王 祎/東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院

淺談將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市理論實踐化的幾點建議

王 祎/東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院

十七大黨中央提出了關(guān)于“農(nóng)村建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)”的決策，十八屆三中全會國家對土地問題進一步提出了一系列的有針對性的政策及法規(guī)，同時涌現(xiàn)出一系列的土地改革的理論，包括農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革等政策。但是理論雖在，土地改革的問題不斷涌現(xiàn)并且日益嚴重。理論與現(xiàn)實之間仍舊存在著很多脫節(jié)的地方，即理論與實踐相背離。為盡快解決土地問題，防止更多的土地問題涌現(xiàn)出來，所以將土地改革的理論實踐化亟待實現(xiàn)。

土地改革問題；土地改革政策及法規(guī)；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；理論實踐化

土地改革，具體來說就是土地制度改革，內(nèi)容涉及多個方面，包括土地稅收制度改革、產(chǎn)權(quán)制度改革、使用權(quán)制度改革等。中國自古就是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)為我國第一產(chǎn)業(yè)，因此土地制度的改革更顯得尤為重要，關(guān)于土地制度的改革也一直都在進行。

2013年黨的十八屆三中全會順利召開，并決定通過進行新一輪的土地改革，在現(xiàn)存土地狀況的基礎(chǔ)上具體提出了關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革的要求。2014年12月31日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選取30左右個縣（市）行政區(qū)域進行試點。2015年2月25日全國人大常委會審議相關(guān)決定草案，并且擬授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)），暫時調(diào)整實施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。2015年11月2日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》對與開展以農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地制度改革試點進行了全面部署，并對改革試點工作提出了系統(tǒng)而具體的要求。至此，土地改革的理論準(zhǔn)備順利進行并逐步成型，基于理論之上并驗證理論可操作性的土地改革實踐亟待涌現(xiàn)。

當(dāng)今中國GDP迅猛發(fā)展，已然超越日本成為世界第二經(jīng)濟大國。但無論中國經(jīng)濟怎么發(fā)展，法治如何構(gòu)建，社會如何發(fā)展，土地制度仍舊是一個當(dāng)今中國無論怎么都繞不過去的歷史體制問題，改革涉及的范圍廣，牽扯的人員多，難度十分巨大。進入21世紀以來，由土地引發(fā)的信訪案件逐年增加，因不平等對待和不公平利益的劃分產(chǎn)生的社會案件也偶有顯現(xiàn)。2003年安徽青陽朱正亮夫婦因拆遷糾紛在天安門前自焚、2009年成都金牛區(qū)唐福珍因被強拆建筑而于樓頂自焚、2014年3月山東省平度因未拿到征地補償而引發(fā)的征地縱火案造成1死3傷，直至最近發(fā)生在山東平邑的拆遷血案，其核心的事情都是圍繞為農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的爭奪而發(fā)生。土地是關(guān)乎農(nóng)民最切身利益的財富，在很多農(nóng)村一片土地甚至是一家老少的全部財產(chǎn)來源。改善農(nóng)民生活，保障農(nóng)民利益，破除城鄉(xiāng)二元機制，促進城鄉(xiāng)一體化無一不直指土地改革。土地改革亟待進行，如何把理論轉(zhuǎn)化為實踐是改革的首要難題。

2015年8月27日，全國首宗關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的拍賣在貴州省遵義市湄潭縣拉開了帷幕。此次拍賣被拍宗地面積為3332平方米，規(guī)劃用途為商業(yè)和服務(wù)業(yè)，最終以80萬元成交。此次拍賣的順利舉行昭示著2007年十七大提出的“農(nóng)村建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)”，在經(jīng)歷了8年的理論準(zhǔn)備后，正式走出理論融入了實踐之中，昭示著中共中央關(guān)于土地改革的政策正式走出了中南海進入了基層農(nóng)村，標(biāo)志著農(nóng)村土地制度改革試點取得了突破性的進展。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至11月3日，浙江、貴州、四川等省的試點縣已經(jīng)完成6宗共計58.59畝的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，成交總價為2493.07萬元。農(nóng)村土地改革制度的實踐正處于夯實的理論指導(dǎo)之下，穩(wěn)步向前邁進。

2007年十七大提出的“農(nóng)村建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)”的決策，顯然是想以市場手段來解決農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)變的爭議，減少因權(quán)錢交易帶來的與民爭利的社會動蕩，保障人民利益，穩(wěn)定社會秩序，但十八屆三中全會提出“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”這一概念又將農(nóng)村建設(shè)用地限縮于經(jīng)營性建設(shè)用地。

為解決黨中央關(guān)于土地的問題，解決農(nóng)民群眾切實的生活問題，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，合理提高個人收益，充分利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，將我國土地改革的理論轉(zhuǎn)化為實踐，筆者提出如下幾點建議。

1.充分利用當(dāng)?shù)刭Y源，就地入市。結(jié)合農(nóng)村建設(shè)用地所在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平及其所處區(qū)位，將小面積的建設(shè)用地集中成片，再聯(lián)合周邊村莊農(nóng)民的宅基地發(fā)展農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村旅游，在這樣的地方就地入市，既能為農(nóng)民增加二三產(chǎn)業(yè)的收入，更能提高建設(shè)用地入市的利用率。

2.擴大經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍。當(dāng)前國內(nèi)對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的定義是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，這種定義未免將集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍縮小化。如果將經(jīng)營性建設(shè)用地擴展為包括鄉(xiāng)村旅游的服務(wù)設(shè)施用地、農(nóng)產(chǎn)品加工場、廢棄的學(xué)校、農(nóng)民滿足生活后多余的宅基地、公共服務(wù)用地在內(nèi)的只要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)定的土地，就可以入市，這樣在擴大經(jīng)營性建設(shè)用地范圍的基礎(chǔ)上，為協(xié)調(diào)民生，合理提高個人收益提供了更為廣闊的道路。

3.政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中秉持依法行政。農(nóng)民不斷上訪，自焚、血案的不斷發(fā)生，除國家關(guān)于土地政策不夠完善這一根本原因之外，不乏政府“不作為、亂作為、怠作為”的原因。如何確定政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的角色定位，是經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點中堅持依法行政的重要前提。政府在該項試點中只能起引導(dǎo)、調(diào)控、服務(wù)與監(jiān)管的作用，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供所需的行政支持，并監(jiān)督該項工作的合法合理運行，避免再發(fā)生像征收與拆遷活動中的行政越位。

4.保障農(nóng)民的應(yīng)得利益。“拆遷大隊”一詞曾被國內(nèi)外人民所調(diào)侃，征地與拆遷矛盾多多的原因主要是政策對于土地入市增值收益的分配沒有把握好。征收農(nóng)民的土地，政府獲利遠遠高于人民，農(nóng)民未得到屬于其的應(yīng)得利益。因此，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的過程中，對入市取得的收益，要在充分保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上同時建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易所得收益與土地征收補償、國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價格的均衡機制。

通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來推動土地制度的改革，逐步實現(xiàn)同地同價；實現(xiàn)非公共利益所需的建設(shè)用地均通過市場流轉(zhuǎn)來解決。堅持“土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條紅線，防止走歷史的老路。自2007年十七大以來，“農(nóng)村建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)”這一概念就在我國土地改革的進程中逐步留下屬于它的痕跡，八年以來，黨中央不斷在理論上完善這一概念。馬克思主張理論與實踐相結(jié)合，只有在實踐才是辨別真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。土地改革亟待進行，只有把理論轉(zhuǎn)化為實踐才是土地改革的成功之本。