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用集權分權理論分析中央與地方關系的和諧化

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黨的十八大以來，全面深化政治體制改革進入深水區(qū)、攻堅期。如何妥善處理中央與地方關系也成了普遍關注的重要課題。而這個課題集中到一點就是集權與分權。通過對我國當前中央與地方關系的現(xiàn)狀進行了深入分析，并橫向對比了西方國家的中央與地方關系，在聯(lián)系我國基本國情的基礎上，通過借鑒西方國家的先進經驗，探索了我國中央和地方關系和諧發(fā)展的有效途徑。

中央；地方；改革；集權；分權

《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得重大進展,各領域基礎性制度體系基本形成。中央和地方關系作為國家制度建設的一個重要內容，也是中國政治體制改革的一個重要方面。作為世界各國普遍關注的重要課題，集權與分權是中央與地方關系的集中體現(xiàn)，是任何政治體系中都存在的一對矛盾，是處理縱向政治秩序的基本手段[1]。只有通過探尋中央政府與地方政府發(fā)展的合理模式，把握中央與地方集權與分權的“度”，才能使其關系和諧化，從而確保適應改革發(fā)展大局，為全面建成小康社會提供強有力的政治支撐。

一、中央集權與地方分權的一般均衡解

處理好中央集權與地方分權的關系，一直是政府經濟學研究的熱門課題。國內專家學者認為，達成地方分權與中央集權均衡，應該由中央集權的邊際成本和邊際收益比以及地方分權向邊際成本和邊際收益比得出。當中央集權的邊際收益等于邊際成本時，中央集權就實現(xiàn)了經濟上的局部均衡；當?shù)胤椒謾嗟倪呺H收益等于邊際成本時，地方分權就實現(xiàn)了經濟上的局部均衡。而當這兩者都達到局部均衡時，并且滿足兩者的邊際成本和邊際收益都相等時，就實現(xiàn)了中央集權與地方分權的一般均衡解[2]。這個一般均衡解表明，與純粹的集權或純粹的分權不同，集權應該適度，而分權也應該適度，集權與分權的主輔結合強調權力配置之間的“度”。由此，中央與地方在事權與財權的支配上，應注意以下幾個原則：

1.受益范圍。凡受益對象是全國性的民眾，權力應歸中央政府支配，凡受益對象是地方民眾，權力則由地方政府支配。

2.行動范圍。如果政府的公共服務可以采取統(tǒng)一的行動，可以“一刀切”，這些事務就可以由中央政府負責；而當公共事務需要因地制宜，不宜“一刀切”時，則應該有地方政府來負責。如果某一公共服務對于任何公民來說都是一樣的，中央政府與地方政府都可以提供，這時應由地方政府來提供。

3.事務繁簡。如果公共事務非常復雜，規(guī)模龐大，資金密度和技術密度很高，就需要中央政府發(fā)揮其優(yōu)勢。而公共事務非常簡單，規(guī)模小，資金密度和技術密度很低，則應該由地方政府負責。

4.征稅效率。一方面，從征稅成本考慮，如果中央征稅的成本較低，則應由中央征稅，而地方征稅的成本較低，則應由地方征稅；另一方面，需要考慮征稅對經濟效率的影響，如果某個稅種劃歸中央能夠減少對經濟的效率影響，則應由中央來征收，反之則由地方來征收。

二、目前我國中央與地方關系存在的主要矛盾

我國自建國以來，中央與地方關系雖然經歷多次調整，但中央集權與地方分權這對矛盾始終沒有解決好，還沒有跳出中央集權與地方分權的“一放就亂，一統(tǒng)就死”的“循環(huán)怪圈”[3]。

1.權力下放的盲目性和不穩(wěn)定性。分權過度與分權不當導致地方政府權力的不正當擴張：一是各地方政府盲目攀比，重復建設，行為短期化，導致了各地產業(yè)低水平重復建設，降低了國民經濟的整體效益，使經濟發(fā)展后勁不足；二是財權下放超出了“底線”，國家宏觀調控能力不足；三是權力下放“東重西輕”，形成了梯度分權格局，造成了東西部地區(qū)差距過大[4]。

2.日益嚴重的地方和部門保護主義。中央與地方關系和諧化過程中面臨的最大障礙就是地方和部門保護主義。比如，有的地方和部門對地區(qū)資源、商品進行區(qū)域性壟斷與封鎖，搞“諸侯經濟”[5]。這種地區(qū)經濟的紊亂與失范，導致了中央與地方經濟關系的混亂。

3.中央與地方關系缺乏制度規(guī)范，其調整往往偏重隨機的政策和命令。這種調整在缺乏周密調查研究和適當劃分職權的情況下，普遍缺乏科學基礎，存在著一定的盲目性和不確定性。

4.中央集權力度還不夠，在某些方面存在過于分散現(xiàn)象。目前，中央對地方最主要的維系體現(xiàn)在對地方官員的任命制度上。受地方保護主義影響，中央權威的流失，致使行政命令貫徹能力減弱，“上有政策、下有對策”事件屢見不鮮，社會生活開始呈現(xiàn)無序狀態(tài)，國家汲取財政能力逐漸下降，最終中央控制地方政府能力弱化，導致國家經濟決策權和政治權利分散[6]。

5.政府與企業(yè)并未完全分開，造成地方政府的行政壟斷，企業(yè)自主權難以真正落實。從目前情況看，政企分開在中央一級較為徹底，而對地方政府的職能轉變幫助不大，政企分開難以貫徹實現(xiàn)[7]。

三、西方國家協(xié)調中央與地方關系的模式及啟示

西方國家中央與地方關系,一般分為單一制和聯(lián)邦制兩種，其中央與地方權限劃分為集權制和分權制。由此，西方國家中央與地方關系可分為聯(lián)邦分權模式、單一集權模式、單一分權模式三種。

（一）西方國家協(xié)調中央與地方關系的模式

1.美國的聯(lián)邦分權模式。

美國聯(lián)邦制從成立至今已有200多年歷史，這種模式是當前實行時間最長，并且已經相當成熟的聯(lián)邦制的典型模式[8]。

（1）中央與地方權力范圍劃分制度化。美國中央和州的縱向權利分配都有憲法規(guī)定。聯(lián)邦擁有憲法列舉的權力，對于憲法沒有列舉的權力保留給各州。此外，憲法還規(guī)定了聯(lián)邦與州行使的權力的禁止部分。

（2）中央與地方的縱向權力結構為分權協(xié)作型。以美國為例，由國會立法，而后以聯(lián)邦與州合作方式（或聯(lián)邦以資金或技術協(xié)助各州的方式）,辦理共同權限內相關事宜。

（3）中央與地方權力運行機制具有靈活性。雖然聯(lián)邦和州的權力范圍劃分具有制度化，但在權力分配上，仍然與時俱進，不斷調整和完善。這個調整呈現(xiàn)出一個雙重過程：一方面是聯(lián)邦政府權力的擴張，另一方面則是州政府職能的擴張。

2.法國的單一集權模式。

法國是傳統(tǒng)的中央單一集權國家,這種模式的中央與地方關系發(fā)端于法國大革命時代。

（1）中央與地方關系是一種委托（代理）關系。法國憲法規(guī)定,中央與地方不存在主權權力的分享關系，主權權力由全國性政府獨占。地方政府所行使的權力是中央政府所讓與或委托的權力。

（2）中央通過行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的方式對地方代議機關和地方行政長官實施有效監(jiān)督。也就是說，通過民主監(jiān)督、自治管理和公民參與等形式，建立起地方自治、民間團體參與地方管理的公民制度。

（3）地方政府的法律地位、行政地位、財政地位呈現(xiàn)出一種不斷提高的發(fā)展趨勢。首先中央消除了對各級地方政府的監(jiān)管，地方民選機構的權力增強；其次，將大區(qū)和省的地方事務管理權由中央官員手中轉到民選的地方官員手中。

（4）地方自治權限進一步擴大。地方決議只要不違背國家的法令，就可以不受中央干涉，也無須得到中央政府或其代表的同意、批準和授權，中央對地方的行政監(jiān)督也只能在地方決議生效后實施。

3.英國的單一分權模式。

英國現(xiàn)行的中央與地方關系是地方政府體制經過多次改革后形成的。其特點是：

（1）地方政府職權范圍確定的法律化和程序化。英國素有“地方自治之家”稱號，地方政府自治的基礎又在于地方政府擁有的廣泛職權。

（2）政黨組織在協(xié)調中央與地方關系中發(fā)揮越來越重要的作用。在英國，無論是執(zhí)政黨還是在野黨，都十分重視發(fā)展地方黨組織，并通過地方黨組織的工作取得該黨在地方議會選舉中獲勝。

（3）中央與地方關系存在一種內在的相互依賴關系。在這種關系中,雙方為了各自利益,在處理與對方的關系時,都將在制度許可的范圍內運用各種策略。

（二）西方國家中央與地方關系對我國的啟示

中央和地方關系調整的核心是實現(xiàn)政府的權能平衡[9]。雖然西方國家中央與地方關系面臨的問題依然存在，但集權與分權并存已是中央與地方關系發(fā)展的基本趨勢，擴大中央與地方合作來平衡矛盾，也是貫穿西方國家中央和地方關系的主流。

1.中央集權化和地方分權化貫穿于中央和地方關系的發(fā)展過程。在符合基本國情的基礎上，需要根據(jù)經濟、社會發(fā)展的需要不斷調整完善中央和地方關系。

2.以法制和財政來控制中央與地方關系。西方國家通過法律化、制度化、程序化的手段來協(xié)調中央與地方關系，確保了中央和地方關系保持相對穩(wěn)定。同時，他們也建立起了一套比較完整的財政制約和推動機制來調控地方財政和行政。

3.基于優(yōu)先自治來擴大地方政府職能。有限地方自治是西方各國普遍存在的現(xiàn)象，打破以往中央與地方相互隔離、完全地方自治的局面，注重中央監(jiān)控下的地方優(yōu)先自治。

4.跟進改革的配套措施。從法國地方分權改革的成功來看，均衡中央與地方關系必須完善各項與政治體制改革相關的配套措施，為地方分權提供組織上、人事上和財政上的基本保證。

5.功能完備的監(jiān)督機制。從我國現(xiàn)階段的情況來看，中央政府與地方政府的最大問題不是放權過渡，而是監(jiān)督乏力，必須改革完善中央對地方的監(jiān)督機制，以維護國家的整體利益。

6.強有力的制度化保障。從我國以往改革實際來看，在放權過程中容易出現(xiàn)“中央政令不暢”“中央權威遭受挑戰(zhàn)”等狀況，一個根本原因就是缺乏制度約束，沒有從法律意義上規(guī)范地方政府行為。

四、中央與地方關系和諧化的途徑

集權和分權是一對矛盾,貫穿于中央和地方關系的發(fā)展全過程,其根源于經濟制度和經濟體制的變化,最終決定于經濟的發(fā)展。在處理集權和分權關系中要摒棄“非集就分”“非分就集”的觀念，牢牢把握維護中央權威這個中心，在適應市場經濟體制的前提下，按民主化、科學化、法制化的原則，促進中央和地方關系和諧發(fā)展。

1.實現(xiàn)政府與社會、政治體系內部權力分配的集分平衡

協(xié)調中央與地方關系需要政府與社會、中央與地方兩次分權。只有在政府與社會分權的基礎上才能進行中央與地方的分權，否則中央與地方關系不會有社會支持。從政治體系內部權力來分析，縱向上要處理好行政權力的分配與運行關系。由此，中央與地方行政權力的分配要解決好權力的層次性劃分、同一層次行政權力的功能性劃分、層次性劃分與功能性劃分的配套銜接等問題。

3.加速中央與地方關系的法制化進程

實現(xiàn)中央與地方關系的法制化：一方面，有助于在調整和處理中央與地方關系時有法可依；另一方面，可以通過規(guī)定中央與地方職權變更的法律程序，保證中央與地方關系的相對穩(wěn)定性，提高中央與地方關系變更的嚴肅性和規(guī)范性。其法制化的基本點應包括：中央政府與地方政府的共享權力（如征收賦稅、興辦社會福利等）、中央政府的專有權力（如管理外交、設立銀行等）、地方政府的專有權力（制定本地區(qū)經濟發(fā)展戰(zhàn)略、地方法規(guī)等）等。

2.逐步建成規(guī)范化的審查機制

注重審查法律規(guī)范的合憲性，以強有力的監(jiān)察督導措施徹底實行政企分開。其中一個重要方面就是加速司法獨立進程，特別是建立起中央對司法的垂直管理機制，逐步消除地方法院對地方黨政機關的依賴。

4.擴大中央與地方的合作

集權和分權在現(xiàn)代中央和地方關系中總是與一個時期、一定階段的經濟發(fā)展、社會需要相聯(lián)系的。隨著經濟和社會發(fā)展，中央和地方政府的共同利益將會越來越多，雙方依賴性也會越來越強，只有進一步擴大合作，加大政府職能轉變的力度，才能促進中央與地方關系的均衡化。

5.建立公民合法參與和民主決策機制

自由、效率、民主、法制是處理好集權和分權關系的內在因素。其中，民主是完善中央與地方關系的重要保障。在中央與地方關系的調整與改革中，應注意發(fā)展和完善社會主義民主政治，只有在法制框架內充分發(fā)揮公民的民主，才能促進自我校正，減少地方行政壟斷現(xiàn)象，中央政策才會被合理表達。

6.跟進改革步調完善配套措施

“十三五”期間,改革每前進一步都是啃硬骨頭,都要涉及利益格局調整、突破利益藩籬。在中央向地方轉移權力的同時，要提供行使這些權力所必需的配套措施。如，提供財政補償、建立專項基金、將部分稅收交由地方征收等一系列配套措施，為地方分權提供組織上、人事上和財政上的保證。

7.提高均衡各地方政府分得權力的力度

在地方分權時，要結合權力下放“東重西輕”的現(xiàn)狀，對西部地區(qū)給予地方政府更大的權力，提倡發(fā)展地方經濟，實現(xiàn)有限自治。此外，要在法律的允許的范圍內協(xié)調各地方政府擁有的權力，以促進中央與地方關系的均衡化。

五、結論

黨的十八大以來，全面深化政治體制改革進入深水區(qū)、攻堅期。特別是“十三五”強調指出，各領域基礎性制度體系基本形成。從這個角度講，探尋中央與地方適度分權的合理模式,并將其法制化、規(guī)范化、制度化，對于適應改革發(fā)展大局，確保全面建成小康社會目標的實現(xiàn)，具有十分重要的意義。西方國家的先進經驗表明，中央和地方關系調整的核心是實現(xiàn)政府的權能平衡。集權有利于保持體制內的平衡，分權有利于體制與環(huán)境之間的動態(tài)平衡。探索中央與地方關系和諧化的有效途徑，關鍵是分清在哪些方面要集權，哪些方面要分權，并從中尋找一個適當?shù)男问?，促進兩者互相為用、相輔相成。

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祝嘉悅，（1986.11-）女，漢族，遼寧沈陽人，文學學士，研究方向：公共管理，工作單位：遼寧廣播電視廣告有限公司。

國家自然科學基金“新型城鎮(zhèn)化的空間效應與區(qū)域政策工具組合創(chuàng)新”（41571121）；遼寧省財政科研基金項目（14C025）；遼寧省經濟社會發(fā)展項目（2016lslktziglx-08）；遼寧省教育科學“十二五”規(guī)劃項目（JG15DB125）；東北財經大學學科建設支持計劃（XKT-201409）；2015年東北財經大學校級教育決策咨詢重點項目“研究生國內外聯(lián)合培養(yǎng)機制研究”。