本刊記者 藍穎春

五年計劃在中國經(jīng)濟發(fā)展過程中歷來起著非常重要的作用，不僅是未來藍圖的一種宏觀勾畫，更代表著政府在未來五年施政的主要方向和理念。

近日，國土資源“十三五”規(guī)劃編制工作正式啟動，日前已下發(fā)《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要編制工作方案》（以下簡稱《方案》），計劃今年年底完成規(guī)劃的基本思路，并報國家發(fā)改委。

據(jù)國土資源部有關(guān)人員透露，國土資源“十三五”規(guī)劃中將涉及《方案》有關(guān)的土地管理制度改革的內(nèi)容，同時還涉及完善耕地保護制度的相關(guān)內(nèi)容。

繼續(xù)堅守“18億畝耕地紅線”

在方案上報國家發(fā)改委之前，國土資源部已經(jīng)開展了土地利用規(guī)劃的完善工作。

按照國土資源部初步擬定的工作方案，土地利用規(guī)劃的調(diào)整完善工作主要涉及三個方面：一是耕地保有面積，二是城市開發(fā)邊界，三是及時更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，強化監(jiān)管。這其中，耕地保有面積和城市開發(fā)邊界，都是十分敏感的問題。

在部署《方案》時，對于耕地保有量，國土資源部部長姜大明表示，要科學(xué)論證耕地保有量，要依據(jù)“二調(diào)（第二次全國土地調(diào)查）”成果，調(diào)整增加耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積，合理安排生態(tài)退耕。

全國國土資源系統(tǒng)進行的“二調(diào)”匯總結(jié)果顯示，截至2009年年底，全國耕地保有面積約為20.3億畝。相比“規(guī)劃”所劃定的到2020年保有18億畝耕地的目標，超出了2億多畝。

不過，國土資源部始終在系統(tǒng)內(nèi)外部著重強調(diào)，中國的耕地保護形勢依然嚴峻?！岸{(diào)”相關(guān)數(shù)據(jù)反映，全國有564.9萬公頃耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)，還有431.4萬公頃耕地位于25度以上陡坡，這996.3萬公頃（近1.5億畝）耕地中，有相當(dāng)部分需要根據(jù)國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息等安排逐步調(diào)整，并且有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種。

此外，還有一定數(shù)量的耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞，或地下水超采，已影響正常耕種。這樣算下來，適宜穩(wěn)定利用的耕地也就是1.2億多公頃，約合18億畝左右。也正因如此，盡管對于規(guī)劃提出了完善調(diào)整的要求，但國土資源部仍然堅持18億畝耕地保有量，不容減少。

初步確定10個重大專題

“十三五”是加快轉(zhuǎn)變國土資源利用方式和深化國土資源改革的關(guān)鍵時期，科學(xué)編制國土資源“十三五”規(guī)劃，對促進國土資源事業(yè)發(fā)展，增強經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力具有重大意義。因此《方案》指出，國土資源“十三五”規(guī)劃編制要加強戰(zhàn)略研究和系統(tǒng)謀劃，積極破解關(guān)系國土資源改革發(fā)展的重大矛盾和問題，切實提高規(guī)劃的科學(xué)性、指導(dǎo)性和約束力。

加強重大問題研究是此輪規(guī)劃編制工作的主要任務(wù)之一?！斗桨浮窂娬{(diào)，要堅持問題導(dǎo)向，查找薄弱環(huán)節(jié)，樹立底線思維，補齊政策短板，聚焦耕地保護、節(jié)約集約、維護權(quán)益、地質(zhì)礦產(chǎn)、土地管理制度改革、國土空間用途管制、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記等重大問題，加強頂層設(shè)計。目前，初步確定了十個重大專題，即：新形勢下完善耕地保護制度研究、國土資源節(jié)約集約利用制度研究、加強礦產(chǎn)資源調(diào)查評價與勘查開發(fā)研究、自然資源資產(chǎn)管理制度和體制研究、加強國土空間用途管制制度研究、加強國土綜合整治研究、“十三五”時期土地管理制度改革研究、加強地質(zhì)環(huán)境保護與地質(zhì)災(zāi)害防治研究、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度研究以及國土監(jiān)測與信息化研究。

另外，國土資源“十三五”規(guī)劃綱要編制要加強工作創(chuàng)新，按照政府與市場的新定位，積極適應(yīng)形勢變化，探索完善規(guī)劃編制方案和程序，豐富規(guī)劃內(nèi)容和表現(xiàn)形式；要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，正確處理政府與市場、中央與地方、局部與全局、當(dāng)前與長遠、資源與環(huán)境、開發(fā)與保護，以及兩種資源、兩個市場的關(guān)系，與國土資源戰(zhàn)略、生態(tài)文明建設(shè)、土地制度改革等重大專題和改革研究成果做好協(xié)調(diào)，加強與土地、礦產(chǎn)、地質(zhì)、海洋等重大規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。

前期工作2014年底前完成

各項規(guī)劃，國土先行。

“目前正在進行的是前期研究工作。如果不出意外，國土資源規(guī)劃是首個啟動前期研究和編制工作的‘十三五’專項規(guī)劃?！币晃粐临Y源部官員說。

在此之前，各級地方政府已經(jīng)著手開展本區(qū)域“十三五”規(guī)劃的準備和編制工作。由于土地是中國經(jīng)濟發(fā)展的基本生產(chǎn)要素，因此，按照國務(wù)院的有關(guān)工作安排，國土資源“十三五”規(guī)劃在各項“十三五”專項規(guī)劃當(dāng)中，首先啟動前期準備和編制工作。

國土資源部部長姜大明不久前專門召開部長辦公會部署該項工作，并成立了“國土資源‘十三五’規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組”（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”），由姜大明本人擔(dān)任組長。此外，領(lǐng)導(dǎo)小組將設(shè)立辦公室，負責(zé)日常工作會議的組織和協(xié)調(diào)工作。同時，領(lǐng)導(dǎo)小組還設(shè)立了專家咨詢組，由相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者對規(guī)劃工作提出建議和意見，并參與規(guī)劃各種草案的起草和審定、修改工作。

“整體‘十三五’規(guī)劃編制的工作，實際上是由國家發(fā)改委牽頭。”國土資源部有關(guān)官員表示，國土資源部在完成國土資源“十三五”規(guī)劃草案的編制工作后，將上報給國家發(fā)改委審定，在與其他領(lǐng)域相關(guān)專項規(guī)劃進行協(xié)調(diào)、修改、調(diào)整后，將正式發(fā)布，并將其主要部分納入“國民經(jīng)濟發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要”。

據(jù)了解，國土資源部牽頭的前期研究工作，將在2014年年底之前完成。同時，按照統(tǒng)一工作安排，2015年將開展重大課題研究，并正式起草《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》。