測項目，我國的預測項目大致可以分為三個方面，這三個方面分別是收入—支出、資產(chǎn)—負債以及十分重要的宏觀經(jīng)濟指標。主要的預測項目是指收入與支出，對項目進行預測的目的是為了控制國家財政的總量和考核政府工作的績效。同時，公布收支的長期財政規(guī)劃數(shù)據(jù)對于政府控制支出具有非常重要的作用，能夠有效的實施優(yōu)質(zhì)的管理，進一步減少財政債務的壓力。最后，編制機構(gòu)和組織程序以及預算決策，在現(xiàn)有的程序體系中融入中長期預算編制主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一點，從上到小，對于計劃期間內(nèi)的所有總收入和公共支出的總資源中央應當有一個明確的界定和規(guī)劃。能夠建立一個完善的宏觀經(jīng)濟框架，明確符合地方最高支出的限額以及年度政策重要的計劃的要求。第二點，不論是什么地方，也不論什么部門，在制定年度支出計劃并對相應成本進行計算的時候，都必須依照中央規(guī)定的支出限額進行。第三點，財政部門制定的預算法案一定要經(jīng)過政府預算委員會的審核才能夠有效的執(zhí)行。

三、中長期財政規(guī)劃對預算執(zhí)行的影響

財政預算體制存在執(zhí)行缺陷。對于中長期的預算執(zhí)行力，政府不具備相應的執(zhí)行力度，對執(zhí)行機構(gòu)的約束力較低，這就可能造成以下兩方面的問題。第一點，如果執(zhí)行機構(gòu)所需要的資金高于預算，那么就會出現(xiàn)無法對執(zhí)行機構(gòu)按照最高限額縮減成本的行為進行約束,地方政府和部委在這種情況下，就可能通過專項支出等其他途徑獲取超出預算的部分資金，這就導致中央所制定的長期財政規(guī)劃“形同虛設”;第二點，如果原材料等物品的價格不穩(wěn)定，漲跌的幅度過大，就會導致成本的大幅度增加或減少，在這種情況下，支出機構(gòu)也會以以前的預測作為標準，這樣就難以開展削減支出。解決這類問題首先應當做的就是實現(xiàn)對數(shù)據(jù)變動的精準把握，以及中長期財政規(guī)劃的執(zhí)行力的進一步增強，筆者認為可以借鑒國外的一些國家的中長期財政規(guī)劃，例如，美國、澳大利亞等國家，在制定預算的相關(guān)部門應當建立健全的、完善的預測機制，并依據(jù)其形式的不斷變化實現(xiàn)有效的評估和不斷的更新已經(jīng)制訂了的年度預測結(jié)果，并對本年度的經(jīng)濟預算進行適當?shù)恼{(diào)整。還要注意的是，政府應當已堅定的決心去推動預算的實施，并依照預算機制合理的開展預算工作。南非政府在這方面就做的很不錯，它下了很大的決心，為了將中期規(guī)劃落實到位，開展了大量的工作。這一做法極大的提高了規(guī)劃的成功率。

中長期財政預算體制的技術(shù)問題。首先，是或有事項，眾所周知，有的時候很難對環(huán)境進行科學有效的預測，如果預測具有不定性，那么就會在一定程度上約束執(zhí)行機構(gòu)正常執(zhí)行活動的展開，以及投資項目的有效實施。解決上述問題的方法其實比較簡單，那就是設立相應的準備金制度，以此來適應收入與支出之間的差額。上述問題的解決都要依靠這部分準備金，不僅如此，準備金制度還能夠?qū)⒛切┰陬A算時沒有考慮到的新增項目提供一系列的政策支持。但是，應當明確的是，準備金制度的確立是建立在政府能夠?qū)ο嚓P(guān)項目進行審批的基礎(chǔ)上才能夠?qū)崿F(xiàn)，如果不這樣做，就可能會導致預算與實際執(zhí)行項目之間的沖突的加劇。其次，實際價格與名義價格之間存在著較大的差別。近些年來，市場貨幣供應量得到了大幅度的提高，也在一定程度上帶動了物價的飛速增長，相應的，也就導致了通貨膨脹。在這中情況下，實施中長期規(guī)劃給財政預算的執(zhí)行帶來了非常大的壓力。

四、結(jié)語

總而言之，執(zhí)行中長期的財政規(guī)劃對預算執(zhí)行的影響是雙方面，因此，我們應當把握住優(yōu)勢方面，改進不足，實現(xiàn)中長期財政規(guī)劃的有效執(zhí)行。

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(作者單位：廣西壯族自治區(qū)遙感信息測繪院)