【摘 要】本文從土地發(fā)展權(quán)為主的產(chǎn)權(quán)視角，分析了我國城市土地管理現(xiàn)狀，剖析了城市土地管理缺位的產(chǎn)權(quán)制度原因，提出了優(yōu)化我國城鄉(xiāng)土地管理的一條重要途徑，構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)。構(gòu)建和完善土地發(fā)展權(quán)，應從規(guī)范政府和土地開發(fā)商的行為、保護失地農(nóng)民和城市居民的合法權(quán)益、優(yōu)化土地開發(fā)管理流程和方式、增強市場調(diào)節(jié)作用等方面優(yōu)化城市土地管理。

【關(guān)鍵詞】土地發(fā)展權(quán)；城市土地管理；新途徑

土地是人類賴以生存的最重要的資源，“是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。但隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，城市化進程的加快，人們對土地需求的日益高漲與土地資源的稀缺性之間的矛盾日益凸現(xiàn)。[1]我國的土地保護以義務(wù)為本位，忽視了產(chǎn)權(quán)對于土地利用和保護的重要作用。對此我們應充分認識土地資源的特殊性，立足于土地的充分和有效利用來構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)，結(jié)合我國國情對我國城市土地管理的途徑進行優(yōu)化，實現(xiàn)土地利用與經(jīng)濟發(fā)展的和諧。

1.土地發(fā)展權(quán)概述

1.1土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵

所謂土地發(fā)展權(quán)，是對土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利，即土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度的權(quán)利。我國《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。受人類中心主義的支配，我國關(guān)于土地的分類是以土地的經(jīng)濟利用價值為標準的。筆者認為，對我國土地進行分類應當以可持續(xù)發(fā)展為指導思想，以人與自然的和諧為目的，因此，土地的分類中應當包含生態(tài)用地，從而土地發(fā)展權(quán)還應當包括生態(tài)用地發(fā)展權(quán)。

1.2土地發(fā)展權(quán)的特征

綜合上述對土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵界定，可以歸納出土地發(fā)展權(quán)具有以下幾方面的特點：抽象性，是指對土地用途進行變更或者提高土地利用度的權(quán)利，不像其它產(chǎn)權(quán)一樣存在一個實物性的標志。[2]階段性，即土地發(fā)展權(quán)是以某段時間內(nèi)土地利用現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，對未來可能發(fā)生的土地利用物質(zhì)形態(tài)與價值形態(tài)變化的量的設(shè)定。潛在性，雖然土地發(fā)展權(quán)無論在何時何地都已經(jīng)客觀地存在于每一塊土地上，但是土地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)是對未來土地使用權(quán)變更的獲利。

1.3土地發(fā)展權(quán)的功能

土地發(fā)展權(quán)作為一項民事權(quán)利，其功能首先表現(xiàn)為給權(quán)利人帶來收益。其次，通過對土地發(fā)展權(quán)的限制和補償，可以順利實現(xiàn)土地利用規(guī)劃，對農(nóng)地、環(huán)境敏感地帶以及歷史古跡等的保護起到積極的作用。土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)，可以提高土地開發(fā)規(guī)劃管理效率，促進城市土地的高效率利用，明確土地增值受益人，保證其利益的享有、轉(zhuǎn)讓和流通規(guī)范的順暢。

2.構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)內(nèi)容的思路

2.1土地發(fā)展權(quán)總量構(gòu)建的思路

在土地發(fā)展權(quán)的構(gòu)建中應由國家確定土地發(fā)展權(quán)的總量。采取委托—代理方式，由省級政府根據(jù)國家統(tǒng)一構(gòu)建的土地發(fā)展權(quán)總量，代表國家在本轄區(qū)內(nèi)對土地發(fā)展權(quán)總量進行再次分配。國家確定土地發(fā)展權(quán)總量的依據(jù)，是國民經(jīng)濟整體發(fā)展狀況、工業(yè)化所處的階段、城市化發(fā)展狀況和全國生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護狀況等方面對土地發(fā)展權(quán)的總體要求。國家和省兩級政府配置的土地發(fā)展權(quán)，為跨區(qū)域的土地發(fā)展權(quán)，它的配置應具有戰(zhàn)略性特點，對全國和各省域范圍內(nèi)的土地開發(fā)利用以及國民經(jīng)濟發(fā)展具有宏觀調(diào)控的功能。另外還有一些要特別對待的是，有些大城市的輻射能力已經(jīng)超出了其行政轄區(qū)的范圍。如直轄市，只有城市郊區(qū)是農(nóng)業(yè)用地，而其輻射范圍卻是全國，此種情況就不能是直接的委托代理關(guān)系，而應該由中央直接來協(xié)調(diào)。

2.2土地發(fā)展權(quán)所包含的權(quán)能，土地發(fā)展權(quán)類別合理劃分的思路

土地發(fā)展權(quán)作為一項土地財產(chǎn)權(quán)具有財產(chǎn)權(quán)的相關(guān)權(quán)能，主要有以下四方面權(quán)能： 占有權(quán)，即權(quán)利主體擁有具有排他性地對土地發(fā)展權(quán)的占有。使用權(quán)，權(quán)利主體可以行使土地發(fā)展權(quán)，合法行使土地發(fā)展權(quán)所建設(shè)的各類建筑物業(yè)設(shè)施。收益權(quán)，表明占有和行使土地發(fā)展權(quán)可以獲得相應土地經(jīng)濟收益。處分權(quán)，主要涉及土地發(fā)展權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押和回收等權(quán)能。同時，依據(jù)不同的標準可以把土地發(fā)展權(quán)劃分為不同類型，如農(nóng)地發(fā)展權(quán)、市地發(fā)展權(quán)、營利性土地發(fā)展權(quán)和公益性土地發(fā)展權(quán)等。這些不同類型的土地發(fā)展權(quán)，按照一定關(guān)系形成我國土地發(fā)展權(quán)的基本框架。

2.3土地發(fā)展權(quán)與相關(guān)產(chǎn)權(quán)整合的思路

土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的初衷是補充和完善現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度，使其更有效地配置土地利用。產(chǎn)權(quán)整合的關(guān)鍵是處理好土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等核心產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。土地發(fā)展權(quán)與所用權(quán)的關(guān)系在選擇土地發(fā)展權(quán)國有模式時，其整體關(guān)系已經(jīng)確立，但在實際運作過程中應該做好兩者的聯(lián)合與分離，避免發(fā)展權(quán)與所有權(quán)的沖突；土地使用權(quán)往往成為土地發(fā)展權(quán)的運作載體，而土地發(fā)展權(quán)具體化土地使用權(quán)權(quán)能，促進土地使用權(quán)合理實施，應該在明確各自權(quán)能的基礎(chǔ)上對使用權(quán)和發(fā)展權(quán)進行有效整合。[3]土地發(fā)展權(quán)與其他土地產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)運作，共同促進我國土地產(chǎn)權(quán)制度的完善和效用的最大化。

3.土地發(fā)展權(quán)視角中的城市土地管理優(yōu)化

3.1優(yōu)化我國城市土地管理法律制度

法律制度是管理的根本，城市土地管理優(yōu)化必然源于法律制度的創(chuàng)新與優(yōu)化。隨著我國土地發(fā)展權(quán)的構(gòu)建，首先應該加快相關(guān)立法，對采用土地發(fā)展權(quán)后土地管理所采取的新措施進行法律規(guī)定，進一步明確政府官員和土地開發(fā)商的權(quán)利義務(wù)，防止越權(quán)和非法開發(fā)城市土地，完善失地農(nóng)民和失房居民的權(quán)益保護和利益補償?shù)姆蓹C制，為我國城市土地管理優(yōu)化奠定堅實的法律基礎(chǔ)。

3.2賦予土地使用者土地發(fā)展權(quán)，保障失地農(nóng)民和城市居民的合法權(quán)益

國家對現(xiàn)有土地使用者的土地使用現(xiàn)狀和利益進行界定，并賦予土地使用者既定的土地發(fā)展權(quán)。在征地和城市拆遷過程中的失地農(nóng)民和城市居民，享有既定土地發(fā)展權(quán)即現(xiàn)有土地使用價值的權(quán)利。政府在征用農(nóng)民和居民目前使用的土地時，必須依法按土地發(fā)展權(quán)市場價格補償他們的既定土地發(fā)展權(quán)，并建立以發(fā)展權(quán)為保障的利益補償機制，依法維護失地農(nóng)民和城市居民的合法權(quán)益。

3.3完善土地發(fā)展權(quán)市場運作機制，增強市場調(diào)節(jié)作用

土地發(fā)展權(quán)市場運作指在土地發(fā)展權(quán)國家源頭供給的前提下，由行政單獨配置劃撥土地發(fā)展權(quán)向政府與市場雙重配置土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)換。隨著土地發(fā)展權(quán)市場運作機制的完善，土地發(fā)展權(quán)可以遵循市場規(guī)則，以產(chǎn)權(quán)交換模式在不同發(fā)展權(quán)擁有者之間進行交換，土地市場通過價格、供求等杠桿實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的合理分配。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓、回收和滅失等一系列變更都對應著相應的土地開發(fā)使用用途變更，這可以使土地市場交易更加清晰和順暢。

4.結(jié)語

土地發(fā)展權(quán)的構(gòu)建，將會有效促進經(jīng)濟發(fā)展過程，尤其是城市化進程中產(chǎn)生的外部效應的內(nèi)部化。土地發(fā)展權(quán)是土地財產(chǎn)權(quán)中的重要組成部分，其作為作用于土地使用性質(zhì)變更的財產(chǎn)權(quán)，為城市土地管理優(yōu)化開辟了一條新途徑，使社會經(jīng)濟的發(fā)展走上可持續(xù)的道路。

【參考文獻】

[1]李世平.土地發(fā)展權(quán)淺說[J].國土資源科技管理，2002，（2）.

[2]趙賀.中國城市土地利用機制研究[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2004，（35）.

[3]王軼.物權(quán)變動論[M].北京：中國人民大學出版社，2001，（26）.