高志勇/濱州醫(yī)學(xué)院

行政裁量基準(zhǔn)制度研究

高志勇/濱州醫(yī)學(xué)院

裁量權(quán)基準(zhǔn)制度在我國(guó)法治政府建立中日顯重要，而行政裁量基準(zhǔn)制度本身存在局限性不利于行政的實(shí)質(zhì)正義，不能實(shí)現(xiàn)行政效率。因此為完善這項(xiàng)制度應(yīng)明確行政裁量基準(zhǔn)主體、行政裁量說(shuō)明理由制度、行政裁量先例制度、行政裁量公開(kāi)制度。

行政裁量基準(zhǔn)；行政裁量權(quán)；局限性

近年來(lái)，我國(guó)的行政裁量基準(zhǔn)制度從學(xué)術(shù)界的討論再到改革者的務(wù)實(shí)，得到極大發(fā)展。十八大四中全會(huì)《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出，“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度?！钡?，大量不同地區(qū)的實(shí)踐也暴露出一定的問(wèn)題，裁量基準(zhǔn)的建立，有可能成為法律之外自由裁量遵循的“法律”，最大程度的細(xì)化，也將使裁量出現(xiàn)格式化，雖然裁量基準(zhǔn)基于法律，但由于標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，有可能造成行政人員在對(duì)待具體個(gè)案時(shí)難以真正基于法律目的進(jìn)行自由裁量，而是基于裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行行政處理，讓行政自由裁量權(quán)僵化硬化，不同地區(qū)的裁量標(biāo)準(zhǔn)雖然同樣基于具體問(wèn)題具體分析，但同樣的，有可能會(huì)造成不同地區(qū)對(duì)待相同問(wèn)題的裁量基準(zhǔn)不同，從而出現(xiàn)個(gè)案的不同處理標(biāo)準(zhǔn)，不僅不利于實(shí)現(xiàn)個(gè)案公平正義，也使得法律的權(quán)威性受到一定程度的弱化。

一、行政裁量基準(zhǔn)制度存在的實(shí)踐基礎(chǔ)

（一）規(guī)則體制的運(yùn)轉(zhuǎn)需要受到控制拘束

相比而言，行政法制較完善的國(guó)家其行政機(jī)關(guān)與行政人員整體法制素養(yǎng)高于行政法制不完善的國(guó)家，即便如此，法制發(fā)達(dá)的國(guó)家因不同行政人員的個(gè)人素養(yǎng)差異導(dǎo)致對(duì)待個(gè)案處理不同，從而影響行政的整體公平性，因此在實(shí)踐中，雖然法律賦予了行政人員自由裁量權(quán)，但是對(duì)行政人員自由裁量行使的權(quán)限控制及其行使后續(xù)合法性合理性的審查便顯得極其重要。

（二）體制外監(jiān)督未能充分拘束規(guī)制運(yùn)轉(zhuǎn)

從實(shí)踐來(lái)看，體制外監(jiān)督、個(gè)人監(jiān)督力量薄弱，且社會(huì)整體大環(huán)境使公民個(gè)人趨于“作壁上觀”的心態(tài)，只要行政行為不涉及個(gè)人私利，即使有危害公眾利益的可能存在或真實(shí)危害已經(jīng)存在，個(gè)人監(jiān)督形同虛無(wú)。而其他的體制外監(jiān)督方式也會(huì)造成監(jiān)督不力甚至是“幫倒忙”的情況發(fā)生。輿論監(jiān)督或社會(huì)組織監(jiān)督不可能對(duì)個(gè)案法律實(shí)施考慮周到，而且存在表象與事實(shí)錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)合法性與合理性必須界定。

（三）規(guī)范基層行政執(zhí)法人員，保證個(gè)案正義

規(guī)范監(jiān)督行政自由裁量權(quán)是追求個(gè)案正義發(fā)展的必然，即通過(guò)不同個(gè)案情形對(duì)自由裁量進(jìn)行細(xì)化量化限定其權(quán)力空間，以此盡大可能實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正。此種制度即為行政裁量基準(zhǔn)制度。行政自由裁量基準(zhǔn)制度的出現(xiàn)，對(duì)各種需要裁量的具體問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化量化，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政人員的保護(hù)，也可避免行政人員濫用行政裁量權(quán)。我國(guó)法律大多授權(quán)廣泛，概括性強(qiáng)，數(shù)量龐大的基層行政比高層行政更加需要對(duì)行政權(quán)的自由裁量進(jìn)行細(xì)化規(guī)范。因此，對(duì)行政裁量的細(xì)化便顯得尤為重要。

二、行政裁量基準(zhǔn)制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)

（一）行政裁量創(chuàng)制的合法性

根據(jù)行政機(jī)關(guān)的創(chuàng)制行為的基本來(lái)源構(gòu)造的差異逐步發(fā)展為行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度創(chuàng)制的兩類模式：內(nèi)構(gòu)型創(chuàng)制模式與外構(gòu)型創(chuàng)制模式。

無(wú)論是內(nèi)構(gòu)型創(chuàng)制模式或是外構(gòu)型創(chuàng)制模式，甚至演化產(chǎn)生的新的模式，首先肯定的是，創(chuàng)制裁量基準(zhǔn)必須依憲依法有充分支撐，而行政裁量基準(zhǔn)的直接依據(jù)在于行政機(jī)關(guān)的命令權(quán)和監(jiān)督權(quán)。法律賦予了行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定程序制定規(guī)范性文件的權(quán)力，由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)關(guān)于根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)情況制定行政裁量基準(zhǔn)擁有充分的法律依據(jù)。

（二）行政裁量權(quán)的自我控制

行政裁量的自我控制不僅僅是裁量權(quán)的自我“個(gè)性品德”，還包括行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，以及社會(huì)團(tuán)體和人民公眾的監(jiān)督，用締造者的權(quán)力監(jiān)督和相對(duì)人的權(quán)利監(jiān)督，來(lái)實(shí)現(xiàn)行政自由裁量的自我控制。對(duì)待裁量權(quán)必須進(jìn)行限定。對(duì)行政自由裁量的細(xì)化必須在有需要的情況下實(shí)施，若無(wú)必要，那么行政裁量基準(zhǔn)便是臃腫的累贅，不會(huì)提升行政效率實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，而會(huì)拖垮具體的行政行為。

裁量基準(zhǔn)雖然是行政機(jī)關(guān)制定，卻離不開(kāi)最后的落實(shí)相對(duì)人，因此相對(duì)人及民眾的利益習(xí)慣必須是制定主體在制定時(shí)要考慮的問(wèn)題。在制定過(guò)程中給予民眾充分的參與機(jī)會(huì)，強(qiáng)化雙方利益溝通，不僅是防止行政裁量因行政機(jī)關(guān)的一方意志而僵化，也利于相對(duì)人知法懂法，增強(qiáng)相互信任感。行政自由裁量的制定必須在合法的基礎(chǔ)上進(jìn)行與民眾的溝通理解，雙方之間的利益訴求，維護(hù)正義所付出的代價(jià)，得到利益所付出的代價(jià)。公開(kāi)公布是任何官方文件規(guī)范陽(yáng)光化民主化的表現(xiàn)，它能夠讓民眾了解到發(fā)生了什么，發(fā)生了什么該怎么做，為什么這樣做。這是來(lái)自民眾的他律控制。

三、我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)制度的完善

（一）確立裁量基準(zhǔn)的原則

隨著社會(huì)發(fā)展，司法審查必須拓寬其范圍來(lái)滿足社會(huì)需要，由此，尚未或之前并不滿足司法審查的部分行政裁量行為也將逐漸歸于司法審查，審查的標(biāo)準(zhǔn)和原則也會(huì)不斷完善和發(fā)展。而要適應(yīng)這一形勢(shì)發(fā)展的需要，就必須完善現(xiàn)有的行政裁量基準(zhǔn)制度。

規(guī)范行政裁量基準(zhǔn)，必須遵循相應(yīng)的法律原則，恪守公平正義。如要遵循過(guò)罰相當(dāng)原則，這是行政裁量基準(zhǔn)制度最基本的原則，追求個(gè)案正義，處罰必須要以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。孟德斯鳩主張“按罪行大小定懲罰輕重”，這是刑法中一項(xiàng)原則，行政處罰也是一樣，作出的處罰應(yīng)當(dāng)與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，必須首先遵循“過(guò)罰相當(dāng)”的原則。

（二）行政裁量基準(zhǔn)的多階段控制

行政疆域的擴(kuò)展需要監(jiān)管控制的加強(qiáng)，單一的控制模式是行不通的，必須從多方面多階段控制行政裁量?；诖耍覈?guó)可以學(xué)習(xí)日本行政裁量基準(zhǔn)制度，擴(kuò)大行政裁量的適用范圍到行政許可，行政給付等領(lǐng)域，而不僅僅限制在行政處罰領(lǐng)域。通過(guò)事前、事中和事后三個(gè)階段的控制實(shí)現(xiàn)對(duì)行政裁量的有效控制。

1.事前控制。

即對(duì)立法方面制定主體作出明確界定。目前我國(guó)現(xiàn)行有效的法律有240多部，行政法規(guī)有690多部，地方性法規(guī)有8600多部，國(guó)家部委規(guī)章和地方政府規(guī)章有30000多部，如此繁多的法律、法規(guī)、規(guī)章都可設(shè)置行政處罰，同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)及其人員從事行政工作的依據(jù)，因此，認(rèn)真歸納整理?yè)碛行姓昧炕鶞?zhǔn)的法律法規(guī)規(guī)章，得以讓各級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員在根據(jù)裁量基準(zhǔn)處理個(gè)案時(shí)心有依據(jù)，可上溯裁量基準(zhǔn)源頭。由此也可規(guī)范行政裁量基準(zhǔn)的制定主體，最高層行政機(jī)關(guān)不適合作為行政裁量基準(zhǔn)的制定主體，同樣最基層也不適合作為其制定主體，因?yàn)樽罡邔硬皇侵苯訄?zhí)法適用者，做不到具體問(wèn)題分析，而最基層人員執(zhí)法素質(zhì)不高，難以勝任。行政裁量基準(zhǔn)制度的制定，必須由高層的高法律素質(zhì)及基層的與實(shí)際緊密結(jié)合的兩方甚至是多方共同參與完成。

2.事中控制。

即對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的應(yīng)用在程序上作出限制，程序的正義是“看得見(jiàn)的正義”，而在美國(guó)，“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)”成為一種傳統(tǒng)。實(shí)體法是公平正義的基礎(chǔ)，程序法是執(zhí)行，得以讓實(shí)體法的正義彰顯，而在實(shí)際操作執(zhí)法過(guò)程中，程序的公正往往要重于實(shí)體。因?yàn)檎x的實(shí)體法若用專橫的程序去執(zhí)行，會(huì)加重實(shí)體法的惡，限制實(shí)體法的善，反之則可以限制或削弱不良效果。因此，行政裁量基準(zhǔn)必須是正義健全的程序執(zhí)行。

3.事后控制。

事后控制即對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)。美國(guó)人對(duì)行政裁量權(quán)采取寬松的司法審查，首先我國(guó)同樣可以將部分適用性強(qiáng)的行政慣例通過(guò)司法審查后納入行政裁量基準(zhǔn)，并且對(duì)事后的司法審查局限于合法性審查擴(kuò)寬到合理性審查。違法需追責(zé)，可以將審查中不合理的行政行為并給相對(duì)人帶來(lái)的損害進(jìn)行行政賠償。

行政裁量基準(zhǔn)制度雖然是行政主體為主的單方意思表示，但最終賴于相對(duì)人的支持。限制假借自由裁量基準(zhǔn)出現(xiàn)的行政權(quán)濫用，規(guī)范從制定主體到個(gè)案具體實(shí)施，再到事后相對(duì)人理解支持的行政裁量基準(zhǔn)，做到合法合理，有依有據(jù)，我們相信，隨著立法者和政法執(zhí)法者的努力，民眾的參與與監(jiān)督，行政裁量基準(zhǔn)制度定然發(fā)揮其真正的意義，在實(shí)踐中確保公平正義。

[1]鄭雅芳.行政裁量基準(zhǔn)創(chuàng)制模式研究》[J].當(dāng)代法學(xué).2014(02).

[2]周佑勇.裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性問(wèn)題研究[J].中國(guó)法學(xué).2007(06).

[3]余凌云.游走在規(guī)則與僵化之間——對(duì)金華行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐的思考[J].清華法學(xué).2008(03).