秦斌

今年是政府換屆年。自8月底，現(xiàn)任特首崔世安以“三高”全勝成功連任後，坊間對下一屆政府的施政藍(lán)圖就開始議論紛紛，尤其人事安排成為輿論焦點(diǎn)。輿論普遍認(rèn)為，崔在下一個任期內(nèi)，將對政府的主要官員“大換班”，著力打造新一代班底，為未來的崔氏新政提供組織保障。

按照《澳門基本法》第五十條的規(guī)定，主要官員是指，由行政長官提名並報(bào)請中央人民政府任命的官員，包括各司司長、廉政專員、審計(jì)長、警察總局局長、海關(guān)關(guān)長;還有司法機(jī)關(guān)的檢察長。

12月1日，特區(qū)政府終於對外公佈新一屆政府主要官員名單，行政法務(wù)司司長陳海帆、經(jīng)濟(jì)財(cái)政司司長梁維特，保安司司長黃少澤、社會文化司司長譚俊榮、運(yùn)輸工務(wù)司司長羅立文、檢察長葉迅生、廉政專員張永春、審計(jì)長何永安、警察總局局長馬耀權(quán)及海關(guān)關(guān)長賴敏華。十名獲提名的主要官員人選中，僅何永安一“舊人”留任（只任了一屆審計(jì)長），其餘全是“新人”，有兩名女性較現(xiàn)屆多一人。除了梁維特，其餘都是公務(wù)員出身。

此份名單雖算不上眾望所歸，但也不出意料，表像上的最大特徵，自然就是“新”，十人中有九人是新人，名副其實(shí)的“大換班”。審視地看，這種大換班緣於兩個因素，一方面，澳門回歸十五年，經(jīng)歷了三屆政府，政府組班應(yīng)有一定的成例和規(guī)制，例如，做滿一定任期，不論政績?nèi)绾味嫉脫Q人，15年紅線一刀切，既避免因循守舊，又為公共行政注入更多年輕人才及施政新氣象，如此看來，更換三朝元老就遠(yuǎn)非“一朝天子一朝臣”的官場舊例，而是本澳行政制度建設(shè)的必然結(jié)果;另一方面，崔世安的第一個任期內(nèi)，主要官員的任命基本沿襲了“舊班老臣”，這除了有權(quán)力格局的限制，保持平穩(wěn)過渡也是更現(xiàn)實(shí)的考慮，畢竟，崔世安彼時剛由司長擢升特首，全域把控能力還有待磨合和培養(yǎng)。現(xiàn)在，崔已經(jīng)做夠一任，施政表現(xiàn)有目共睹，放手開創(chuàng)崔氏新政，大換班自然是應(yīng)有之義。

澳門已經(jīng)回歸15年，歷經(jīng)了三屆特區(qū)政府，新政府的組建已有相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)，甚至已形成一定體例，比如，主要官員基本都是公務(wù)員出身，而財(cái)政經(jīng)濟(jì)司長一職依舊由商界人士出任。但第四屆政府的組建上既有傳承，又有創(chuàng)新。傳承在於愛國愛澳依然是不可動搖的首要原則，創(chuàng)新在於突出了法律素質(zhì)，為打造法治政府奠定基礎(chǔ)。從邏輯上看，愛國愛澳是傳統(tǒng)，是確保中央—特區(qū)特殊的府際關(guān)係良性互動的必要前提，也是底線;法律素質(zhì)是趨勢，是順應(yīng)澳門社會轉(zhuǎn)型，應(yīng)對更大更艱巨挑戰(zhàn)，依法行政、法治澳門的必然選擇。

一、愛國愛澳是中央——特區(qū)良性府際關(guān)係的必要前提

新政府的主要官員中，有9個人都在體制內(nèi)磨練多年，相當(dāng)一部分更擔(dān)綱機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多時，有的還是回歸前就參與法律本地化及司法人才本地化的建設(shè)者，相信對愛國愛澳已有相當(dāng)認(rèn)識，並且得到了本澳社會各界乃至中央的認(rèn)可和欣賞，這也是他們能得到崔世安的青睞和提名的主要原因之一。唯一非公務(wù)員出身的梁維特政治傾向更無須懷疑，作為澳區(qū)全國人大代表，多年出入國家最高議事殿堂，對於愛國愛澳更有一番感觸。因此，從政治上講，新政府的新面孔首先符合愛國愛澳的標(biāo)準(zhǔn)。

在現(xiàn)有的政治語境中，愛國愛澳是特區(qū)官員甄選的第一要點(diǎn)，當(dāng)然，這樣的要求並不僅是意識形態(tài)的務(wù)虛表徵，而在於十分現(xiàn)實(shí)的需求。

澳門回歸十五年來，“中央—特區(qū)”的良性府際關(guān)係成為澳門各項(xiàng)事業(yè)的基石。從澳門回歸後經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，澳門的發(fā)展離不開中央政府的支持，離不開與內(nèi)地尤其是珠三角的經(jīng)濟(jì)聯(lián)繫，因此就要求澳門把眼光放得更長遠(yuǎn)，考慮澳門問題，不能僅僅拘囿在本土，要有對國家政權(quán)體系、國家核心價值的理解和支持，對一國兩制要有正確和全面的認(rèn)識。

從法律層面上講，澳門作為中華人民共和國的一個行政特區(qū)，是高度自治，但絕非完全自治，在組織層面上，就體現(xiàn)為中央對特首及主要官員的任命權(quán)。我們看到，根據(jù)《澳門基本法》的描述，雖然主要官員由行政長官提名，但必須報(bào)請中央政府任命後才具法律效力。而且，中央對行政長官和主要官員及檢察長的任命權(quán)，也絕非只是名義上的榮譽(yù)權(quán)力，中央對於行政長官提名的主要官員人選及檢察長人選，甚至包括選舉產(chǎn)生的行政長官，可以接受，也可以拒絕而發(fā)回重議。但是，如果一旦這樣的情況出現(xiàn)，將造成嚴(yán)重的信任危機(jī)，甚至是憲政危機(jī)，這無疑是北京和澳門都不願意看到的。這顯然就要求特府和中央間要有一個平衡的默契點(diǎn)，或者說底線要求，那就是愛國愛澳。

愛國愛澳是硬性標(biāo)準(zhǔn)，也有章可循，絕非可以任意解畫?！栋拈T基本法》特別規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長在就職時”，“必須宣誓效忠澳門特區(qū)和中華人民共和國”。這裡的“效忠”意味深長，尤其是對中華人民共和國的效忠。澳門作為具特殊政治地位的行政特區(qū)，是由國家憲法和澳門基本法規(guī)定設(shè)立的，是為了維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持澳門長期繁榮穩(wěn)定做出的制度創(chuàng)舉。這裡面的政治邏輯十分清楚，澳門是中華人民共和國的一部分，是國家主權(quán)的體現(xiàn)，澳門的行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)來自於國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，這種近似於管理學(xué)上的“委託—代理”關(guān)係顯然就要求澳門對北京要有一個保證。因此，對國家效忠就成為“從政者必須遵循的基本政治倫理，也是基本的政治要求”，這絕無討價還價的餘地，事實(shí)上也是國際慣例?；貧w前，港英當(dāng)局授予香港人“太平紳士”的虛銜，都要求宣誓效忠英廷，遑論現(xiàn)在擔(dān)任特區(qū)實(shí)職官員？

二、加強(qiáng)法律素質(zhì)奏響構(gòu)建

法治政府序曲

下屆政府主官中，最主要的亮點(diǎn)是過半有法律背景，如“陳海帆歷任身份證明局副局長、個資辦主任，擁有法律學(xué)士、碩士學(xué)位，長期從事法務(wù)工作;黃少澤本身是助理檢察長及司警局長;羅立文於回歸前做過多屆立法會議員且曾任土地工務(wù)運(yùn)輸司司長（局長）;葉迅生現(xiàn)職初級法院院長;張永春現(xiàn)職法務(wù)局長。即使商界出身的梁維特，也身兼澳區(qū)全國人大代表、特區(qū)政府行政會委員多年，對不同制度下的法律起草、執(zhí)行等瞭若指掌”。

歷史上，澳門並不缺乏精通法律的高官，但像第四屆屆政府這般，在司長級層面，彙聚如此比例的法律界精英，則為特區(qū)政府成立以來所少見。這至少說明崔世安對構(gòu)建法治政府的決心和勇氣。

法治政府是政府建設(shè)的新高度。前不久，在中共十八屆四中全會通過的全面推進(jìn)依法治國的綱領(lǐng)性文件，開啓了法治中國建設(shè)的新征程，其中，特別提出的“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”頗具時代精神。事實(shí)上，對於澳門而言，依法治澳、依法施政、依法行政也是未來的路徑取向。如果說，崔世安的第一個任期是建設(shè)陽光政府，那麼，在陽光政府的基礎(chǔ)上，以法律改革為突破點(diǎn)，向法治政府推進(jìn)將成為一種趨勢。

長期以來，法治精神是澳門的核心價值。尤其回歸後，澳門的法制建設(shè)出現(xiàn)了長足的發(fā)展和進(jìn)步，取得的成績也是有目共睹，但必須坦率地講，本澳法制建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由於歷史原因，澳門法律制度源於葡萄牙，“其所植根的道德倫理、價值觀念等，與以華人爲(wèi)主體的澳門不同，因而導(dǎo)致在立法、行政執(zhí)法和司法上也産生不少差異”（岑浩輝），比如在刑罰方面，定罪與處罰太過人性化，明顯缺乏應(yīng)有阻嚇力。而且尤為糟糕的，在本澳，“無法可依”，甚至“有法不能依”的情況依舊十分嚴(yán)峻，撒溪錢難入罪、善豐事件難追責(zé)、打擊非法旅館成效不彰等亂像，足以映襯本澳法制建設(shè)的蒼白和無力。

我們無意貶低本澳法制建設(shè)的歷史成就，但是，不能過度強(qiáng)調(diào)和誇大法治發(fā)展的階段性特徵。從澳門目前法制建設(shè)的總體狀況和真實(shí)水平來看，“有法可依”問題不僅在法治實(shí)踐中沒有真正得到解決，在理論上也尚未貫穿到法制建設(shè)全過程，存在著諸多環(huán)節(jié)和程序“無法可依”或者是“有法不能依”的問題。這種與時代脫節(jié)、滯後於時代發(fā)展的法制困局依舊存在，已然構(gòu)成本澳各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的瓶頸。法律滯後、漏洞百出，如何能有效治理社會？

這顯然提醒我們，在澳門現(xiàn)有的語境下，政府單純依法施政只是做到法治社會的表層，其中更深層的涵意是，法律必須與時俱進(jìn)才能有效治理社會。這就要求政府必須對法制建設(shè)有系統(tǒng)化的統(tǒng)籌，“不但要考慮法律體系內(nèi)在價值和邏輯上的一致性，也要注意立法政策的連續(xù)性、系統(tǒng)性和穩(wěn)定性”。尤為特別的，澳門法律改革必須要以構(gòu)建一套符合“基本法”要求和澳門社會發(fā)展需要的法律制度爲(wèi)終極目標(biāo)，這顯然又和愛國愛澳構(gòu)成呼應(yīng)。

三、團(tuán)隊(duì)建設(shè)決定改革成效

第四屆政府的主要官員，從年齡上看，多處於年富力強(qiáng)的黃金階段，精力和經(jīng)歷足夠充沛，學(xué)歷和能力也相匹配，總體而言，應(yīng)該是平衡各方意見，深思熟慮的結(jié)果。輿論普遍認(rèn)為，“下屆政府是崔世安真正一手一腳組建的團(tuán)隊(duì)，同心同德、忠誠是核心標(biāo)準(zhǔn)”，我們不認(rèn)為這有什麼不妥，因?yàn)橐源迣⒚媾R的主要任務(wù)而言，一個帶有崔氏印記的施政團(tuán)隊(duì)可能更有利於他的第二個任期。

種種跡象表明，下屆政府的重頭戲?qū)⑹钦母?。在崔世安發(fā)表的參選宣言中，就明確指出，未來五年會重視行政改革，決心堅(jiān)定，希望提升行政效率，回應(yīng)居民訴求和期盼。儘管行政改革成爲(wèi)本澳社會各界的共識，但崔作爲(wèi)“掌門人”，把此項(xiàng)工作提到如此高的位置，做出如此大的決心，依舊具有不一樣的意義。

毋庸諱言，過去的5年裏，本澳社會在崔世安的帶領(lǐng)下，各項(xiàng)事業(yè)都取得了驕人的業(yè)績，但發(fā)生的問題也不少。新巴士服務(wù)虛耗公帑、電訊服務(wù)嚴(yán)重落後、公共工程屢屢超出預(yù)算等大事件，不斷暴露出行政部門出現(xiàn)的行政失當(dāng)和解決不力的情況，一次次引發(fā)輿論風(fēng)波，激化矛盾，致使各種社會爭議和雜音此起彼伏，每每都把政府放到風(fēng)口浪尖，一度引發(fā)輿論對政府管制能力的質(zhì)疑和不滿。

不過，將所有責(zé)任扣到崔世安頭上，並不公平，也不符合實(shí)際?？陀^地看，“過去五年的施政現(xiàn)實(shí)，不同領(lǐng)域的多項(xiàng)政策措施，原意都是好的，但在具體的推行和實(shí)施中，卻不少出現(xiàn)變型變調(diào)，甚至錯漏百出，鬧出一系列擺烏龍的事件”（春華），唯因受了政令推行不暢，執(zhí)行能力不彰的挫敗，崔特首才有切膚之痛，才有了如此堅(jiān)定的行政改革的決心。惟因行政改革比之於其他領(lǐng)域，其所面對的對手正是自身，最大的阻力來自於內(nèi)部，這就決定了問題的複雜性和艱鉅性。

惟其複雜和艱鉅，一個“同心同德、忠誠”的團(tuán)隊(duì)就顯得尤爲(wèi)必要，尤其在澳門的內(nèi)外形勢發(fā)生了新的變化之際。然而，也必須提醒的是，崔氏團(tuán)隊(duì)畢竟是新團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)的磨合仍待觀察，崔世安作爲(wèi)掌舵人，如何凝聚五司之力，打造一個強(qiáng)政厲治的班子，共推政府改革第一攻堅(jiān)之戰(zhàn)，將決定行政改革的成效。

尤為特別的，崔世安的這次組班，在很大概率上將直接影響澳門未來10年，甚至更長時間的行政格局。從承前啟後的意義上講，這個團(tuán)隊(duì)的建設(shè)就不僅僅只是第四屆政府，而是代表了澳門的福祉。這樣看來，或許這個全新的團(tuán)隊(duì)可以被質(zhì)疑，但值得支持！

對於新團(tuán)隊(duì)而言，也應(yīng)有更高的追求。前一段北京APEC會議期間，國家主席習(xí)近平接見香港特首梁振英，鑒於港府在佔(zhàn)中事件中的表現(xiàn)，習(xí)主席在會面時以“疾風(fēng)知勁草”來形容，指出香港現(xiàn)時面對的挑戰(zhàn)前所未有，稱贊梁振英仍能迎難而上，“在關(guān)鍵時刻靠得住”。這個評價相當(dāng)高，也為港澳官員樹立了一個新的標(biāo)桿，除了愛國愛澳及專業(yè)素質(zhì)，在挑戰(zhàn)面前，迎難而上，在關(guān)鍵時刻靠得住，更應(yīng)成為特區(qū)政府主要官員的行為準(zhǔn)則。

12月20日起，新一屆政府就要正式開始運(yùn)行。憑心而論，5年的任期不算太長，但對新一屆政府來說，需要解決的問題還是不少，面臨的挑戰(zhàn)也存在諸多不確定性。我們期待，崔特首帶領(lǐng)他的施政團(tuán)隊(duì)，在一國兩制的支撐下，在社會各界的支持下，大力推行行政改革，消除陳年積弊，加快法治政府建設(shè)，優(yōu)化行政職能，使特區(qū)的社會治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善等方面，得到全面的立體化提升。