常蕊

摘要：本文對國有企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度及其實踐的演進進行探討，以揭示該制度演化的基本規(guī)律，通過對該制度存廢問題的爭論進行辨析，從理論層面探討該制度的合法性，認為制度選擇主體單一化是制約該制度進一步發(fā)展的主要原因；其雖然理論上不具有制度合法性，但對利益相關(guān)者的正向溢出效應(yīng)使該制度在現(xiàn)階段仍然難以被取消；國有企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度在國有經(jīng)濟體制改革的不同發(fā)展階段具有不同的制度內(nèi)涵與功能。

關(guān)鍵詞：監(jiān)事會制度；國有企業(yè)；公司治理

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A

我國在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中形成了獨特的二元制公司治理結(jié)構(gòu)。其中，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會作為治理結(jié)構(gòu)中的重要一環(huán)，被賦予了股權(quán)監(jiān)督的重要職能。但實踐中對該制度一直存在較大的爭議。如何正確看待內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度不僅是影響國有企業(yè)監(jiān)督管理成效的重要問題，也關(guān)系到我國國有企業(yè)公司治理制度創(chuàng)新與發(fā)展。目前，國內(nèi)關(guān)于內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度的研究主要集中于經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域，但對該制度的存廢問題尚未形成較為一致的觀點。本文進一步從理論層面探討該制度的合法性，對該制度的未來發(fā)展進行展望并提出相應(yīng)的政策建議。

一、我國國有企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度的演化歷程總結(jié)與分析

我國企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度大致經(jīng)歷了三個歷史發(fā)展階段：

第一階段是清朝末年到我國改革開放前，為監(jiān)事會制度的萌芽和沉寂時期。清朝末年和民國時期我國相關(guān)公司立法中借鑒了日本公司法中的監(jiān)察役制度，相應(yīng)設(shè)立了監(jiān)察人制度。但是由于受社會動蕩以及封建家族式管理文化的影響，該制度并未得到有效執(zhí)行。建國初期為了穩(wěn)定局面、恢復(fù)生產(chǎn)，本著“原封原樣、原封不動”的思想，我國在私營企業(yè)和公私合營企業(yè)的立法中保留了監(jiān)察人制度。1956年社會主義改造完成后，我國實行了單一的公有制和高度集中的計劃經(jīng)濟體制，由于政府部門對國有企業(yè)實行直接經(jīng)營管理，企業(yè)中實際上已沒有類似于監(jiān)事會的監(jiān)督機構(gòu)。

第二階段是改革開放后到1993年新中國第一部《公司法》頒布之前，為監(jiān)事會制度的恢復(fù)和探索時期。20世紀80年代，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起、國有企業(yè)股份制試點的推行以及公司理論在我國的傳播，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會開始在一些企業(yè)中自發(fā)地出現(xiàn)。但是由于對企業(yè)治理機制的認識還不夠清晰，在當時的股份制試點中，大多數(shù)地區(qū)只要求試點企業(yè)設(shè)立股東會和董事會，而沒有要求設(shè)立監(jiān)事會。對于是否應(yīng)該在企業(yè)內(nèi)部設(shè)立監(jiān)事會以及如何處理監(jiān)事會與企業(yè)內(nèi)部其他權(quán)力部門的關(guān)系還處于不斷探索階段。其中一個較為突出的問題就是監(jiān)事會與職代會在監(jiān)督職權(quán)方面存在矛盾。例如股份制試點較早的上海市在1988年6月頒布的《上海市股份制企業(yè)暫行辦法》中就沒有規(guī)定監(jiān)事會。1988年11月12日頒布的《福建省股份制企業(yè)暫行規(guī)定》規(guī)定，股份制企業(yè)是否設(shè)監(jiān)事會，由董事會提請股東大會決定。1987年國家批準的第一個股份制試點的企業(yè)集團——中國嘉陵工業(yè)股份有限公司（集團）在當時的公司章程中規(guī)定不單獨設(shè)立監(jiān)事會，由公司職工代表大會行使監(jiān)事會職能。20世紀80年代中后期我國職工代表大會制度正處于全面發(fā)展階段，根據(jù)1986年9月15日中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》的規(guī)定，職代會對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部和業(yè)務(wù)的監(jiān)督既包括事前監(jiān)督，也包括事后監(jiān)督。雖然這些職權(quán)在實踐中并沒有得到有效落實，但從制度層面上與監(jiān)事會的沖突是明顯的。

進入20世紀90年代之后，國有企業(yè)出現(xiàn)大面積虧損。除了宏觀調(diào)控方面的原因外，虧損的深層次原因在于經(jīng)營機制的陳舊落后以及由此引發(fā)的違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象，亟需加強對股份制改革的規(guī)范。這一時期，理論上關(guān)于是否應(yīng)該在股份制改制企業(yè)中設(shè)立監(jiān)事會還沒有統(tǒng)一。例如有專家根據(jù)地方股份制的實際情況，認為上市公司等公眾公司應(yīng)設(shè)監(jiān)事會，但非上市公司不應(yīng)設(shè)監(jiān)事會（王林、宋宏宇，1992）。一些人認為可由董事會行使監(jiān)督公司財務(wù)的職能，主張不設(shè)專門的監(jiān)事會。還有人認為應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)事會（紀盡善，1992）。這一階段國家和地方針對國有企業(yè)股份制的規(guī)范文件中關(guān)于監(jiān)事會的規(guī)定也存在一定的分歧。例如，1992年5月15日原國家體改委發(fā)布的《股份有限公司規(guī)范意見》和《有限責任公司規(guī)范意見》對股份公司是否設(shè)立監(jiān)事會采取了任意性原則，即規(guī)定“公司可設(shè)立監(jiān)事會”。其中《股份有限公司規(guī)范意見》規(guī)定“監(jiān)事會向股東會負責并報告工作”，《有限責任公司規(guī)范意見》規(guī)定“監(jiān)事會應(yīng)當按期向股東會或全體股東和全體職工報告工作”。1992年5月18日上海市頒布的《股份有限公司暫行規(guī)定》將監(jiān)事會規(guī)定為必設(shè)機構(gòu)，同時規(guī)定“監(jiān)事會向股東大會以及職工大會負責并報告工作”。

第三階段是1993年至今，為監(jiān)事會制度的確立和改良階段。1993年11月，中共中央通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，將建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為國有企業(yè)改革的方向，并指出“國有企業(yè)實行公司制，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的有益探索”。同年12月通過的我國第一部《公司法》從法律上正式確立了內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度，其主要特點是：明確了監(jiān)事會為公司的必設(shè)常設(shè)機關(guān)；對監(jiān)事會制度的具體內(nèi)容做出了原則性的規(guī)定，成為長期以來我國公司監(jiān)事會制度的主要依據(jù)；規(guī)定公司監(jiān)事會中必須有一定數(shù)量的經(jīng)職工民主選舉產(chǎn)生的職工代表。

1993年《公司法》關(guān)于內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度的規(guī)定是在充分實地調(diào)研和廣泛吸收各方意見的基礎(chǔ)上提出的，既借鑒了國際經(jīng)驗，又注重與本國實際情況相結(jié)合（卞耀武，1994）。其制度初衷主要有三點：一是，通過股東會、董事會和監(jiān)事會形成企業(yè)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的三權(quán)分立、權(quán)責分明、互相制約的現(xiàn)代企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，從而與建立現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)，促進公司的科學(xué)決策和規(guī)范化管理；二是，通過設(shè)立專司對公司自身實施監(jiān)督的監(jiān)事會，強化公司自我約束機制，彌補外部監(jiān)督的不足，從而有效防止國有資產(chǎn)流失；三是，由股東代表和職工代表組成的監(jiān)事會既代表了出資人的利益，又代表了公司的利益，通過日常監(jiān)督維護公司和股東的合法權(quán)益（于吉，1996）。endprint

從最終確立的法律條文以及具體實行情況來看，可以說監(jiān)事會制度并沒有達到當初的立法預(yù)期。實踐中存在的主要問題包括：第一，法律賦予了監(jiān)事會監(jiān)督職能，但是并沒有對履行職能的權(quán)力做出具體安排；第二，由于處于企業(yè)內(nèi)部，監(jiān)事會在人員編制、經(jīng)費等方面受到董事會和企業(yè)其他領(lǐng)導(dǎo)人員的牽制，工作缺乏自主權(quán)；第三，按照“雙向進入、交叉任職”的原則，一般黨委書記進入董事會，工會主席或黨委副書記進入監(jiān)事會，監(jiān)事會主席在職務(wù)的行政級別上低于董事長，這種下級監(jiān)督上級的方式本身就存在矛盾；第四，由于對監(jiān)事會成員沒有設(shè)立嚴格的準入標準，監(jiān)事會成員的整體知識水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)也使其難以對董事會和高級管理人員進行監(jiān)督，監(jiān)事會往往成為安置人員的機構(gòu)；第五，監(jiān)事會與企業(yè)內(nèi)部監(jiān)察部門、內(nèi)部審計部門、紀委和黨委等存在交叉任職和合署辦公等現(xiàn)象，工作中還要對國家審計機關(guān)、財稅機關(guān)和國有資產(chǎn)管理部門對企業(yè)的監(jiān)督管理加以協(xié)助，在企業(yè)監(jiān)督制度創(chuàng)新過程中也極易成為被整合的對象，從而存在職能被弱化的風(fēng)險。

學(xué)界和實務(wù)界關(guān)于監(jiān)事會的“虛監(jiān)”問題已經(jīng)基本達成了共識，但對于是應(yīng)該取消監(jiān)事會還是應(yīng)該通過加強職權(quán)來對其進行改造還存在不同意見。獨立董事制度的引進以及2005年《公司法》的修訂更是將這一爭論引向了高潮。但是，由于制度的慣性以及國有企業(yè)的其他監(jiān)督制度還不夠健全，完全取消內(nèi)設(shè)監(jiān)事會在現(xiàn)實中還存在一定阻力。新《公司法》最終對該制度進行了保留，并在一定程度上強化了監(jiān)事會的監(jiān)督職權(quán)，加強了監(jiān)事會的監(jiān)督手段，但該制度的固有缺陷并沒有根除，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會監(jiān)督乏力的問題依然沒能解決。

在西方國家，監(jiān)事會制度是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和股份公司的出現(xiàn)而逐漸形成的。而我國很大程度上則是在國有企業(yè)改革早期各方面監(jiān)督機制都存在缺失的情況下，由政府主導(dǎo)的一種強制性制度變遷。1993年之前內(nèi)設(shè)監(jiān)事會并沒有在實踐中被廣泛應(yīng)用，而在《公司法》通過后的很長時間，還有很多非上市的股份制國有企業(yè)沒有依法設(shè)立監(jiān)事會。天津市調(diào)查顯示，1998年改制企業(yè)中有27.5%的企業(yè)沒有設(shè)立監(jiān)事會（梁祖晨，2000）。國家統(tǒng)計局統(tǒng)計表明，2003年改制后的企業(yè)集團母公司，應(yīng)設(shè)立內(nèi)部監(jiān)事會的，有近二成沒有依法成立監(jiān)事會（國家統(tǒng)計局，2003）。關(guān)于上市公司的研究也顯示，大多數(shù)國有上市企業(yè)的內(nèi)設(shè)監(jiān)事會構(gòu)成僅停留在合規(guī)水平。這表明，此種自上而下的制度設(shè)計在實踐中并沒有太多的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度又是一種移植性的制度。該制度的恢復(fù)和發(fā)展是在整個經(jīng)濟體制改革的大背景下產(chǎn)生的；在對日本和德國等國經(jīng)驗借鑒的基礎(chǔ)上，充分融合了我國特定歷史條件下的特殊因素。在這一過程中，舊體制的因素始終對制度的演化起著主導(dǎo)作用，呈現(xiàn)出明顯的制度依賴的特征。這突出表現(xiàn)為內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度在與“老三會”的磨合過程中，部分承接了原來職代會的職能。而監(jiān)事會與職代會的矛盾實際上反映了股東會與職代會的矛盾。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，到底哪個是企業(yè)的最高權(quán)力機關(guān)，兩個機關(guān)的權(quán)力如何協(xié)調(diào)始終是制約內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度發(fā)展的一個重要問題。企業(yè)黨政監(jiān)督體制對內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度的演化也具有重要影響。按照有關(guān)要求，監(jiān)事會對企業(yè)黨委和紀委具有重要的輔助作用。實踐中黨委、紀委與監(jiān)事會往往交叉任職甚至存在機構(gòu)重合的現(xiàn)象。此外，監(jiān)事會還對國家審計署、財政部、國有資產(chǎn)管理部門等對國有企業(yè)的監(jiān)督起著橋梁作用。與日本和德國等制度原生國不同，國有企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度在引入我國之初就被賦予了國有資產(chǎn)監(jiān)督這一歷史使命。

總體而言，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度是在我國經(jīng)濟體制改革的大環(huán)境下建立并發(fā)展起來的。這種由政府主導(dǎo)的“摸著石頭過河”的漸進式改革路徑?jīng)Q定了對于國有企業(yè)監(jiān)督制度的選擇，只能通過不斷試錯來進行。這種制度變革方式的優(yōu)點在于任何制度都能依靠政府的力量得到較快的實施，但正因如此所造成的制度選擇成本也較大。特定的制度選擇是不同利益主體相互博弈的結(jié)果。針對國有企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度，其主要利益主體就包括原政府主管部門的人員、現(xiàn)管理部門的人員、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員、職工、全體人民、國有銀行（作為債權(quán)人）等。由于全體人民與國有企業(yè)并不存在直接的委托代理關(guān)系，國企自身的體制轉(zhuǎn)型尚不夠徹底以及企業(yè)用工制度的改革，制度博弈在很大程度上只存在于政府部門與國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人之間。而由于國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的行政化特征，其最終只能成為政府的追隨者。制度選擇主體的單一化，造成整個經(jīng)濟體對制度選擇機制的遏制。也就是說，在“制度”的市場上存在嚴重的供給短缺，制度的價格或邊際成本較高。如何使制度供給與制度需求相匹配，是解決該制度所面臨的困境的一條可行的出路。

二、關(guān)于企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度合法性分析

由于內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度自身存在的諸多問題，學(xué)術(shù)界關(guān)于監(jiān)事會的存廢之爭從未停止。主張廢除的觀點從監(jiān)事會制度的實際運行情況出發(fā)，認為該制度在監(jiān)督方面沒有起到應(yīng)有的作用，而目前我國股份公司的董事會實際起到的是監(jiān)督機構(gòu)的作用；該制度已經(jīng)形成了一種既定的模式，對其性質(zhì)和機制進行改革存在很大困難，繼續(xù)對其職能進行修修補補，只會徒增公司治理成本；強化監(jiān)事會的職權(quán)，不適應(yīng)目前的國際潮流，會對我國的企業(yè)國際化帶來不良影響；更進一步指出監(jiān)事會是一種主觀創(chuàng)設(shè)的監(jiān)督模式，與公司治理的內(nèi)在邏輯先天不合。因此建議徹底取消監(jiān)事會，將董事會定性為監(jiān)督機關(guān)，建立一元制公司治理結(jié)構(gòu)（彭曉峰，2003；謝德仁，2006）。

主張加強內(nèi)設(shè)監(jiān)事會職能的觀點主要從獨立董事制度與監(jiān)事會制度的關(guān)系方面進行了反駁，認為在當前董事會仍為大股東或內(nèi)部董事控制的情況下，獨立董事制度難以發(fā)揮預(yù)期作用；長期來看獨立董事制度并不適合我國的國情，在其原生國的制度效果也未得到積極的證實，因此不能以其代替監(jiān)事會制度；監(jiān)事會和獨立董事的監(jiān)督目標是一致的，監(jiān)事會的監(jiān)督范圍涵蓋了獨立董事的監(jiān)督范圍，二者業(yè)務(wù)監(jiān)督職權(quán)大部分重合，應(yīng)該將獨立董事的職權(quán)納入監(jiān)事會。根據(jù)這一觀點，應(yīng)該借鑒德國監(jiān)事會成功的經(jīng)驗，重整我國公司治理監(jiān)督機制（繆艷娟，2003；高明華等，2006；羅禮平，2009）。另外還有一種折衷的觀點認為監(jiān)事會制度和獨立董事制度各有所長，兩種制度應(yīng)該并存，并由企業(yè)自行選擇（龍衛(wèi)球、李清池，2005；朱慈蘊等，2007）。endprint

從制度的邏輯來看，一項監(jiān)督制度必須要首先明確監(jiān)督什么和監(jiān)督誰，也就是監(jiān)督目標的問題。能否實現(xiàn)監(jiān)督目標是衡量一項監(jiān)督制度是否“合法”的標準。從《公司法》的規(guī)定以及監(jiān)事會的制度初衷來看，該制度的目標就是通過監(jiān)督董事會和管理層確保股東權(quán)益不受侵犯。實際情況表明，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會對實現(xiàn)這一制度目標是無效率的，其合法性理應(yīng)受到質(zhì)疑。但是不“合法”的制度并不一定就不具有存在的“合理”性。對于這樣一些制度，我們總是能夠在現(xiàn)實中找到維持其存在的理由。這是因為，除了實現(xiàn)制度目標方面的“主效應(yīng)”外，制度在實施過程中可能存在某些“副效應(yīng)”。而這些副效應(yīng)，可能足以抵消其在主效應(yīng)的信息不對稱以及協(xié)助黨政監(jiān)督順利實施的重要作用。只有將這種副效應(yīng)與該制度在股權(quán)監(jiān)督方面的主效應(yīng)綜合考慮，才能更為準確地把握內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度的未來發(fā)展取向。

理論上來說，國有企業(yè)的監(jiān)督問題源自國有產(chǎn)權(quán)的委托代理關(guān)系。李賢沛教授對國有企業(yè)的委托代理鏈與監(jiān)督制度進行了精確的刻畫，指出社會主義國有經(jīng)濟中的委托代理制涉及政治和經(jīng)濟兩大領(lǐng)域。首先是通過社會主義民主集中制自下而上形成的政治上的委托代理鏈，然后這個委托代理鏈又自上而下地在國有經(jīng)濟領(lǐng)域中延伸。在任何一種代理制中，都需要建立委托人對代理人的監(jiān)督體制，這是委托代理制正常運行的基本條件（夏大慰，2001）。假設(shè)國有股東（這里指直接股東，下同）與公司董事會之間不存在代理沖突，主要的代理沖突僅存在于國有資產(chǎn)管理部門與國有獨資公司之間，那么內(nèi)設(shè)監(jiān)事會作為國有股東的監(jiān)督代理人就失去了存在的合法性。無論是將董事會打造成為專門的監(jiān)督機關(guān)還是把監(jiān)事會轉(zhuǎn)化為董事會的上位機關(guān)，亦或采用獨立董事和監(jiān)事會二選一的辦法均不能解決國有企業(yè)監(jiān)督的根本矛盾。假設(shè)國有股東與公司之間存在代理沖突，公司董事會成員完全由股東代表組成，且不同股東之間不存在合謀。在以上假設(shè)條件下，我們將最后一段代理鏈條放大，并根據(jù)國有資本控股公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)具體分兩種情況來分析。第一種情況：公司存在母公司即單一國有大股東，母公司對其絕對或相對控股，母公司對公司董事會擁有控制權(quán)。第二種情況：公司不存在單一大股東，多個國有股東合并持有公司多數(shù)股權(quán)。各大股東持股相等。沒有任何一個股東能夠控制公司董事會。對于第一種情況，代理問題主要存在于控股股東和其他股東之間，相應(yīng)地，應(yīng)設(shè)置對大股東和董事會的監(jiān)督機制。對于第二種情況，代理問題主要存在于董事會與所有股東之間，監(jiān)督的對象應(yīng)為董事會。以上分析表明，解決國有資本控股公司的代理問題需要加強對控股股東和董事會的監(jiān)督，而就目前的制度設(shè)計來看，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會既不獨立于控股股東，也不獨立于董事會，顯然并不具備監(jiān)督的能力。對于解決國有資本控股公司與其股東之間的代理問題，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度也并不具有一般意義上的合法性。

目前為止我們還很難找到平行治理結(jié)構(gòu)下內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度有效的證據(jù)。但在實踐中卻存在一種制度有效的假象。例如，我們可以看到部分國有控股上市公司的內(nèi)設(shè)監(jiān)事會往往十分活躍，其開展的活動比董事會還要多，工作方式不斷推陳出新，每年花費的經(jīng)費也很多。有些公司還被樹為監(jiān)事會建設(shè)的標桿，成為其他國有企業(yè)效仿的對象。這就造成現(xiàn)實中的一種矛盾：一方面，制度本身的設(shè)計被理論和經(jīng)驗證明是無效的；另一方面，該制度在實踐中的活躍度卻很高。但制度的活躍度并不是衡量制度有效性的一個可信的指標。在這里，“顯得有效”有兩種可能：一是由于其他因素，比如由于其他制度與該制度的結(jié)合，或者制度環(huán)境的變化，使得該制度本身的性質(zhì)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致制度已經(jīng)走向有效，而這種變化并沒有被觀察到。二是制度本身無效，但對于一些利益相關(guān)者產(chǎn)生了正的溢出效應(yīng)，例如出現(xiàn)了制度尋租者。企業(yè)制度是生產(chǎn)關(guān)系的具體化和規(guī)范化，處于生產(chǎn)關(guān)系之中的人是企業(yè)制度的主導(dǎo)因素，因此第一種可能出現(xiàn)的概率是很低的。

從根本上來說，我國國有企業(yè)中內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度的產(chǎn)生是由我國社會主義初級階段的國有經(jīng)濟生產(chǎn)力發(fā)展水平所決定的。這一生產(chǎn)力水平?jīng)Q定了我國的國有經(jīng)濟仍然處在新舊體制交替的過程之中。在這一過程中，監(jiān)事會制度除了自身的監(jiān)督職能之外，還具有協(xié)調(diào)不同監(jiān)督主體關(guān)系的功能，信息傳遞的功能等?？梢哉f，經(jīng)濟體制賦予了該制度新的制度內(nèi)涵，其法律地位的確認是歷史發(fā)展的必然結(jié)果。

監(jiān)事會制度的發(fā)展方向取決于國有企業(yè)改革的整體進程。在國有企業(yè)改革的不同發(fā)展階段，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會應(yīng)具有不同的監(jiān)督內(nèi)容和功能。具體而言，在國有企業(yè)改革的初級階段，國有股一股獨大現(xiàn)象不能完全消除，國有大股東與公司董事會和管理層重合度較高，以監(jiān)督公司董事會和管理層為主要目標的監(jiān)事會通過自身職能難以實現(xiàn)真正有效的監(jiān)督。其主要功能應(yīng)該是通過關(guān)系協(xié)調(diào)和溝通，與其他傳統(tǒng)監(jiān)督制度形成一個監(jiān)督體系，防止國有資產(chǎn)流失。在長期，隨著國有企業(yè)改革的進一步深入，國有資產(chǎn)管理體制進一步完善，市場化因素進一步增強，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會的性質(zhì)和功能將逐步實現(xiàn)向股權(quán)監(jiān)督的回歸。

對于內(nèi)設(shè)監(jiān)事會這樣一項實行了20多年的監(jiān)督制度來說，打破目前的制度“鎖定”狀態(tài)是一項極為艱難的任務(wù)。這不僅在于該制度在實際中已經(jīng)形成了一套固有的內(nèi)在運行邏輯，而且在于其與國有企業(yè)的其他監(jiān)督管理制度之間也建立了較為穩(wěn)定的外在聯(lián)系。換句話說，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會在國有企業(yè)的體制當中獲得了較高的容忍度。打破這一僵局取決于制度的主要利益相關(guān)者政府的轉(zhuǎn)變，或者我們期待通過國有企業(yè)經(jīng)營管理體制的改革出現(xiàn)新的強有力的利益主體，能夠推動制度的創(chuàng)新和發(fā)展。

三、政策建議

第一，提高內(nèi)設(shè)監(jiān)事會的獨立性，特別是使其獨立于大股東是增強內(nèi)設(shè)監(jiān)事會監(jiān)督作用的關(guān)鍵。我國目前國有企業(yè)監(jiān)督中存在的主要問題是“內(nèi)部人控制”。在這里，內(nèi)部人并不僅指企業(yè)內(nèi)部的董事會和管理層。我國國有企業(yè)采用的是股東大會中心主義的治理模式，董事會與管理層的權(quán)限較小。由于國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的特殊性以及黨政監(jiān)督等特殊的制度安排，國有大股東的經(jīng)營者與企業(yè)經(jīng)營者的關(guān)聯(lián)度較高。國有大股東不僅在選舉和任命企業(yè)董事和主要管理人員方面具有決定權(quán)，而且對董事和高管的治理和管理行為起支配作用。因此國有企業(yè)的監(jiān)事不僅應(yīng)獨立于公司董事會和管理層，還應(yīng)獨立于國有大股東。而監(jiān)管部門與國有大股東之間存在利益捆綁的關(guān)系，不能對監(jiān)事的獨立性做出客觀的判斷。建議建立獨立監(jiān)事制度，并采用獨立的第三方機構(gòu)對監(jiān)事的獨立性進行定期評估。endprint

第二，明確公司經(jīng)營者的權(quán)力和責任，建立對股東責任的追溯機制是提高內(nèi)設(shè)監(jiān)事會有效性的基礎(chǔ)。監(jiān)督對象權(quán)責明確是監(jiān)督制度有的放矢的基礎(chǔ)。監(jiān)事會的監(jiān)督對象是公司經(jīng)營者（包括董事會和管理層）。我國國有企業(yè)的公司治理采用的是股東大會權(quán)力中心主義的模式，公司經(jīng)營者的權(quán)限較小，且在很大程度上是依據(jù)母公司的意志行事。雖然公司董事和管理層應(yīng)對其經(jīng)營責任獨立負責，但是現(xiàn)實中母公司與企業(yè)在經(jīng)營管理方面的權(quán)力和責任并沒有明確的界線。如果監(jiān)事會對母公司沒有監(jiān)督的追溯權(quán)，監(jiān)督就成了一句空話。應(yīng)進一步明確公司經(jīng)營者的權(quán)力和責任，同時對確需大股東負責的事項，通過建立追溯機制，追究其責任。建議在董事會會議的表決程序中，要求董事就其表決是否出于自身獨立判斷，是否已知曉其所應(yīng)承擔的責任和義務(wù)作出書面聲明；同時設(shè)置公司重大經(jīng)營問題的股東責任專項調(diào)查程序。

第三，深化國有企業(yè)管理體制改革，完善企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理制度是內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度有效運轉(zhuǎn)的決定性因素。體制上的因素是影響內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度的深層次原因。應(yīng)明確界定國家所有權(quán)，并將政府監(jiān)管與股權(quán)監(jiān)督加以明確區(qū)分。對確需政府監(jiān)管部門與內(nèi)設(shè)監(jiān)事會合作監(jiān)督的事項，應(yīng)按照公開、公平、公正的原則制訂正規(guī)的操作程序，并對協(xié)助方的成本進行合理定價和支付。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理體制是國有企業(yè)管理體制的核心。在對國有企業(yè)進行分類管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的市場化選聘制度。黨對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的考核應(yīng)著重體現(xiàn)在思想政治方面。應(yīng)進一步推動思想政治管理理論和實踐的發(fā)展，設(shè)計出科學(xué)有效的思想政治考核體系與考核程序。

第四，進一步推進政治體制改革，加強公共治理是內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度發(fā)展的動力來源。政治體制改革已經(jīng)成為制約國有經(jīng)濟體制改革的重要因素。國有經(jīng)濟體制改革的推進有賴于通過政治體制改革打破舊體制下形成的固有的利益格局。改革三十多年以來，政企分開有了很大進步，但政府部門對國有企業(yè)的行政干預(yù)依然較多，有些甚至以新的形式重新出現(xiàn)。這相當于為企業(yè)提供了隱性擔保，使得國有股東可以不承擔或者降低了應(yīng)承擔的經(jīng)營風(fēng)險。股東本身就喪失了監(jiān)督的激勵，主要代表股東利益的監(jiān)事會監(jiān)督乏力就順理成章了。因此，應(yīng)進一步完善公共治理制度，逐步加強人大監(jiān)督，優(yōu)化我國立法制度和立法程序，加強對政治權(quán)力的監(jiān)督與約束。

第五，進一步推動市場化改革，加強制度環(huán)境建設(shè)是有效實現(xiàn)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會制度功能的重要條件。國有企業(yè)公司治理失靈的一個重要原因是因為缺乏外部市場約束。我國資本市場的有效性不高，市場價格經(jīng)常隨著政策的變化而波動，目前還不能真正起到價值發(fā)現(xiàn)的作用。由于國有企業(yè)具有一定的壟斷地位和政策優(yōu)勢，其所處的產(chǎn)品市場與人力資源市場流動性和競爭性較差。外部約束壓力過小導(dǎo)致監(jiān)事會沒有動力增加對監(jiān)督的投入。應(yīng)進一步推進市場化改革，提高市場競爭水平；在進一步加強政府分開的基礎(chǔ)上，促進企業(yè)內(nèi)部治理機制以及企業(yè)外部的法律、市場和社會等治理機制向市場化的方向轉(zhuǎn)變。endprint