尤倩倩

后“營(yíng)改增”時(shí)期的問(wèn)題與對(duì)策

尤倩倩

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)財(cái)稅制度改革步入“深水區(qū)”，營(yíng)業(yè)稅改征增值是其中一項(xiàng)重要舉措。2015年將是“營(yíng)改增”稅制改革的收官之年。增值稅的改革已取得明顯成效，同時(shí)在改革試點(diǎn)推行中，不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題也引起了社會(huì)的深度思考。文章就“營(yíng)改增”改革中的成果與問(wèn)題做出簡(jiǎn)單的概括與分析，進(jìn)而提出相關(guān)對(duì)策。

“營(yíng)改增”；成果；問(wèn)題；對(duì)策

一、“營(yíng)改增”的背景

（一）理論背景

1954年，法國(guó)首次推出增值稅，目前已經(jīng)有近180個(gè)國(guó)家將增值稅制度作為其財(cái)稅體系中的主要組成部分，這表明該稅種本身具有合理性，其“稅收中性”的特點(diǎn)可以保證各方利益的平衡。增值稅，顧名思義，僅就貨物和勞務(wù)的增值額計(jì)稅，采用進(jìn)項(xiàng)稅抵扣的辦法進(jìn)行增值額的計(jì)算，而不是對(duì)貨物或勞務(wù)的整體價(jià)值進(jìn)行征稅，這樣既可以有效地避免重復(fù)征稅，也可以有效促進(jìn)社會(huì)化分工，進(jìn)而在保證稅源的前提下，還可以避免稅負(fù)過(guò)重的問(wèn)題，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的活力。

與增值稅并行的營(yíng)業(yè)稅，是對(duì)除加工修理修配勞務(wù)以外的勞務(wù)的全額征稅，雖然在個(gè)別項(xiàng)目上也有稅前扣除的政策，但總體來(lái)說(shuō)，營(yíng)業(yè)稅內(nèi)部就存在重復(fù)征收的問(wèn)題，稅負(fù)隨著流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的增加而不斷增加，另一方面，對(duì)于在提供勞務(wù)的過(guò)程中所使用的生產(chǎn)材料等包含的前一環(huán)節(jié)已繳納的增值稅是沒(méi)有可以抵扣一說(shuō)的，而這部分價(jià)值又體現(xiàn)在營(yíng)業(yè)稅的納稅總額中，這就造成了增值稅和營(yíng)業(yè)稅的重復(fù)征收，最終作為企業(yè)成本形式沉淀下來(lái)的這部分間接稅收也將會(huì)增加企業(yè)稅負(fù)，進(jìn)而會(huì)減少企業(yè)利潤(rùn)，影響所得稅的征收，同時(shí)增值稅的稅收中性原則也會(huì)由于稅收鏈條的斷裂而得不到徹底體現(xiàn)。

（二）社會(huì)背景

1994年以來(lái)兩稅并行的設(shè)計(jì)是和我國(guó)當(dāng)時(shí)要成為制造大國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也在不斷調(diào)整，這種兩稅平行的模式逐漸突顯出其不合理性，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和三大產(chǎn)業(yè)的融合。以服務(wù)業(yè)為例，在外購(gòu)服務(wù)中所含的營(yíng)業(yè)稅無(wú)法抵扣的情況下，為控制成本，企業(yè)會(huì)選擇使服務(wù)生產(chǎn)內(nèi)部化，壓縮了服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間，阻礙了服務(wù)業(yè)的專業(yè)化進(jìn)程。在出口問(wèn)題上，由于國(guó)際上通行出口零利率的政策，對(duì)于適用營(yíng)業(yè)稅的服務(wù)業(yè)就在出口時(shí)無(wú)法進(jìn)行退稅，造成服務(wù)、勞務(wù)等含稅出口，大大降低了其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

另外，在稅收征管方面，增值稅和營(yíng)業(yè)稅并行的稅制也在不斷面臨新的考驗(yàn)，例如，隨著商品和勞務(wù)捆綁的混合行為不斷創(chuàng)新，形式越來(lái)越復(fù)雜，很難準(zhǔn)確劃分兩稅的征稅標(biāo)準(zhǔn)，從而使得征管風(fēng)險(xiǎn)和成本都在上升。

縱觀增值稅的國(guó)際實(shí)踐，雖然征收范圍不盡相同，但大部分國(guó)家都是實(shí)行對(duì)商品和服務(wù)等全鏈條征收增值稅，增值稅“擴(kuò)圍”改革是我國(guó)重大財(cái)稅改革的必然趨勢(shì)。

二、“營(yíng)改增”的影響

（一）取得的成效

自2011年底國(guó)務(wù)院發(fā)改委做出推行和擴(kuò)大增值稅改革試點(diǎn)行業(yè)和地區(qū)以來(lái)，到2013年11月底，據(jù)發(fā)改委估計(jì)大概有營(yíng)業(yè)稅的20%完成了試點(diǎn)工作。進(jìn)入2014年，“營(yíng)改增”穩(wěn)步推進(jìn)，完成二次擴(kuò)圍。在“整體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、平穩(wěn)過(guò)渡”原則的指導(dǎo)下，“營(yíng)改增”工作取得了一定的成效，結(jié)構(gòu)性減稅效果顯著。截至2014年底，國(guó)稅總局的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)營(yíng)改增試點(diǎn)納稅人共計(jì)410萬(wàn)戶，全年有超過(guò)95%的營(yíng)改增試點(diǎn)納稅人的稅負(fù)不同程度下降，全年共減稅1918億元。鐵路運(yùn)輸、郵政業(yè)兩個(gè)行業(yè)分別減稅8億元、4億元，電信業(yè)改征增值稅后，為下游一般納稅人增加了稅款抵扣。2015年力爭(zhēng)將營(yíng)改增范圍擴(kuò)大到建筑業(yè)和不動(dòng)產(chǎn)、金融保險(xiǎn)業(yè)和生活服務(wù)業(yè)，這些行業(yè)將增加800萬(wàn)戶試點(diǎn)納稅人，戶數(shù)是目前的兩倍。

以江蘇為例，自2012年10月1日“營(yíng)改增”啟動(dòng)以來(lái)，截至2013年底，全省共有23.13萬(wàn)戶納稅人納入試點(diǎn)范圍，較試點(diǎn)初期增長(zhǎng)109.93%，累計(jì)入庫(kù)“改征增值稅”收入155.12億元，共計(jì)減稅163.37億元。試點(diǎn)納稅人的減稅面超過(guò)95%，凸顯結(jié)構(gòu)性減稅效應(yīng)。試點(diǎn)對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的刺激作用明顯。試點(diǎn)以來(lái)，江蘇省新辦試點(diǎn)納稅人1.3萬(wàn)戶，增幅為11.5%，比我省國(guó)稅局同期管轄的非試點(diǎn)納稅人的增幅快了9.3個(gè)百分點(diǎn)。新增試點(diǎn)納稅人中，一般納稅人比例不到3個(gè)月增加了1個(gè)百分點(diǎn)。試點(diǎn)行業(yè)投資信心增強(qiáng)。截至2013年底，江蘇省試點(diǎn)納稅人享受了增值稅“轉(zhuǎn)型”的益處，申報(bào)抵扣固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額15億元，換算成投資額為103.1億元，試點(diǎn)納稅人設(shè)備更新與擴(kuò)大投入呈加速趨勢(shì)。此外，制造業(yè)減稅明顯，收益較大，抵扣額前10個(gè)行業(yè)中，制造業(yè)占據(jù)8個(gè)行業(yè)。二次擴(kuò)圍后，全省確認(rèn)鐵路運(yùn)輸、郵政和其他行業(yè)（快遞）1026戶納入“營(yíng)改增”，一般納稅人332戶。這意味著增值稅的抵扣鏈條更加完善，有利于激發(fā)服務(wù)業(yè)發(fā)展動(dòng)力和整個(gè)市場(chǎng)活力，拉動(dòng)地方就業(yè)市場(chǎng)。

總的看，營(yíng)改增在推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)二、三次產(chǎn)業(yè)融合，促進(jìn)就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)方面的政策效應(yīng)將會(huì)不斷顯現(xiàn)。

（二）存在的問(wèn)題

在感受“營(yíng)改增”帶來(lái)的改革紅利的同時(shí)，我們也需要全面研究，關(guān)注在改革推行過(guò)程中存在的一些問(wèn)題。

1.行業(yè)稅負(fù)不平衡，部分行業(yè)稅負(fù)加重

“營(yíng)改增”是我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅的一項(xiàng)重要舉措，目前試點(diǎn)行業(yè)已經(jīng)涵蓋了交通運(yùn)輸業(yè)、郵電業(yè)、部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，這些“營(yíng)改增”的試點(diǎn)行業(yè)都是與生產(chǎn)環(huán)節(jié)息息相關(guān)，已是制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條中不可分割的部分，對(duì)完善增值稅抵扣鏈條影響較大的行業(yè)，從整個(gè)社會(huì)全行業(yè)的角度來(lái)說(shuō)，“營(yíng)改增”消除重復(fù)征稅，減輕社會(huì)整體稅負(fù)壓力的重大利好成效是顯而易見(jiàn)，但是針對(duì)不同行業(yè)，由于進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣情況的不同，改革對(duì)不同行業(yè)的稅負(fù)影響也大相徑庭。

以物流企業(yè)為例，“營(yíng)改增”新增的兩檔稅率中，與物流企業(yè)相關(guān)的交通運(yùn)輸業(yè)按11%，物流輔助服務(wù)按6%的稅率征收增值稅，與之前營(yíng)業(yè)稅率3%、5%相比，增值稅稅率高出不少，當(dāng)然企業(yè)可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)原材料、運(yùn)輸車輛等獲得抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額，以降低稅負(fù)，但是就目前經(jīng)營(yíng)企業(yè)反映的情況來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)這樣的抵扣目標(biāo)，難度還是很大的，比如一些只在一地進(jìn)行業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)。除了燃油或者設(shè)備的購(gòu)置等成本和費(fèi)用能夠抵扣外，其他能夠抵扣的成本并不多，而目前在加盟和轉(zhuǎn)包環(huán)節(jié)產(chǎn)生的運(yùn)輸費(fèi)用，由于很多不夠正規(guī)的小企業(yè)或者個(gè)體戶根本沒(méi)有發(fā)票，只能開(kāi)白條，一旦改為繳納增值稅，這類費(fèi)用也無(wú)法用于抵扣。

2.稅率增多，增大征管成本

“營(yíng)改增”試點(diǎn)辦法執(zhí)行后，增值稅現(xiàn)行稅率已有五檔：17%、13%、11%、6%、零稅率，還有征收率6%、4%、3%。這種多檔稅率結(jié)構(gòu)使得增值稅的統(tǒng)一性和抵扣鏈條的連續(xù)性遭到破壞，不符合稅收中性原則，又有為納稅人掩蓋真實(shí)業(yè)務(wù)類型，選擇低稅率申報(bào)納稅提供可能性，從而造成征管風(fēng)險(xiǎn)和成本都在增加。

舉例來(lái)說(shuō)，為緩解電信業(yè)的稅負(fù)增加，“營(yíng)改增”對(duì)基礎(chǔ)電信服務(wù)和增值電信服務(wù)分別按11%和6%的稅率征稅，是一種折中的選擇。但怎么區(qū)分基礎(chǔ)電信服務(wù)和增值電信服務(wù)，就成了一道難題。比如中國(guó)移動(dòng)，它的很多業(yè)務(wù)都是綜合性的，很難分得清楚是基礎(chǔ)電信服務(wù)還是增值電信服務(wù)。

同樣存在類似問(wèn)題的還包括運(yùn)輸與運(yùn)輸服務(wù)行業(yè)，本是密不可分的，大部分體現(xiàn)在同一份合同中，現(xiàn)分別適用11%和6%的稅率，那么就存在人為劃分運(yùn)輸費(fèi)用和相關(guān)服務(wù)費(fèi)用，使得適用11%的運(yùn)輸費(fèi)用減少的動(dòng)機(jī)和操作的空間。

3.政府財(cái)政收入減少，地方財(cái)政依賴性增大

全面性的結(jié)構(gòu)性減稅，從政府層面來(lái)說(shuō)，就意味著財(cái)政收入的大幅度減少，據(jù)測(cè)算，由于“營(yíng)改增”的推行，我國(guó)年稅收收入預(yù)計(jì)凈減少1000億以上，給各級(jí)政府都帶來(lái)了巨大壓力。此外，我們還應(yīng)該注意到“營(yíng)改增”給中央和地方財(cái)政關(guān)系帶來(lái)的必然影響，雖然目前執(zhí)行財(cái)政部與國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)的《營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》中明確指出，“試點(diǎn)期間保持現(xiàn)行財(cái)政體制穩(wěn)定，原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)，稅款分別入庫(kù)”，以減輕對(duì)地方財(cái)政收入的“震動(dòng)”，但是如何在進(jìn)一步改革的背景下，調(diào)整中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的分配與平衡，尋找地方財(cái)政收入新的“增長(zhǎng)點(diǎn)”，調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展的活力和動(dòng)力，都是我們必須關(guān)注的問(wèn)題。

三、“營(yíng)改增”相關(guān)問(wèn)題的對(duì)策

（一）分步擴(kuò)圍，全面推進(jìn)“營(yíng)改增”

目前包括交通運(yùn)輸業(yè)、電信業(yè)在內(nèi)已經(jīng)納入營(yíng)改增試點(diǎn)的行業(yè)占營(yíng)業(yè)稅比重約為16%，而建筑、房地產(chǎn)、金融等占比超過(guò)80%，可以說(shuō)營(yíng)改增的“大頭”還在后面，這些行業(yè)也是改革的“硬骨頭”。2015年3月6日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在全國(guó)“兩會(huì)”答記者問(wèn)時(shí)就表示營(yíng)改增是最傷腦筋的一個(gè)問(wèn)題。專家認(rèn)為，這主要是因?yàn)榈怯浐痛_認(rèn)、稅制轉(zhuǎn)換、人員培訓(xùn)等需要做大量的準(zhǔn)備工作，同時(shí)也是凝聚各方共識(shí)的過(guò)程，這也從側(cè)面反映了當(dāng)前改革進(jìn)入“深水區(qū)”后面臨更多的挑戰(zhàn)。

因此，在進(jìn)一步推行“營(yíng)改增”試點(diǎn)的過(guò)程中，我們需要運(yùn)用所積累的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合未來(lái)將試點(diǎn)的行業(yè)的特點(diǎn)，借鑒營(yíng)業(yè)稅管理方式，以實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。以將要納入“營(yíng)改增”范圍的建筑安裝業(yè)為例，其行業(yè)特點(diǎn)即為涉及到大量的小規(guī)模納稅人，改征增值稅后將會(huì)面臨難以獲得進(jìn)項(xiàng)稅抵扣憑證的問(wèn)題，因此，建議建筑安裝業(yè)可以采用6%的稅率。

（二）調(diào)整增值稅稅率

在中性、效率、確定性和簡(jiǎn)化、公平與適應(yīng)性等原則的指導(dǎo)下，盡量減少增值稅稅率的檔次，爭(zhēng)取以單一稅率為準(zhǔn)，最多不超過(guò)三檔稅率。這樣可以有效地避免扭曲商業(yè)行為并避免抵扣環(huán)節(jié)的中斷，降低征管雙方的成本。

我們注意到為進(jìn)一步規(guī)范稅制、公平稅負(fù)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局日前聯(lián)合發(fā)布通知，決定從2014年7月1日起，簡(jiǎn)并和統(tǒng)一增值稅征收率，將6%和4%的增值稅征收率統(tǒng)一調(diào)整為3%。這是對(duì)中小企業(yè)的減稅措施，也是進(jìn)一步落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅，將有利于小企業(yè)的發(fā)展，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)活力。而結(jié)構(gòu)性減稅的另一難點(diǎn)是對(duì)于一般納稅人的“減負(fù)”，因此建議通過(guò)考察調(diào)研，合理調(diào)整增值稅稅率，統(tǒng)一稅率，進(jìn)一步完成“讓利企業(yè)”的目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，調(diào)整增值稅稅率的工作仍然有很長(zhǎng)遠(yuǎn)的路要走。建議保留17%、11%和6%稅率，取消13%稅率，將適用13%稅率貨物中與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活相關(guān)貨物（如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)產(chǎn)品、自來(lái)水）的稅率下調(diào)為11%，相應(yīng)將購(gòu)進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的扣除率由13%下調(diào)為11%，將化石能源等貨物（如天然氣、煤氣）的稅率上調(diào)為17%。兼并稅率既可以保證增值稅中性特質(zhì)，又可以有效降低征管與納稅成本，是可以達(dá)到雙贏的舉措。

（三）重新分配中央和地方稅收份額

雖然目前為平穩(wěn)推行“營(yíng)改增”，改征增值稅的相應(yīng)稅收收入的預(yù)算級(jí)次保持“100%地方”不變，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮，中央政府需要適當(dāng)?shù)摹白尷?，而地方政府也需要“開(kāi)源節(jié)流”。

建議可以考慮建立新的增值稅收入分配體制，適當(dāng)加大地方的分享份額，這樣一方面在保證中央財(cái)政的收入的基礎(chǔ)上，又可以調(diào)動(dòng)地方政府推動(dòng)“營(yíng)改增”改革的積極性，重視本地試點(diǎn)行業(yè)、試點(diǎn)企業(yè)的發(fā)展和基礎(chǔ)建設(shè)投入，另一方面可以適當(dāng)降低地方政府對(duì)于“土地財(cái)政”的依賴性。

此外，還可以考慮其他稅種的改革，如資源稅的擴(kuò)圍、提高征收率，消費(fèi)稅的轉(zhuǎn)型等等，作為地方財(cái)政收入中一項(xiàng)有力的補(bǔ)充。

（四）完善征管體制，提高績(jī)效

充分利用目前所有的人力、物力、財(cái)力，不斷健全增值稅專用發(fā)票管理制度，加強(qiáng)稅收征管的信息化建設(shè)，依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建立全國(guó)范圍的比對(duì)、核查征管體系，加強(qiáng)與銀行、外匯管理局等利益相關(guān)第三方的信息共享，實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合治稅，加大稅務(wù)稽查，不斷提升增值稅征管水平。

以近期政府各權(quán)力機(jī)關(guān)清理管理職責(zé)為契機(jī)，疏通工作要點(diǎn)，加大對(duì)納稅人的涉稅宣傳，提高納稅人的稅收遵從度。

四、總結(jié)

“營(yíng)改增”是我國(guó)財(cái)稅體制改革的重頭戲，是黨中央、國(guó)務(wù)院全面深化改革的重要決策部署，是打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的重大戰(zhàn)略舉措。“營(yíng)改增”試點(diǎn)兩年來(lái)，為深化產(chǎn)業(yè)分工、加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、拉動(dòng)就業(yè)營(yíng)造了良好的稅收環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了“營(yíng)改增”謀一域而活全局、穩(wěn)當(dāng)前而利長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革初衷。適當(dāng)簡(jiǎn)化稅率，并完成增值稅立法，不斷完善增值稅管理制度和配套辦法，我們相信增值稅制度改革將走得更穩(wěn)、更好。

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尤倩倩，女，江蘇徐州人，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)公共管理（MPA）碩士在讀生，就職于徐州市銅山區(qū)國(guó)家稅務(wù)局。

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1008-4428（2015）06-58-03