高曉輝

（中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行，山東 濟(jì)南 250021）

審計(jì)署《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（2013年第32號(hào)）》顯示，截至2013年6月底，我國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為108859.17億元，比2012年末提高了13.06%。省市縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為105789.05億元，比2010年末增加38679.54億元，年均增長(zhǎng)19.97%。巨額地方債務(wù)及其潛在風(fēng)險(xiǎn)，引起社會(huì)各界對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性、中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的可實(shí)現(xiàn)性、中國(guó)金融體系穩(wěn)健性的擔(dān)憂和質(zhì)疑，也引發(fā)學(xué)者對(duì)地方債務(wù)成因的探討。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)形成的主要原因

根據(jù)現(xiàn)代財(cái)政理論，地方政府債務(wù)主要來源于現(xiàn)行分權(quán)財(cái)政體制下的財(cái)政失衡，地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的對(duì)公共資源爭(zhēng)奪沖動(dòng)下的地方政府負(fù)債傾向增加，以及預(yù)算軟約束和信息不對(duì)稱引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（一）分稅制改革后地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配

分稅制改革后，地方政府在財(cái)權(quán)減少的同時(shí)不斷擴(kuò)大事權(quán)。一方面，在地方政府預(yù)算軟約束普遍存在的背景下，為降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，中央政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高且投資規(guī)模大的地方公共產(chǎn)品，如地鐵項(xiàng)目等，實(shí)行中央審批地方負(fù)責(zé)制，由地方政府承擔(dān)該類公共產(chǎn)品供給。另一方面，為降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府通過“屬地管理”、“治官權(quán)和治民權(quán)分設(shè)”和“地方政府負(fù)總責(zé)”等方式，將那些易于與民眾發(fā)生沖突，或容易出現(xiàn)責(zé)任事故的公共產(chǎn)品，如醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)，盡可能交給地方政府負(fù)責(zé)。從效率角度看，這種事權(quán)分配規(guī)則使得應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的一部分全國(guó)性公共產(chǎn)品的供給責(zé)任轉(zhuǎn)移給了地方政府，無疑加重了地方政府的負(fù)擔(dān)，造成地方財(cái)政困難的局面。

分稅制改革在提高中央財(cái)政支出能力、為中央政府帶來更多財(cái)政收入的同時(shí)，由于事權(quán)分配的錯(cuò)位，必然導(dǎo)致地方財(cái)政捉襟見肘、入不敷出，這迫使地方政府通過各種方式舉債維持運(yùn)轉(zhuǎn)，成為地方政府債務(wù)問題的最根本原因。據(jù)國(guó)家審計(jì)署調(diào)查，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元（見表1）。分層級(jí)看，市級(jí)政府負(fù)債最高，縣級(jí)政府次之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府第三，省級(jí)政府最低，分別占全國(guó)地方政府債務(wù)余額的44.49%、36.35%、28.20%和16.33%。

（二）地方官員政績(jī)考核機(jī)制的缺陷

地方官員政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)。投資是地方政府高度倚重的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張手段，所以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)又主要表現(xiàn)為地方政府投資競(jìng)爭(zhēng)，尤其是地方官員在短期內(nèi)面臨較大的橫向競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，加速實(shí)施大規(guī)模投資便成為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最直接、最高效、最有力的工具。地方政府投資熱情高，絕大多數(shù)年份地方固定資產(chǎn)投資完成額累計(jì)增速高于中央政府（見圖1）。

表1：截至2013年6月末全國(guó)地方政府債務(wù)余額 單位：億元

圖1：固定資產(chǎn)投資完成額累計(jì)增速

有兩個(gè)時(shí)間段地方政府投資增速過快。一是2003—2004年期間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱苗頭，地方固定資產(chǎn)投資月均增速高達(dá)43.1%；二是2011—2012年上半年，受4萬億投資計(jì)劃影響，地方固定資產(chǎn)投資增速月均達(dá)到30.6%。

投資競(jìng)爭(zhēng)最終要靠資金支持。分稅制改革后，地方財(cái)力弱化，地方政府無力支持大規(guī)模投資，因此更加注重銀行貸款等外部融資手段，金融資源作為財(cái)政的替代成為地方政府重要資金來源。但地方政府動(dòng)用金融資源面臨兩方面約束：一是《預(yù)算法》限制了地方政府舉債和擔(dān)保行為，地方政府無法以法人身份從金融機(jī)構(gòu)融資；二是《商業(yè)銀行法》相關(guān)規(guī)定及國(guó)有銀行垂直管理模式，大大增加了地方政府從國(guó)有銀行地方分支機(jī)構(gòu)獲取資金的難度。因此，城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等地方金融機(jī)構(gòu)便成為地方政府獲取資金的重要來源。由于地方政府不能直接從金融機(jī)構(gòu)貸款，在中央政府的默許下，地方政府利用融資平臺(tái)從銀行貸款支撐地方投資。2008年金融危機(jī)后大量信貸資金流入缺乏充足還款來源的地方政府融資平臺(tái)，降低了銀行信貸質(zhì)量，也蘊(yùn)含著巨大的系統(tǒng)性地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)國(guó)家審計(jì)署的調(diào)查，截至2013年6月末，以融資平臺(tái)公司為主體的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額達(dá)40755.54億元，占全部政府性債務(wù)的37.4%。

（三）信息不對(duì)稱導(dǎo)致逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)地方政府融資體系中存在復(fù)雜的委托代理關(guān)系，包括民眾、中央政府、地方政府、貸款人、投資項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。在多重委托代理關(guān)系中，存在信息嚴(yán)重不對(duì)稱的問題。主要表現(xiàn)在：一是地方政府信息披露機(jī)制很不完善，中央政府難以完全掌握地方財(cái)政收支真實(shí)狀況以及公共品需求信息。二是地方政府與項(xiàng)目投資主體之間權(quán)、責(zé)、利界定模糊。三是融資平臺(tái)存在產(chǎn)權(quán)不明晰、責(zé)任主體不明確、信息不透明等制度缺陷，地方財(cái)政對(duì)其債務(wù)也難以實(shí)施有效監(jiān)管。當(dāng)出現(xiàn)地方債務(wù)高、形象工程、面子工程爛尾等問題時(shí)，作為各級(jí)政府真正委托人的民眾，行使委托人權(quán)利的邊際成本非常高，因此存在所有者缺位問題，事實(shí)上也很難在權(quán)責(zé)模糊的委托代理鏈條中界定各行為主體的責(zé)任，終將無法追責(zé)。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制的國(guó)際比較

與其他融資工具相比，市政債為政府在貸款之外提供了長(zhǎng)期的、低成本的直接融資機(jī)會(huì)。國(guó)外的市政債制度以美國(guó)和日本最為發(fā)達(dá)和完善，本部分筆者將通過比較美國(guó)和日本的市政債模式，以期為我國(guó)建立健全地方政府債務(wù)管理模式提供借鑒與參考。

（一）美國(guó)市政債的淵源與現(xiàn)狀

美國(guó)是市政債發(fā)行較早、規(guī)模較大的國(guó)家。19世紀(jì)初紐約州首次采用發(fā)行債券的辦法籌集到開鑿伊利運(yùn)河所需經(jīng)費(fèi)，開創(chuàng)了地方政府依靠發(fā)債進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的先河。二戰(zhàn)后，隨著人口的增加和城市的擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量增加，市政債的規(guī)模也隨之?dāng)U大。截至2010年末，美國(guó)市政債發(fā)行余額為2.9萬億美元，規(guī)模為世界第一。

1.市政債的發(fā)行與管理模式。美國(guó)在政治體制上是聯(lián)邦制國(guó)家，在財(cái)政體制上實(shí)行聯(lián)邦、州和地方政府三級(jí)預(yù)算管理制度，各級(jí)預(yù)算獨(dú)立編制。州和地方政府擁有獨(dú)立的財(cái)政體制，也都有明確的事權(quán)劃分。城市發(fā)展需要大量的建設(shè)資金，但由于美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算和地方預(yù)算是各自獨(dú)立編制，地方政府不得不自行設(shè)法融資，因此發(fā)債積極性也較高。

美國(guó)的《證券法》規(guī)定，地方政府可以自由發(fā)行市政債券，不需要向SEC報(bào)告和登記。因此，是否發(fā)行市政債券，完全由本級(jí)政府確定，但地方政府發(fā)行市政債券要受到經(jīng)常性預(yù)算平衡和嚴(yán)格的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的限制。籌資目的原則上限定在投資性經(jīng)費(fèi)的籌集上，一般不允許發(fā)行地方赤字債。美國(guó)市政債券主要用于公益事業(yè)，機(jī)場(chǎng)、公路、大學(xué)、醫(yī)院、住房、環(huán)境設(shè)施建設(shè)及經(jīng)濟(jì)開發(fā)等，很好地滿足了公共部門及公共項(xiàng)目大規(guī)模、長(zhǎng)期性、低成本資金的需求。

2.市政債的分類和投資者。美國(guó)市政債主要分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券由州和地方轄區(qū)發(fā)行，以發(fā)行人的完全承諾、信用和稅務(wù)能力為保證。收益?zhèn)菫轫?xiàng)目或企事業(yè)單位融資而發(fā)行的債券，以發(fā)行人所經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的收入能力和財(cái)務(wù)自立能力作擔(dān)保。美國(guó)市政債的絕大部分是長(zhǎng)期債券，典型的有10年、20年甚至30年，80%以上的為期限長(zhǎng)于13個(gè)月的長(zhǎng)期債券。從市政債投資者看，美國(guó)市政債券的投資群體通常包括個(gè)人、公司、保險(xiǎn)公司、銀行、共同基金、信托基金、封閉式基金、對(duì)沖基金。由于投資者群體分散，非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)得到有效降低。

3.市政債的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。按照標(biāo)普的評(píng)級(jí)制度，美國(guó)市政債的評(píng)級(jí)從高到低可評(píng)為Aaa，Aa，A，Baa，Ba，B，Caa，Ca，C。美國(guó)大部分市政債為可投資級(jí)別（Baa以上）。20世紀(jì)70年代紐約財(cái)政危機(jī)之后，美國(guó)城市財(cái)政局長(zhǎng)協(xié)會(huì)（MFOA）和公共證券協(xié)會(huì)（PSA）共同制定實(shí)施了信息披露準(zhǔn)則。準(zhǔn)則規(guī)定了地方政府在發(fā)行市政債券時(shí)應(yīng)該披露的必要事項(xiàng)和信息發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)格式。同時(shí)，建立了債券保險(xiǎn)制度。債券保險(xiǎn)商通常會(huì)利用各種再保險(xiǎn)工具降低市政債券投資風(fēng)險(xiǎn)。為了防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)逐步形成了以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，以信息披露為核心，以規(guī)?？刂啤⑿庞迷u(píng)級(jí)等為手段的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控框架體系。

4.市政債違約后的處理。美國(guó)建立了州以下級(jí)別的地方政府破產(chǎn)制度（聯(lián)邦破產(chǎn)法第九章）。聯(lián)邦政府極少對(duì)某些市政債進(jìn)行救助。自美國(guó)發(fā)行市政債以來，聯(lián)邦政府只救助過其中兩起，一是為了有效控制地方政府和各級(jí)發(fā)債方的依賴心理導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)；二是地方發(fā)債方通常都有能力自己解決違約問題。

（二）日本地方債的淵源與現(xiàn)狀

日本是實(shí)行地方自治制度的單一制國(guó)家，早在明治初年就已開始發(fā)行地方債。1940年日本首次對(duì)地方債務(wù)實(shí)行年度總額控制。為了控制地方債過度膨脹，日本于2006年改革了以往地方政府發(fā)債需中央政府批準(zhǔn)的制度，開始引進(jìn)與歐美各國(guó)基本相同的發(fā)債制度，地方政府在滿足財(cái)政狀況健全的條件下可以自行發(fā)債。

1.地方債發(fā)行與管理模式。日本的地方債由都道府縣和市町村兩級(jí)地方公共團(tuán)體發(fā)行。擁有地方公債發(fā)行審批權(quán)力的是總務(wù)大臣和都道府縣知事。債券發(fā)行要經(jīng)過中央政府有關(guān)部門嚴(yán)格監(jiān)督，發(fā)行數(shù)額、發(fā)行條件、募集資金用途由監(jiān)管部門制定和執(zhí)行。同時(shí)，設(shè)定發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)，例如地方政府財(cái)政赤字占標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政規(guī)模的比率不能超過一定水平（如都道府縣為5%、市町村為20%），償還地方債時(shí)發(fā)生拖欠的地方政府，或有過以虛假資料等申請(qǐng)地方債行為的地方政府不得發(fā)行地方債等等。

2.地方債分類及償還。1972年以來的日本地方債都是以10年為償還期，采用抽簽方式還本，每半年償還一次，每次償還發(fā)行額的3%，每年付息兩次，享受一定的稅收優(yōu)惠。日本地方債分為地方公債與地方公營(yíng)企業(yè)債兩種基本類型。地方公債是地方政府直接發(fā)行的債券，主要用于地方道路建設(shè)、地區(qū)開發(fā)、義務(wù)教育設(shè)施建設(shè)、公營(yíng)住宅建設(shè)等公用事業(yè)。地方公營(yíng)企業(yè)債是由地方特殊的公營(yíng)企業(yè)發(fā)行、地方政府擔(dān)保的債券，使用方向主要集中于下水道、自來水和交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面。地方公營(yíng)企業(yè)債兼具政府債券和企業(yè)債券的雙重性質(zhì)，是政府的或有債務(wù)，兩者的比例大致為5：1。

3.地方債的審計(jì)監(jiān)督。地方監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)地方政府財(cái)政收支及行政行為進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。對(duì)每一審計(jì)對(duì)象，監(jiān)察委員會(huì)出具一份審計(jì)報(bào)告，直接提交給國(guó)會(huì)或委托審計(jì)的政府部門。對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，監(jiān)察委員會(huì)通常不會(huì)直接做出處理，而是提出改進(jìn)措施或意見，建議管理部門實(shí)施處罰。實(shí)際上，監(jiān)察委員會(huì)所提建議一般也很受重視。

4.地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制。為應(yīng)對(duì)地方政府財(cái)政狀況惡化這一問題，日本于2006年頒布《地方財(cái)政健全化法》，將各地方政府分為“健全階段”、“早期健全化階段”和“再生階段”三大類。在地方財(cái)政運(yùn)營(yíng)困難時(shí)，如評(píng)估該地方政府處于早期健全化階段，中央政府會(huì)要求其設(shè)法進(jìn)行改善。在此階段，地方政府有一定的裁量權(quán)，財(cái)政改革基本交由地方政府自主實(shí)施。如果財(cái)政情況進(jìn)一步惡化，就要進(jìn)入再生階段。在這一階段，地方政府的裁量權(quán)會(huì)受到大幅制約，中央政府的干預(yù)力度較大，以保證重建工作切實(shí)開展。

三、我國(guó)未來地方債發(fā)展思路

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，建立以市政債為主的地方融資體制是大勢(shì)所趨。我國(guó)自2009年開始由財(cái)政部代發(fā)地方政府債券，到2011年開始試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債，再到2014年批準(zhǔn)上海等10省市自發(fā)自還1092億元地方政府債券試點(diǎn)。應(yīng)該說，離市場(chǎng)化的市政債漸行漸近，但未來市政債的良好運(yùn)行還需多項(xiàng)改革配套推進(jìn)。

（一）加快財(cái)稅改革步伐，保障各級(jí)政府具有穩(wěn)定可靠的收入來源

允許地方政府自發(fā)自還的同時(shí)，應(yīng)通過完善地方稅收體系，擴(kuò)大地方政府合法稅收收入來源，如提高增值稅收入地方分成比例，將消費(fèi)稅由中央稅改成中央和地方共享稅等。同時(shí)建立更加公平有效的一般性轉(zhuǎn)移支付制度，保證其有穩(wěn)定的償債能力。中央向地方的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該大部分由透明的指標(biāo)來決定，減少隨意性很大的專項(xiàng)支付。從中長(zhǎng)期來看，在建立市政債制度之前必須先以法治化的方式將中央與地方的事權(quán)財(cái)權(quán)合理劃分、固定下來，明確各級(jí)政府的具體責(zé)任，使地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。

（二）盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資的約束

應(yīng)立法規(guī)定地方政府債務(wù)的上限。比如債務(wù)占當(dāng)?shù)谿DP的比例不得超過50%，利息支出不得超過經(jīng)常性收入的一定比例。規(guī)定地方政府發(fā)債所籌得的資金必須用于資本性項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出。地方政府的經(jīng)常性預(yù)算必須平衡。同時(shí)，借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立對(duì)下級(jí)政府違約的預(yù)警體系。這個(gè)預(yù)警體系可用來對(duì)已經(jīng)發(fā)行市政債的地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估。如果超出一定的風(fēng)險(xiǎn)底線，上級(jí)政府應(yīng)啟動(dòng)相關(guān)懲戒機(jī)制，來影響地方政府的融資成本和融資能力。

（三）立法明確中央政府對(duì)市政債不負(fù)償還責(zé)任，打破軟預(yù)算約束

在實(shí)際運(yùn)行中，應(yīng)允許一些沒有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的中小規(guī)模的市政債違約事件發(fā)生，打消債券市場(chǎng)對(duì)中央“隱形擔(dān)保”的預(yù)期，減少地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)部分有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重大事件，中央或省級(jí)政府可予以部分救助，但不能全盤接收債務(wù)，以免加大道德風(fēng)險(xiǎn)。但是，涉及事件的政府直接領(lǐng)導(dǎo)必須承擔(dān)最大責(zé)任。地方首長(zhǎng)免職、市政府重新組閣、地方政府開支大量削減必須成為上級(jí)政府幫助重組債務(wù)的條件。

（四）加強(qiáng)信用評(píng)級(jí)可信度，強(qiáng)化外部監(jiān)督與約束

加快制定市政債的信用評(píng)級(jí)以及征信等方面的法律法規(guī)，加強(qiáng)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，強(qiáng)化評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)信息披露，及時(shí)公布評(píng)級(jí)流程、評(píng)級(jí)方法和評(píng)級(jí)結(jié)果的變化。同時(shí)，在被允許發(fā)行市政債的地方，地方人大必須建立起對(duì)發(fā)債和償債能力的自我評(píng)估和約束機(jī)制。所有市政債的發(fā)行計(jì)劃，都必須通過地方人大的預(yù)算批準(zhǔn)。地方政府必須對(duì)地方人大、公眾和資本市場(chǎng)公開詳細(xì)的財(cái)政收支情況、資產(chǎn)負(fù)債表、償債能力指標(biāo)等信息。由中央審計(jì)部門負(fù)責(zé)對(duì)地方政府公布的財(cái)政收支、資產(chǎn)負(fù)債和償債能力數(shù)據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行審計(jì)并公布結(jié)果。

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