林彩云/云南經(jīng)濟管理學(xué)院

關(guān)于中國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財稅政策分析綜述

林彩云/云南經(jīng)濟管理學(xué)院

自2000年步入老齡社會以來，面對嚴峻的人口老齡化挑戰(zhàn)，國家用于養(yǎng)老機構(gòu)的直接財政投入已經(jīng)不能滿足全社會日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。伴隨社會福利社會化改革進程，國家有必要通過一系列財稅政策積極鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與我國養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)。據(jù)此，本文對于我國現(xiàn)行養(yǎng)老機構(gòu)的財稅政策的現(xiàn)狀、存在的主要問題，及針對我國養(yǎng)老機構(gòu)的特點對進一步促進養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的財稅政策的建議做相應(yīng)的分析綜述。

老齡化；養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；財政補貼；稅收優(yōu)惠

一、引言

老齡化問題是20世紀以來世界各國普遍面臨的社會問題．引起了世界各國的普遍關(guān)注，人口老齡化已經(jīng)成為我國發(fā)展中的一項重大問題，我國老齡化程度正在急速加深，大量的老齡人口面臨著養(yǎng)老的現(xiàn)實問題，由于計劃生育國策的實施，家庭結(jié)構(gòu)變化明顯，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式受到挑戰(zhàn)，社會經(jīng)濟環(huán)境的變化等，當前家庭養(yǎng)老功能日益弱化，老年養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)成為重大的社會問題。

二、中國養(yǎng)老服務(wù)體系的財稅政策現(xiàn)狀及問題

(一)養(yǎng)老機構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策

l.營業(yè)稅。2008年修訂通過的《營業(yè)稅暫行條例》規(guī)定，對養(yǎng)老院、殘疾人福利機構(gòu)提供的育養(yǎng)服務(wù)免征營業(yè)稅。

2.企業(yè)所得稅。據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于老年服務(wù)機構(gòu)有關(guān)稅收政

策的通知》(財稅[2000]97號)規(guī)定，對由民政部門審核批準，并核發(fā)了養(yǎng)老機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證的老年服務(wù)機構(gòu)及核發(fā)了社區(qū)服務(wù)設(shè)施證書的社區(qū)服務(wù)中心的老年服務(wù)中心(含為老年人提供服務(wù)的場所)，暫免征收企業(yè)所得稅。對其他部門和單位、個人主辦的老年服務(wù)中心和老年活動中心，經(jīng)核實屬于福利性、非營利性的機構(gòu)，可以暫免征收企業(yè)所得稅。

3.捐贈免稅。企事業(yè)單位、社會團體和個人等社會力量通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的老年服務(wù)機構(gòu)的捐贈，在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅前準予全額扣除。

4.地方稅。根據(jù)財稅[2000]97號文件。對于福利性以及非營利性老年服務(wù)機構(gòu)暫免自用房產(chǎn)、土地、車船的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅。

(二)養(yǎng)老機構(gòu)的財政支持政策

各地方政府對于養(yǎng)老機構(gòu)都有條件不同、數(shù)量不等的財政補貼與支持。

1.建設(shè)補貼。根據(jù)云南省《云南省社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）》規(guī)定，公辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)項目資金承擔比例。對中央和省批準實施的公辦建設(shè)項目，所需資金由中央、省、州（市）、縣（市、區(qū)）分級承擔。對民辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)項目給予補助。建設(shè)補助資金由省、州（市）、縣（市、區(qū)）按照6∶3∶1的比例承擔。

天津市2008年出臺的《關(guān)于加快我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》，對符合標準的示范型老人日間照料服務(wù)中心給予30萬元的一次性建設(shè)補貼，由市財政撥付。青島市2009年出臺的《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》，市財政對市內(nèi)四區(qū)新改擴建的“社區(qū)日間照料中心”和“社區(qū)老年人娛樂室”給予3～20萬元的一次性建設(shè)補助。安徽省對符合條件的新建民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，給予4000～6000元的一次性床位建設(shè)補助費。

2.開辦與運營補助。云南省規(guī)定民辦城市養(yǎng)老機構(gòu)：建成后投入使用的，每張床位每年補助600元運營經(jīng)費；民辦居家養(yǎng)老服務(wù)中心建成后投入使用的，每個每年補助24000元運營經(jīng)費。天津市規(guī)定，市級新增國辦養(yǎng)老機構(gòu)床位所需資金，分別由市財政預(yù)算、福利彩票公益金、市發(fā)改委財政預(yù)算資金負責；區(qū)縣符合條件的新增國辦養(yǎng)老機構(gòu)；收養(yǎng)“三無”和困難老年人占床位總數(shù)50％以上的，由市發(fā)改委財政預(yù)算資金給予每張新增床位3000元的一次性補貼；收養(yǎng)“五?！焙屠щy老年人占床位總數(shù)70％以上的敬老院；由市福利彩票公益金給予每張新增床位2000元的一次性補貼。

3.以獎代補。據(jù)2009年《棗莊市人民政府辦公室關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》，山東棗莊市對新建和改擴建的非營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)按照建設(shè)規(guī)模、入住老年人數(shù)、服務(wù)質(zhì)量等因素，結(jié)合省級扶持辦法，采取“以獎代補”的方式給予扶持，從2009年起每年獎勵扶持6個以住養(yǎng)為主業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)．每個3萬元。

4.對養(yǎng)老服務(wù)人員的補助。

云南省規(guī)定為了提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員地位，穩(wěn)定養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員隊伍，保證服務(wù)質(zhì)量，力爭每年組織培訓(xùn)不少于1萬人次。養(yǎng)老服務(wù)人員工資待遇不得低于當?shù)仄骄べY水平。棗莊市規(guī)定，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)吸納安置持有“再就業(yè)優(yōu)惠證”的零就業(yè)家庭，按吸納安置人數(shù)給予適當崗位補貼和社會保險補貼。天津市規(guī)定。養(yǎng)老護理、服務(wù)人員，與養(yǎng)老機構(gòu)、公益性公司簽訂1年以上勞動合同，并參加統(tǒng)一組織的職業(yè)技能培訓(xùn)并取得初級和中級職業(yè)技能證書的，由區(qū)縣民政部門給予每人200～300元的一次性培訓(xùn)補貼．所需補貼資金由市福利彩票公益金解決。

（三）養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財稅政策存在的問題

財稅優(yōu)惠政策給了處于起步階段的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)極大的支持．但還存在如下問題。

1.養(yǎng)老資金缺口巨大，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展動力不足。

養(yǎng)老屬于政府提供的基本公共服務(wù)之一，財政應(yīng)當?shù)負?，但養(yǎng)老服務(wù)市場需求目前至少應(yīng)達到萬億，但實際供給的僅1000億左右，資金缺口9000億。

2.對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持力度不夠。

養(yǎng)老床位供不應(yīng)求的巨大缺口今后主要靠社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)來解決。民辦養(yǎng)老機構(gòu)盡管能夠從政府獲得一定的財政補助，但是由于投資大、運營費用高．大部分民辦養(yǎng)老機構(gòu)都處于虧損或者微利狀態(tài)，同時由于護工待遇差、工作量大等原因，民辦養(yǎng)老機構(gòu)還普遍存在護工不足，尤其是高素質(zhì)專業(yè)護工嚴重不足以及護工人員流失率過高的狀況。

3.非營利性養(yǎng)老機構(gòu)限制了獲利沖動。

目前民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)分為非營利性的和營利性。由于非營利性的有優(yōu)惠政策。目前民資投建養(yǎng)老機構(gòu)大多以“民辦非企業(yè)單位”登記，屬于非營利性質(zhì)，不能以盈利為目的，年終也不能分紅，這恰恰與資本的逐利性相悖，民間力量的獲利沖動被限制，不利于社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)。

4.財稅政策重硬件建設(shè)，輕軟件。

建設(shè)中國的養(yǎng)老服務(wù)體系格局是以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充，在機構(gòu)養(yǎng)老的老年人是少數(shù)，但是目前財稅政策優(yōu)惠與投入主要集中于養(yǎng)老機構(gòu)等基礎(chǔ)設(shè)施，而對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“軟件”建設(shè)相對忽視。大部分地區(qū)的財稅優(yōu)惠政策主要著力于養(yǎng)老住養(yǎng)機構(gòu)，對于社區(qū)中心服務(wù)站、社區(qū)托老所、居家服務(wù)所涉及的設(shè)施建設(shè)扶持較少，對于老年人的康復(fù)護理、醫(yī)療保健、心理與精神慰藉財稅支持不夠，對于養(yǎng)老服務(wù)人員與隊伍建設(shè)的關(guān)注也較少。

三、促進中國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的財稅政策建議

（一）加強政策法規(guī)建設(shè)

發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)需要政策法規(guī)的支撐和規(guī)范化管理。我國有關(guān)養(yǎng)老機構(gòu)的財稅政策過于分散，亟需整合和統(tǒng)一，將城市與農(nóng)村、公辦與民辦、營利與非營利性等各類各種所有制養(yǎng)老機構(gòu)納入調(diào)整規(guī)范的范圍，嚴格界定財稅政策針對的對象和具體服務(wù)行為，盡快出臺“養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)基本規(guī)范”，擬定養(yǎng)老服務(wù)財政補貼和稅收優(yōu)惠辦法、扶持社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)等政策。

（二）健全和完善與我國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展相適應(yīng)的公共財政政策體系，建立均衡、長效的財政投入機制

第一，制定規(guī)范有效的財政補貼政策。無論是對公辦養(yǎng)老機構(gòu)還是民辦養(yǎng)老機構(gòu)，政府都應(yīng)該一視同仁，以實行財政補貼為主，分級分類對養(yǎng)老機構(gòu)給予一次性開辦補貼和一定的營運補貼，根據(jù)各地的物價水平靈活制定有關(guān)財政支持力度和財政補貼份額。第二，建立專項投資扶持政策，設(shè)立專項貸款擔?；稹Ａ硗饪赏ㄟ^各種渠道專門籌集一筆資金成立基金會用于解決養(yǎng)老機構(gòu)資金周轉(zhuǎn)困難時向銀行貸款的擔保。第三，政府通過財稅手段多開辟新途徑來支持和幫助各類養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，例如，可以通過購買養(yǎng)老機構(gòu)部分服務(wù)內(nèi)容的方式，讓更多社會力量投入養(yǎng)老機構(gòu)的改革和發(fā)展；鼓勵民間資本投資建設(shè)專業(yè)化服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)向規(guī)?；I(yè)化、連鎖化方向發(fā)展。鼓勵社會興辦養(yǎng)老機構(gòu)收養(yǎng)政府供養(yǎng)對象，共享資源、共擔責任。第四，建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心經(jīng)費補助制度?；谖覈臍v史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情，居家養(yǎng)老是大力和經(jīng)濟狀況的基層組織。第五中央政府應(yīng)根據(jù)各地的老齡化程度和經(jīng)濟發(fā)展水平，建立對地方的專項轉(zhuǎn)移支付制度。以確保各地的基本養(yǎng)老經(jīng)費開支水平，縮小地區(qū)間養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的差距，這也是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的應(yīng)有內(nèi)容。

（三）建立一套完善的有關(guān)養(yǎng)老機構(gòu)的稅收政策體系

第一，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當對養(yǎng)老機構(gòu)的免稅資格進行獨立認證，實現(xiàn)對其進行免稅的目的。建立針對養(yǎng)老機構(gòu)的稅收登記制度和免稅獨立認證制度。第二，完善對養(yǎng)老機構(gòu)的籌資環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策。對于金融機構(gòu)向養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)放優(yōu)惠貸款、貼息貸款取得的利息收入免征營業(yè)稅、企業(yè)所得稅。第三，擴大對養(yǎng)老機構(gòu)的稅收優(yōu)惠范圍。我國雖然對與養(yǎng)老機構(gòu)有關(guān)的所得稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅等大都給予免征，對促進養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展起到了積極作用，但目前減免程度較低的增值稅和未納入減免的消費稅等其他稅種帶來的高成本已成為制約我國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的主要因素。政府應(yīng)借鑒美國的經(jīng)驗，對養(yǎng)老機構(gòu)實行大范圍的特定免稅政策，其服務(wù)所得的各項收入均不繳稅，從事養(yǎng)老服務(wù)時所購買的商品，也不需繳納價外的消費稅。第四，優(yōu)化稅收減免管理，嚴格區(qū)分養(yǎng)老機構(gòu)的營利性活動和非營利性活動。我國現(xiàn)行稅收政策沒有對養(yǎng)老機構(gòu)的營利性收入給予明確的界定。隨著養(yǎng)老機構(gòu)籌資方式的多樣化和營利性活動的增多，可以借鑒美國的做法，在稅收政策上對養(yǎng)老機構(gòu)從事福利性、公益性的活動，免征各稅；對養(yǎng)老機構(gòu)從事非公益性的營利活動，視同企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營活動進行征稅；另外，對養(yǎng)老機構(gòu)資產(chǎn)的保值、增值活動(資產(chǎn)營運行為)，在流通環(huán)節(jié)按照企業(yè)的類似活動進行征稅，對其用于公益活動的收益免征企業(yè)所得稅。

(四)完善配套措施，確保其他政策的有效落實

加強政府各相關(guān)部門和企業(yè)的溝通與協(xié)作，具體落實養(yǎng)老機構(gòu)在用地、用水、用電、通信等方面的優(yōu)惠扶持政策。針對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的風險承擔能力十分有限的情況，鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)參加意外責任險，減少民辦養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營風險。對于具備對外開展康復(fù)、醫(yī)療服務(wù)條件的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，應(yīng)與公辦養(yǎng)老機構(gòu)一視同仁，納入社區(qū)醫(yī)療體系，并考慮納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險定點范圍，并對其中醫(yī)護人員在職稱評定等方面也采取相同的政策。

[1]袁維勤《養(yǎng)老機構(gòu)之立法缺陷及其補救芻議》，《理論與改革》2008，年第2期.

[2]張俊，何東《發(fā)展我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財稅政策探討》，《財政監(jiān)督》2011第28期.

[3]周清《促進民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的財稅政策研究》，《稅務(wù)與經(jīng)濟》2011第3期.

[4]李勇《天津促進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的財稅政策與效果分析》，《經(jīng)濟研究參考》2012第41期.

[5]靳東升，白景明，陳琍《促進中國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財稅政策研究》，《財政研究》，2012第4期.

[6]王燕《我國養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)需要財稅和金融的共同推動》，《城市建設(shè)理論研究》，2012第24期.