文/翁向輝

試論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度

文/翁向輝

應(yīng)黨的十八大會議精神的要求，制訂《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，目的是為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)。該政策說明了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的重要性，本論文將從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是什么、為什么要實(shí)施、以及中國國情下的內(nèi)部控制制度有什么特點(diǎn)三方面來進(jìn)行說明，幫助行政事業(yè)單位領(lǐng)悟真諦，建立內(nèi)部控制制度。

行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制制度；規(guī)范；特征

為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，貫徹落實(shí)黨的十八大精神，采取監(jiān)督控制的手段，將行政事業(yè)單位的權(quán)利最小化，內(nèi)部彼此制約，反貪防腐，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》應(yīng)運(yùn)而生。它強(qiáng)烈要求所有的行政事業(yè)單位要完全遵守法規(guī)，認(rèn)真貫徹落實(shí)，積極建立并實(shí)施內(nèi)部控制制度。從修整部門活動的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險，選擇風(fēng)險應(yīng)對策略出發(fā)，在此基礎(chǔ)上健全單位各項內(nèi)部管理制度并督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行。下面將從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是什么、為什么要實(shí)施、以及中國國情下的內(nèi)部控制制度有什么特點(diǎn)三方面來進(jìn)行論述。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的產(chǎn)生背景

內(nèi)部控制首先應(yīng)用于企業(yè)管理中，目的是為了促進(jìn)企業(yè)合理運(yùn)營，提高企業(yè)利益。隨著中國社會的發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，為了給人民提供一個滿意的政府，必須建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度。行政事業(yè)單位實(shí)施的主體是部門的全體員工，通過建立內(nèi)部控制制度，使得行政事業(yè)單位可以有效的規(guī)避風(fēng)險，提高員工的工作服務(wù)水平，對于事業(yè)單位的發(fā)展起到了促進(jìn)作用。此外內(nèi)部控制制度使得單位員工的工作態(tài)度得以改善，有利于單位的工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。有利于行政事業(yè)單位的管理趨于規(guī)范，更有打壓權(quán)利濫用的作用，制約和監(jiān)督權(quán)利運(yùn)行，反貪防腐。內(nèi)部控制使部門內(nèi)部的權(quán)利相互制約，防治獨(dú)裁專制，讓權(quán)利的運(yùn)行透明化。通過建立內(nèi)部控制制度，還人民一個公平公正的政府機(jī)構(gòu)，如何建立實(shí)施內(nèi)部控制制度已迫在眉睫。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)介紹

(一)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義

行政事業(yè)單位實(shí)施的主體是部門的全體員工，目的是通過建立內(nèi)部控制制度，使得行政事業(yè)單位可以有效的規(guī)避風(fēng)險，提高員工的工作服務(wù)水平，對事業(yè)單位的發(fā)展起到了促進(jìn)作用，并促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，維持大眾的利益。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》第三條規(guī)定，內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和監(jiān)控。雖然這兩種說法不同，但本質(zhì)都是一樣的，即單位實(shí)施一些措施來實(shí)現(xiàn)一定控制目標(biāo)、應(yīng)對風(fēng)險的過程。

(二)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的控制目標(biāo)、控制范圍、控制標(biāo)準(zhǔn)

第一，根據(jù)我國現(xiàn)實(shí)情況，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效；財務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。這些控制目標(biāo)的制定都是以我國國情為基礎(chǔ)，結(jié)合各個行政事業(yè)單位的特點(diǎn)，確保了控制目標(biāo)的可行性，避免了盲目性和超前主義，不會出現(xiàn)以不可能實(shí)現(xiàn)為借口的不執(zhí)行。

第二，內(nèi)部控制的控制范圍包括各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢查機(jī)關(guān)、個民族黨派機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)部控制。相比美國，我國的控制范圍比較寬泛，包括了政黨和其他社團(tuán)組織。依據(jù)我國的實(shí)際狀況，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制更加傾向于考慮宏觀上的“大政府”，偏向于將某一單位作為一個控制主體單位內(nèi)部通過建立內(nèi)部控制體系彼此制約起到權(quán)利制衡的作用，減少了自由裁決權(quán)的空間和余地，防止權(quán)利的濫用

第三，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)單位的實(shí)際情況制定，隨著外部環(huán)境的變遷，控制標(biāo)準(zhǔn)也要隨時更新，不斷完善，并認(rèn)真貫徹落實(shí)到工作中。根據(jù)我國頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，強(qiáng)調(diào)在運(yùn)行內(nèi)部控制制度的過程中行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)遵循適應(yīng)性原則，即內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，并隨著外界環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)整和管理要求的提高不斷修訂和完善。時代總是在變遷，以往的制度未必還適合如今的實(shí)際情況?，F(xiàn)階段，我國建立起單位層面和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制體系以及評價監(jiān)督體系，符合我國國情。

(三)評價監(jiān)督與實(shí)施機(jī)制

第一，為了使我國行政事業(yè)單位健康持久的發(fā)展，就需要建立實(shí)施內(nèi)部控制制度，進(jìn)而要求建立完善的內(nèi)部控制制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價。在內(nèi)部控制制度下，單位內(nèi)部的職權(quán)都被削弱，而且彼此權(quán)利有所覆蓋，相互制約。在此基礎(chǔ)上，為了更好的實(shí)施內(nèi)部控制，更需要建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和自我評價。在內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)制下，我們能從他人身上看到內(nèi)部控制制度存在的問題，針對有關(guān)不足提出建設(shè)性意見，幫助單位建立起更加完善的內(nèi)部控制制度。不僅如此，還能監(jiān)督到個人或某部門內(nèi)部控制體制的建立及實(shí)施情況。自我評價的作用機(jī)制與監(jiān)督如出一轍，有利于內(nèi)部控制的貫徹落實(shí)。第二，根據(jù)我國國情，內(nèi)部控制的實(shí)施需要外界力量的控制和內(nèi)部力量的控制，里外兼施。外部通過法律法規(guī)對其進(jìn)行約束和規(guī)范，內(nèi)部通過自身建立的監(jiān)督平臺和自我評價的方式規(guī)范行政事業(yè)單位的運(yùn)作，尤其是經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險的決策。

三、中國國情下的內(nèi)部控制制度特點(diǎn)

第一，我國行政事業(yè)單位實(shí)施的內(nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)制依靠外界法律法規(guī)以及內(nèi)部監(jiān)督共同控制，協(xié)調(diào)發(fā)展。內(nèi)部控制制度不僅要與外部監(jiān)督保持適度的推力，還要與內(nèi)部監(jiān)督保持一定的獨(dú)立性。具體而言，內(nèi)部控制分解了權(quán)利這塊“蛋糕”，使其不那么集中，例如決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)等，內(nèi)部控制使權(quán)利得以制約，在一定程度上約束了權(quán)利的濫用。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制雖然也起到防止權(quán)利濫用的作用，但其還對單位各個運(yùn)作機(jī)制，內(nèi)部控制的建立于實(shí)施等都起到監(jiān)督作用，提出存在的問題以及改進(jìn)的意見，之所以使內(nèi)部控制和內(nèi)部監(jiān)督相對獨(dú)立是為了提高內(nèi)部監(jiān)督的工作效率，讓政府公正廉明，成為人民心中滿意的政府。外部監(jiān)督是從宏觀角度把握行政事業(yè)單位所存在的問題，有助于彌補(bǔ)先天體制缺點(diǎn)，根據(jù)相關(guān)的財政收支、財務(wù)收支的法律法規(guī)以及相關(guān)規(guī)定來督管和評估內(nèi)部控制，并與內(nèi)部控制的建立于實(shí)施維持適度的推力。

第二，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理特點(diǎn)就是講風(fēng)險控制在可承諾范圍內(nèi)。行政事業(yè)單位所面臨的風(fēng)險由行政事業(yè)單位的工作性質(zhì)所決定。在風(fēng)險出現(xiàn)之前，無條件規(guī)避和有條件降低，當(dāng)風(fēng)險出現(xiàn)時，我們要做的就是無條件承擔(dān)，但是必須澄清的是，我們不能做超出我們承諾范圍之外的任何活動，尤其關(guān)系到經(jīng)濟(jì)政治的，杜絕低智商錯誤的發(fā)生。具體措施：加強(qiáng)外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，構(gòu)成完整的監(jiān)督體系，對業(yè)務(wù)流程嚴(yán)格把關(guān)，同時，要把權(quán)利的使用范圍掌握在可控范圍內(nèi)，避免單位人員利用權(quán)利以權(quán)謀私，損害公共利益。此外還要建立激勵政策，調(diào)動積極性，提高工作效率，規(guī)避風(fēng)險。

第三，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要求確保公共服務(wù)的效率和效果，加強(qiáng)績效評價和預(yù)算管理。行政事業(yè)單位屬于非盈利機(jī)構(gòu)，其一切活動都已實(shí)現(xiàn)社會效益為目的，因此它更加強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的效果和效率，預(yù)算管理貫穿內(nèi)部控制整個過程，是內(nèi)部控制的核心命脈，行政事業(yè)單位的任何經(jīng)濟(jì)活動都要以此為出發(fā)點(diǎn)和截止點(diǎn)；績效評價是體現(xiàn)行政事業(yè)單位行政能力的一種方式，反映了行政事業(yè)單位工作的功能和效果。

四、結(jié)語

應(yīng)時代要求，為杜絕行政事業(yè)單位內(nèi)部職權(quán)濫用，以權(quán)謀私現(xiàn)象，達(dá)到反貪反腐的目的，行政事業(yè)單位建立和實(shí)施內(nèi)部控制制度以刻不容緩。隨著相關(guān)政策的出臺，各單位必須認(rèn)真貫徹落實(shí)，圍繞政策的核心思想，建立完善內(nèi)部控制制度，健全內(nèi)部監(jiān)督體系和自我評價平臺，及時反思，及時發(fā)現(xiàn)自身存在的問題和缺陷，并提出改進(jìn)意見。本文介紹了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的大致情況，重點(diǎn)論述了內(nèi)部控制制度的巨大作用，凸顯了內(nèi)部控制制度的重要性，為開展務(wù)實(shí)工作提供理論基礎(chǔ)。

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[2]祝子麗.我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度特征研究[J].湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報,2014, 06:77-82.

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(作者單位：江蘇省揚(yáng)州中學(xué))