○ 文/曹鳳中

新《環(huán)境保護(hù)法》的四個(gè)配套文件旨在增強(qiáng)新《環(huán)境保護(hù)法》確立的按日連續(xù)處罰條款。

新《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境與發(fā)展關(guān)系上做出重大調(diào)整，由“環(huán)保應(yīng)當(dāng)與發(fā)展相協(xié)調(diào)”修訂為“發(fā)展應(yīng)當(dāng)與環(huán)保相協(xié)調(diào)”。這是我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整。新《環(huán)保法》的諸多創(chuàng)新性規(guī)定，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的綠色轉(zhuǎn)型提供了重要依據(jù)。

環(huán)境保護(hù)部正在制訂中的《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》《實(shí)施環(huán)境保護(hù)查封、扣押暫行辦法》《環(huán)境保護(hù)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)暫行辦法》，存在內(nèi)部聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)了新的突破。

堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)與環(huán)境融合的理念

●霧霾重重，亟待新《環(huán)保法》能夠切實(shí)有效地嚴(yán)格執(zhí)行。 供圖/東方IC

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展受到環(huán)境因素的制約。霧霾的出現(xiàn)說(shuō)明環(huán)境保護(hù)問(wèn)題不僅是發(fā)展問(wèn)題，而且也成為重大的民生問(wèn)題，如解決不好將直接影響我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展、影響社會(huì)穩(wěn)定、影響民生的進(jìn)一步改善。如何正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的高度融合是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。

要確保環(huán)保執(zhí)法的查封、扣押權(quán)得以有效實(shí)施,一方面要提高環(huán)保執(zhí)法人員的素質(zhì),靈活掌握法律及《實(shí)施環(huán)境保護(hù)查封、扣押暫行辦法》的規(guī)定,能夠排除各方干擾,敢于使用行政強(qiáng)制措施,確保查封、扣押既合法又合理；另一方面地方黨政領(lǐng)導(dǎo)要樹(shù)立正確的環(huán)境保護(hù)理念,支持環(huán)保部門(mén)依法執(zhí)法,幫助環(huán)保部門(mén)排除執(zhí)法中的各種阻力。這也是新《環(huán)保法》的要求之一。環(huán)境保護(hù)不力造成嚴(yán)重后果的,法律規(guī)定地方政府主要負(fù)責(zé)人要引咎辭職。這是把經(jīng)濟(jì)與環(huán)境融合的理念變?yōu)樾袆?dòng)最好的措施。

《環(huán)境保護(hù)法》的制定也必須考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，單純追求環(huán)境效益也是不現(xiàn)實(shí)的。例如一個(gè)工廠可能有多條生產(chǎn)線(xiàn)，發(fā)現(xiàn)其超標(biāo)排放后，如果停其中一條生產(chǎn)線(xiàn)就能實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，那么就無(wú)需關(guān)停全部生產(chǎn)線(xiàn)?？紤]到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，程序設(shè)計(jì)要留足空間，需要有限產(chǎn)、停產(chǎn)整治、關(guān)停等一系列循序漸進(jìn)的措施，盡量考慮到地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

堅(jiān)持以人為本的基本原則

我國(guó)北京、天津、石家莊等中原和華東部分城市多次出現(xiàn)大范圍和長(zhǎng)時(shí)間的霧霾天氣，不僅對(duì)海陸空各類(lèi)交通運(yùn)輸造成嚴(yán)重的影響，更對(duì)人們的身體健康帶來(lái)了危害。對(duì)于近期頻現(xiàn)的重霧霾天氣，《實(shí)施環(huán)境保護(hù)查封、扣押暫行辦法》規(guī)定，在重污染天氣應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)后，未按照要求減產(chǎn)、停產(chǎn)的企業(yè)將面臨被查封、扣押的強(qiáng)制措施。這既滿(mǎn)足了人們追求舒適、優(yōu)美、健康生存環(huán)境的需要，又體現(xiàn)了以人為本的基本原則。

保護(hù)環(huán)境成為全人類(lèi)共同的理念，對(duì)于環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)，是全人類(lèi)共同面臨的任務(wù)。在具體環(huán)境保護(hù)工作中，政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)政策的制定和貫徹執(zhí)行負(fù)有主要責(zé)任，但由于政府的有限理性和行政的自我偏好性，必須要對(duì)政府的環(huán)境保護(hù)行為加強(qiáng)監(jiān)督，以促使政府的環(huán)境保護(hù)政策更加完善。環(huán)境保護(hù)的公眾參與是公民環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的具體路徑和制度保障，當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境公眾參與制度尚處于起步階段，法律制度的供給難以滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)生活的需要。公眾參與的前提是信息公開(kāi)?！镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)暫行辦法》第六條規(guī)定，（保密規(guī)定）企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的，依法可以不公開(kāi)，也就是說(shuō)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的必須公開(kāi)。只有信息公開(kāi)，才能公眾參與。

新環(huán)保法為信息公開(kāi)和公眾參與設(shè)專(zhuān)章，保障了公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。沒(méi)有信息公開(kāi)就沒(méi)有公眾參與，信息公開(kāi)是公眾參與的源頭?！董h(huán)境保護(hù)法》把公眾參與列入基本原則意義重大。只要確立了公眾參與，其他法規(guī)條例就一定要參照?qǐng)?zhí)行。

環(huán)保部這次制定的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)暫行辦法》，重點(diǎn)解決了信息公開(kāi)范圍、內(nèi)容、方式、監(jiān)督等四個(gè)問(wèn)題，對(duì)信息公開(kāi)主體和范圍、公開(kāi)方式、建立信用評(píng)價(jià)制度、強(qiáng)制公開(kāi)、法律責(zé)任、獎(jiǎng)勵(lì)等做出了明確要求。

《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)暫行辦法》第八條列出了（強(qiáng)制公開(kāi)主體）企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)列入重點(diǎn)排污單位名錄的幾個(gè)條件。第九條明確了重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制性公開(kāi)下列信息，包括企業(yè)事業(yè)單位名稱(chēng)、組織機(jī)構(gòu)代碼、工商行政管理注冊(cè)號(hào)、注冊(cè)地址、法定代表人、環(huán)境保護(hù)工作組織體系及聯(lián)系人和聯(lián)系方式；主要污染物及特征污染物排放濃度和達(dá)標(biāo)情況；突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案及演練情況。這些基本上對(duì)企事業(yè)單位的情況都公開(kāi)了，使得公眾明白了附近企業(yè)的發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響，消除環(huán)境隱患的同時(shí)也解決了社會(huì)穩(wěn)定。例如，公眾反對(duì)生活垃圾焚燒的問(wèn)題也就事先解決了。但是，化工企業(yè)新建項(xiàng)目萬(wàn)萬(wàn)不可粗心大意，尚需進(jìn)一步說(shuō)明，以防PX事件重演。信息公開(kāi)的辦法是預(yù)防于未然，通過(guò)公開(kāi)征求意見(jiàn)，避免發(fā)生企業(yè)與公眾的矛盾，讓這些細(xì)則符合實(shí)際、程序完備、便于操作。

采取超常的經(jīng)濟(jì)手段

●監(jiān)督企業(yè)對(duì)污染問(wèn)題嚴(yán)格監(jiān)測(cè)、及時(shí)治理，是《環(huán)保法》施行的一個(gè)重要內(nèi)容。 攝影/馬洪山

“守法成本高、違法成本低”是我國(guó)環(huán)境保護(hù)過(guò)去存在的老大難問(wèn)題。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條規(guī)定了按日連續(xù)處罰這項(xiàng)全新的制度。此次制定的《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》共5章17條，主要規(guī)定了按日計(jì)罰的適用條件、實(shí)施程序、計(jì)罰期限、處罰金額和處罰次數(shù)，力求全面破解環(huán)境違法成本過(guò)低的難題。

按日連續(xù)處罰意味著理論上對(duì)環(huán)境違法行為的處罰不設(shè)上限。如果違法排污獲得的利益遠(yuǎn)超違法成本，企業(yè)就有花錢(qián)“買(mǎi)”污染的心理。按日連續(xù)處罰能利用經(jīng)濟(jì)手段有效懲治企業(yè)環(huán)境違法行為。一旦按日計(jì)罰，違法行為一日不停止，罰款每天都在增加，企業(yè)就要重新算算每天的罰款和收益賬了。

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》，排污者受到處罰被責(zé)令改正后拒不改正的，環(huán)保主管部門(mén)可以實(shí)施按日連續(xù)處罰，適用情形包括環(huán)評(píng)未批先建、無(wú)證排污、超標(biāo)超量排污、久試不驗(yàn)、規(guī)避監(jiān)管排污等違法排污行為。特別提出包括：通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的。

矯枉必須過(guò)正。對(duì)違法企業(yè)來(lái)講，這是一個(gè)重拳。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)講，糾正了外部不經(jīng)濟(jì)性；從現(xiàn)實(shí)來(lái)講，企業(yè)想通過(guò)不正當(dāng)手段違法排污，獲得經(jīng)濟(jì)效益，結(jié)果是搬起石頭砸了自己的腳，失掉的更多。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》賦予環(huán)保部門(mén)查封扣押權(quán)，但沒(méi)有規(guī)定具體的實(shí)施細(xì)則。為使新法與實(shí)際工作有效對(duì)接，環(huán)境保護(hù)部日前制定了《實(shí)施環(huán)境保護(hù)查封、扣押暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》，并廣泛征求意見(jiàn)。《征求意見(jiàn)稿》切中時(shí)弊，是對(duì)當(dāng)前環(huán)保部門(mén)面臨問(wèn)題的有力回應(yīng)。暫行辦法的編制和修改工作應(yīng)切實(shí)規(guī)范了運(yùn)行程序。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十五條賦予環(huán)保部門(mén)查封、扣押的行政強(qiáng)制權(quán)。第六十八條對(duì)違法實(shí)施查封、扣押措施的行為設(shè)置了嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)條款。這意味著環(huán)保部門(mén)首次有權(quán)給企業(yè)“貼封條”。

查封、扣押權(quán)作為重要的行政強(qiáng)制措施是一把雙刃劍,用得好就能實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏,用不好則可能帶來(lái)雙輸。這就需要環(huán)保部門(mén)依據(jù)《環(huán)保法》等相關(guān)法律,嚴(yán)格依法執(zhí)法,既不能怠于行使職權(quán),也不得濫用職權(quán)。當(dāng)然，這也需要地方領(lǐng)導(dǎo)徹底擯棄以往那種以犧牲環(huán)境保護(hù)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錯(cuò)誤理念和行為。

加大執(zhí)法力度

2015年1月1日新法實(shí)施后，環(huán)境保護(hù)部將對(duì)環(huán)境違法行為打出一套有力的“組合拳”。制定上述4個(gè)配套文件，是有內(nèi)部聯(lián)系的,是緊密結(jié)合實(shí)際的遞增策略，旨在增強(qiáng)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》確立的按日連續(xù)處罰的條款。按日連續(xù)處罰辦法使用到盡頭，例如企業(yè)虧損無(wú)錢(qián)可罰，那么采取查封扣押的辦法，再不行就采取限產(chǎn)停產(chǎn)等規(guī)定。

《環(huán)境保護(hù)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》共4章18條，主要規(guī)定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和停業(yè)關(guān)閉的適用情形，對(duì)調(diào)查取證、審批、決定、實(shí)施整改、解除、后督察等實(shí)施程序進(jìn)行了規(guī)范要求。

根據(jù)我國(guó)行政強(qiáng)制法的規(guī)定,查封、扣押等行政強(qiáng)制措施必須由法律、法規(guī)授權(quán)的機(jī)關(guān)行使且不得委托。在《環(huán)保法》修改以前,法律并未賦予環(huán)保部門(mén)查封、扣押的權(quán)力。因而在以往的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法過(guò)程中,環(huán)保部門(mén)既要在履行環(huán)保責(zé)任與維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋求平衡,又得面對(duì)法律規(guī)定弱化帶來(lái)的取證難、執(zhí)行難等問(wèn)題,從而造成了執(zhí)法的被動(dòng)與尷尬。當(dāng)環(huán)境污染的領(lǐng)域從地表、水域拓展到空氣,呼吁保護(hù)綠水青山藍(lán)天的聲音日漸強(qiáng)烈時(shí),有些公眾將環(huán)境污染的責(zé)任歸咎于環(huán)保部門(mén)執(zhí)法不力,環(huán)保部門(mén)對(duì)此有苦難言。

正是為了改變這一不利局面,國(guó)家才對(duì)《環(huán)保法》進(jìn)行了修訂,賦予了環(huán)保部門(mén)更多的執(zhí)法主動(dòng)權(quán)。其中,查封、扣押權(quán)在新《環(huán)保法》第二十五條得到了明確授權(quán)。

新的《環(huán)境保護(hù)法》有了一些新的突破，但是待解難題依然巨大。從根本上來(lái)說(shuō)，中國(guó)的環(huán)境惡化源起于粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，而這種模式又是由多重因素共同驅(qū)動(dòng)并多年實(shí)施的結(jié)果。其中有些因素糾結(jié)很深，例如政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)至今沒(méi)有結(jié)果。這絕非一部《環(huán)境保護(hù)法》所能根除的。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，《環(huán)境保護(hù)法》的強(qiáng)化與完善征途未有窮期。

鏈 接

《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)暫行辦法》第八條列出了（強(qiáng)制公開(kāi)主體）企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)列入重點(diǎn)排污單位名錄的幾個(gè)條件。包括：被市級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)確定為重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)事業(yè)單位的；污染物排放超過(guò)國(guó)家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過(guò)地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的；使用列入《劇毒化學(xué)品目錄》物質(zhì)、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》所列一類(lèi)污染物、持久性有機(jī)污染物等有毒、有害原料進(jìn)行生產(chǎn)或者在生產(chǎn)中排放上述有毒、有害物質(zhì)的等；污染物排放可能對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、學(xué)校、居民區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)造成較大影響的。