王鑫

摘要：當(dāng)前，我國地方債務(wù)的規(guī)模已十分龐大，并呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢，不但償債壓力大、債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，而且債務(wù)隱性化趨勢明顯、管理混亂，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。我國地方債務(wù)的累積及其風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張將阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，使經(jīng)濟(jì)保持較高的通脹率，引發(fā)高房價(jià)問題，不利于收入分配的改革，并惡化政府和金融體系的信用。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；隱性債務(wù)；財(cái)政體制

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）10-0025-02

China's local government debt risk and prevention countermeasures

Wang Xin

（Heilongjiang university， Harbin 150080）

Abstract： At present， the scale of China's local debt has been very large，showing an expanding trend. Not only the repayment pressure and the unreasonable structure of debt but also the trend of implicit debt have mismanagement and potential risk. Accumulation and expansion of local debt will hinder the transformation of economic development， lower the quality of economic development， and maintain a high inflation rate， thereafter triggering the high-value property issue， the unsuccessful transformation of income distribution issue， and the worse government and financial system credit. Combined with the current situation of china's overall economic development， this paper has analyzed the status of local government debt， drawing a conclusion of measures of our currently local government debt.

Key words： Local government debt； debt risk； debt implicitness； financial system

一、我國地方政府債務(wù)規(guī)?，F(xiàn)狀

在2008年全球金融危機(jī)的大背景下，中國政府為了能夠“保穩(wěn)定，保增長”，通過發(fā)行大量政府債券來拉動經(jīng)濟(jì)增長，通過增強(qiáng)地方投資能力來實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政與中央投資項(xiàng)目的同步，達(dá)到擴(kuò)大內(nèi)需，刺激消費(fèi)，客觀上帶來了經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。

根據(jù)我國審計(jì)署公布的2013年36個(gè)地區(qū)（包括3個(gè)直轄市及其下屬的3個(gè)市轄區(qū)和15個(gè)省及其下屬的15個(gè)省會城市）的2011年和2012年政府性債務(wù)的審計(jì)，經(jīng)審計(jì)的總省市區(qū)債務(wù)總額共計(jì)38457.81億元，與2010年相比同比增長12.94%。其中的9個(gè)省會城市承擔(dān)的償還債務(wù)責(zé)任率超過100%，最高的債務(wù)率高達(dá)188.95%，如果再將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)算進(jìn)其中則債務(wù)率將達(dá)到219.57%。按照相應(yīng)比例估算，全國地方債務(wù)總額為12.1萬億，經(jīng)過審計(jì)的地區(qū)2010年債務(wù)額是全國地方債務(wù)總額的31.79%。但是，地方債務(wù)規(guī)模顯然是被錯誤地低估了，由于大多數(shù)被審計(jì)的地區(qū)為發(fā)達(dá)省份，所以其所在地區(qū)沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的債務(wù)問題。通過現(xiàn)階段的研究分析表明，現(xiàn)今我國各級地方政府所承擔(dān)的直接債務(wù)規(guī)模大約占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的10%-15%，若再將難以估算和計(jì)算的隱性地方債務(wù)和或有地方債務(wù)則其負(fù)債規(guī)模將會進(jìn)一步擴(kuò)大。例如，世界銀行的研究估計(jì)，中國的地方政府或有負(fù)債占國民生產(chǎn)總值50%以上比例，相對于約45%的中國經(jīng)濟(jì)界的估計(jì)，盡管債務(wù)數(shù)據(jù)有一定差距，但債務(wù)的巨大規(guī)模已經(jīng)成為不可否認(rèn)的事實(shí)。

二、我國地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患

（一）地方債務(wù)存在償還風(fēng)險(xiǎn)

1.舉債規(guī)模占比過大

截至2010年底，一些地方政府擔(dān)負(fù)較重的償還責(zé)任債務(wù)，其中有78個(gè)市級和100個(gè)縣級政府的償還責(zé)任債務(wù)高達(dá)100%；又由于部分政府的資金流動性和償債能力較差，使其只能通過舉新債來償還舊債，到2010年底，有近22個(gè)市級和20個(gè)縣級政府舉新還舊規(guī)模找過20%

2.絕大多數(shù)地方政府依靠土地出讓收入來彌補(bǔ)債務(wù)缺口

到2010年底，依靠土地出讓收入來填補(bǔ)債務(wù)空缺的有12個(gè)省級、307個(gè)市級和1130個(gè)縣級政府，其中收入用來償還債務(wù)的金額高達(dá)254763.51億元。雖然這種方法短期上來看似有效，但是按照這種方法操作使得地方政府擔(dān)負(fù)了過多的風(fēng)險(xiǎn)。如果此種方法正面臨房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控和銀行信貸緊縮的影響，會使得房地產(chǎn)泡沫破裂房價(jià)大幅縮水，結(jié)果使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)。

（二）地方政府債務(wù)存在結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)

1.地方政府短期債務(wù)與長期投資的結(jié)構(gòu)性錯配

某些地方政府融資平臺所持有的貸款主要采用了“新貸補(bǔ)舊，短貸長用”融資模式。截至2010年底，地方政府的債務(wù)資金主要投向了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如交通運(yùn)輸、高速公路、市政建設(shè)等項(xiàng)目，并且這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的支出占政府總支出資金的86.54%。而這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都存在投資回收周期長、收益回收分散的缺點(diǎn)，同時(shí)由于投資平臺貸款期限較短，使得平臺公司面臨了投融資期限錯配風(fēng)險(xiǎn)和由于基建項(xiàng)目變現(xiàn)能力差也會給平臺公司帶來流動性風(fēng)險(xiǎn)。

2.地方債務(wù)資金使用效率低

目前，地方債多用于市政工程、交通運(yùn)輸、科教文衛(wèi)、保障房建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面，其中投向市政工程和交通運(yùn)輸資金占比最大，分別占36.72%和24.89%。而這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的償還期較長，投資回報(bào)率低，甚至不可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益（見表一），地方政府投資項(xiàng)目中盈利性項(xiàng)目與非盈利性項(xiàng)目各占約一半，償還非盈利性項(xiàng)目的債務(wù)只能完全依靠財(cái)政資金，進(jìn)而使得多數(shù)地的償債能力較差。在一些發(fā)展落后地區(qū)，未來幾年會出現(xiàn)財(cái)政收入難以大幅增長，一旦債務(wù)期限搭配不合理使得債期集中到來，這些政府債務(wù)則存在巨大的償還風(fēng)險(xiǎn)，最終還是要由社會埋單。如過出現(xiàn)資金的使用不規(guī)范、挪用、閑置，則償債風(fēng)險(xiǎn)勢必增加。

3.政府融資平臺地區(qū)分布不平衡

融資平臺分布的不均衡使得償債能力出現(xiàn)不平衡。東部地區(qū)地方政府融資平臺數(shù)量較多，占全部地方政府融資平臺總數(shù)的比重接近50%；中、西部地區(qū)平臺數(shù)量雖少，但縣級平臺占比較高。政府融資平臺地區(qū)分布不均衡將導(dǎo)致我國整體地方債務(wù)償還能力的不平衡。

三、我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因

（一）地方政府財(cái)政收入來源不足

目前我國地方政府所負(fù)擔(dān)的稅種是“小稅種的大部分，大稅種的小部分”，這種體制主要是因?yàn)?994年的分稅制改革，加之改革后并沒對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際變化情況作出相應(yīng)調(diào)整，因此在隨經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生改變，稅收體系也處于一種日漸萎縮的狀態(tài)。而這種體系的缺點(diǎn)是稅源零散、稅收的穩(wěn)定性差，使得原本就以地方稅收為主要財(cái)政收入的地方政府，不僅不能支撐當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)支出，還不能負(fù)擔(dān)起日常的財(cái)政支出。這種入不敷出的現(xiàn)象使得地方政府不得不通過制度外資金、預(yù)算外資金和各種借款甚至小金庫等來解決資金嚴(yán)重不足的問題。

（二）地方政府投融資體系不完善

盡管中央政府禁止地方政府以各種方法進(jìn)行直接融資來募集資金，但在實(shí)際操作中，有的地方政府為了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與社會事業(yè)的良性循環(huán)，在資金調(diào)配捉襟見肘并且正規(guī)融資渠道又極其閉塞的情況下，不得不通過非常的融資手段，直接或者間接地承擔(dān)一些債務(wù)。這些非常的融資方式和融資金額因?yàn)闆]有正常的法律、條例監(jiān)管，有著較強(qiáng)的隨意性和隱藏性，所以很容易形成地方政府非常規(guī)債務(wù)蔚然成風(fēng)、舉債成性，日積月累就成了很大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方政府自身缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)管理意識

地方政府為了大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善地方生態(tài)和生活環(huán)境、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，必須需要投入大量的資金，于是積極大膽地使用國債轉(zhuǎn)貸資金、國際組織貸款等債務(wù)資金。但是，地方政府通常很少從自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況來考慮以后的償債能力大小。另外，由于政企不分，地方政府通常盲目為企業(yè)或其他相關(guān)單位提供債務(wù)的擔(dān)保。一旦舉債企業(yè)出現(xiàn)財(cái)務(wù)緊張或項(xiàng)目投資失敗不能按時(shí)償還債務(wù)，地方政府作為債務(wù)擔(dān)保人必然承擔(dān)連帶償還責(zé)任。

四、化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對策

（一）健全地方政府投融資體系，建立地方政府債券市場

在市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸健全的進(jìn)程中，政府可以采取多樣化的投融資渠道。對于基礎(chǔ)設(shè)施的投資而言，地方政府可以采用政府項(xiàng)目融資、信托投資、國有企業(yè)債券等投融資模式，通過這些融資模式不但可以有效地提高資金的使用效率而且還能夠減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。雖然我國各級政府間有著財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不明確，但是現(xiàn)行財(cái)政體制下發(fā)行專項(xiàng)用于公共基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)的地方公債還是有其必要性。所以，我國政府應(yīng)該有計(jì)劃、有步驟、循序漸進(jìn)地讓地方政府有舉債的權(quán)力，建立符合我國實(shí)際情況的地方政府債券市場。

（二）建立健全地方政府債務(wù)管理體系

1.將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理從具體操作劃分，一種方式為在現(xiàn)行地方一般預(yù)算外進(jìn)行單獨(dú)編列地方債務(wù)預(yù)算，并且建立相應(yīng)的財(cái)政專戶。另一種方式是將建立的經(jīng)常性預(yù)算與建設(shè)性預(yù)算相分離的復(fù)式預(yù)算，將政府專項(xiàng)基金和地方公債資金，如交通、城建等建設(shè)性收支統(tǒng)一納入建設(shè)性預(yù)算。

2.各級地方政府應(yīng)制定嚴(yán)格的債務(wù)投資項(xiàng)目決策審核制度，杜絕專項(xiàng)負(fù)責(zé)人隨意取舍的行為，完善貸款資金的運(yùn)行程序，并且嚴(yán)格核準(zhǔn)項(xiàng)目的可行性與必要性

3.建立公開披露地方政府債務(wù)信息制度，加快地方政府性債務(wù)信息公開步伐，引入必要的社會監(jiān)督機(jī)制進(jìn)而來約束地方政府的融資行為。

4.建立地方政府財(cái)政償債機(jī)制，各級地方財(cái)政部門應(yīng)通過年度預(yù)算安排、財(cái)政結(jié)余調(diào)劑和債務(wù)投資項(xiàng)目效益的收入來建立財(cái)政償債基金、專項(xiàng)用于各種地方政府債務(wù)的償還，以此來確保地方政府債務(wù)按期還本付息。

（三）構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制

可以通過按照國際標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合并衡量國債規(guī)模適度性的主要指標(biāo)和我國的具體情況，建立地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制以此來防范地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。該方法的核心是確定科學(xué)合理的債務(wù)監(jiān)管體系，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的模型，通過負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等主要監(jiān)控指標(biāo)來對政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模和安全性進(jìn)行動態(tài)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，通過檢測數(shù)據(jù)能更好的為我國各級政府監(jiān)控債務(wù)運(yùn)行并制定風(fēng)險(xiǎn)對策提供科學(xué)依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 朱孟楠，葉馨蔚.從中國地方政府債務(wù)隱患看中國總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[J].福建金融，2012（9）：5-6.

[2] 馬金華.地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因與對策[J].中國行政管理，2011（4）：3-4.

[3] 李永剛.地方政府債務(wù)規(guī)模影響因素及化解對策[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2001（6）：2-3.

[4] 方先明，等.地方政府過度舉債、風(fēng)險(xiǎn)累積和治理對策[J].中國行政管理，2012（6）：9-10.

[責(zé)任編輯：金永紅]

2.地方債務(wù)資金使用效率低

目前，地方債多用于市政工程、交通運(yùn)輸、科教文衛(wèi)、保障房建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面，其中投向市政工程和交通運(yùn)輸資金占比最大，分別占36.72%和24.89%。而這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的償還期較長，投資回報(bào)率低，甚至不可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益（見表一），地方政府投資項(xiàng)目中盈利性項(xiàng)目與非盈利性項(xiàng)目各占約一半，償還非盈利性項(xiàng)目的債務(wù)只能完全依靠財(cái)政資金，進(jìn)而使得多數(shù)地的償債能力較差。在一些發(fā)展落后地區(qū)，未來幾年會出現(xiàn)財(cái)政收入難以大幅增長，一旦債務(wù)期限搭配不合理使得債期集中到來，這些政府債務(wù)則存在巨大的償還風(fēng)險(xiǎn)，最終還是要由社會埋單。如過出現(xiàn)資金的使用不規(guī)范、挪用、閑置，則償債風(fēng)險(xiǎn)勢必增加。

3.政府融資平臺地區(qū)分布不平衡

融資平臺分布的不均衡使得償債能力出現(xiàn)不平衡。東部地區(qū)地方政府融資平臺數(shù)量較多，占全部地方政府融資平臺總數(shù)的比重接近50%；中、西部地區(qū)平臺數(shù)量雖少，但縣級平臺占比較高。政府融資平臺地區(qū)分布不均衡將導(dǎo)致我國整體地方債務(wù)償還能力的不平衡。

三、我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因

（一）地方政府財(cái)政收入來源不足

目前我國地方政府所負(fù)擔(dān)的稅種是“小稅種的大部分，大稅種的小部分”，這種體制主要是因?yàn)?994年的分稅制改革，加之改革后并沒對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際變化情況作出相應(yīng)調(diào)整，因此在隨經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生改變，稅收體系也處于一種日漸萎縮的狀態(tài)。而這種體系的缺點(diǎn)是稅源零散、稅收的穩(wěn)定性差，使得原本就以地方稅收為主要財(cái)政收入的地方政府，不僅不能支撐當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)支出，還不能負(fù)擔(dān)起日常的財(cái)政支出。這種入不敷出的現(xiàn)象使得地方政府不得不通過制度外資金、預(yù)算外資金和各種借款甚至小金庫等來解決資金嚴(yán)重不足的問題。

（二）地方政府投融資體系不完善

盡管中央政府禁止地方政府以各種方法進(jìn)行直接融資來募集資金，但在實(shí)際操作中，有的地方政府為了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與社會事業(yè)的良性循環(huán)，在資金調(diào)配捉襟見肘并且正規(guī)融資渠道又極其閉塞的情況下，不得不通過非常的融資手段，直接或者間接地承擔(dān)一些債務(wù)。這些非常的融資方式和融資金額因?yàn)闆]有正常的法律、條例監(jiān)管，有著較強(qiáng)的隨意性和隱藏性，所以很容易形成地方政府非常規(guī)債務(wù)蔚然成風(fēng)、舉債成性，日積月累就成了很大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方政府自身缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)管理意識

地方政府為了大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善地方生態(tài)和生活環(huán)境、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，必須需要投入大量的資金，于是積極大膽地使用國債轉(zhuǎn)貸資金、國際組織貸款等債務(wù)資金。但是，地方政府通常很少從自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況來考慮以后的償債能力大小。另外，由于政企不分，地方政府通常盲目為企業(yè)或其他相關(guān)單位提供債務(wù)的擔(dān)保。一旦舉債企業(yè)出現(xiàn)財(cái)務(wù)緊張或項(xiàng)目投資失敗不能按時(shí)償還債務(wù)，地方政府作為債務(wù)擔(dān)保人必然承擔(dān)連帶償還責(zé)任。

四、化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對策

（一）健全地方政府投融資體系，建立地方政府債券市場

在市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸健全的進(jìn)程中，政府可以采取多樣化的投融資渠道。對于基礎(chǔ)設(shè)施的投資而言，地方政府可以采用政府項(xiàng)目融資、信托投資、國有企業(yè)債券等投融資模式，通過這些融資模式不但可以有效地提高資金的使用效率而且還能夠減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。雖然我國各級政府間有著財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不明確，但是現(xiàn)行財(cái)政體制下發(fā)行專項(xiàng)用于公共基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)的地方公債還是有其必要性。所以，我國政府應(yīng)該有計(jì)劃、有步驟、循序漸進(jìn)地讓地方政府有舉債的權(quán)力，建立符合我國實(shí)際情況的地方政府債券市場。

（二）建立健全地方政府債務(wù)管理體系

1.將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理從具體操作劃分，一種方式為在現(xiàn)行地方一般預(yù)算外進(jìn)行單獨(dú)編列地方債務(wù)預(yù)算，并且建立相應(yīng)的財(cái)政專戶。另一種方式是將建立的經(jīng)常性預(yù)算與建設(shè)性預(yù)算相分離的復(fù)式預(yù)算，將政府專項(xiàng)基金和地方公債資金，如交通、城建等建設(shè)性收支統(tǒng)一納入建設(shè)性預(yù)算。

2.各級地方政府應(yīng)制定嚴(yán)格的債務(wù)投資項(xiàng)目決策審核制度，杜絕專項(xiàng)負(fù)責(zé)人隨意取舍的行為，完善貸款資金的運(yùn)行程序，并且嚴(yán)格核準(zhǔn)項(xiàng)目的可行性與必要性

3.建立公開披露地方政府債務(wù)信息制度，加快地方政府性債務(wù)信息公開步伐，引入必要的社會監(jiān)督機(jī)制進(jìn)而來約束地方政府的融資行為。

4.建立地方政府財(cái)政償債機(jī)制，各級地方財(cái)政部門應(yīng)通過年度預(yù)算安排、財(cái)政結(jié)余調(diào)劑和債務(wù)投資項(xiàng)目效益的收入來建立財(cái)政償債基金、專項(xiàng)用于各種地方政府債務(wù)的償還，以此來確保地方政府債務(wù)按期還本付息。

（三）構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制

可以通過按照國際標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合并衡量國債規(guī)模適度性的主要指標(biāo)和我國的具體情況，建立地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制以此來防范地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。該方法的核心是確定科學(xué)合理的債務(wù)監(jiān)管體系，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的模型，通過負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等主要監(jiān)控指標(biāo)來對政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模和安全性進(jìn)行動態(tài)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，通過檢測數(shù)據(jù)能更好的為我國各級政府監(jiān)控債務(wù)運(yùn)行并制定風(fēng)險(xiǎn)對策提供科學(xué)依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 朱孟楠，葉馨蔚.從中國地方政府債務(wù)隱患看中國總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[J].福建金融，2012（9）：5-6.

[2] 馬金華.地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因與對策[J].中國行政管理，2011（4）：3-4.

[3] 李永剛.地方政府債務(wù)規(guī)模影響因素及化解對策[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2001（6）：2-3.

[4] 方先明，等.地方政府過度舉債、風(fēng)險(xiǎn)累積和治理對策[J].中國行政管理，2012（6）：9-10.

[責(zé)任編輯：金永紅]

2.地方債務(wù)資金使用效率低

目前，地方債多用于市政工程、交通運(yùn)輸、科教文衛(wèi)、保障房建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面，其中投向市政工程和交通運(yùn)輸資金占比最大，分別占36.72%和24.89%。而這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的償還期較長，投資回報(bào)率低，甚至不可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益（見表一），地方政府投資項(xiàng)目中盈利性項(xiàng)目與非盈利性項(xiàng)目各占約一半，償還非盈利性項(xiàng)目的債務(wù)只能完全依靠財(cái)政資金，進(jìn)而使得多數(shù)地的償債能力較差。在一些發(fā)展落后地區(qū)，未來幾年會出現(xiàn)財(cái)政收入難以大幅增長，一旦債務(wù)期限搭配不合理使得債期集中到來，這些政府債務(wù)則存在巨大的償還風(fēng)險(xiǎn)，最終還是要由社會埋單。如過出現(xiàn)資金的使用不規(guī)范、挪用、閑置，則償債風(fēng)險(xiǎn)勢必增加。

3.政府融資平臺地區(qū)分布不平衡

融資平臺分布的不均衡使得償債能力出現(xiàn)不平衡。東部地區(qū)地方政府融資平臺數(shù)量較多，占全部地方政府融資平臺總數(shù)的比重接近50%；中、西部地區(qū)平臺數(shù)量雖少，但縣級平臺占比較高。政府融資平臺地區(qū)分布不均衡將導(dǎo)致我國整體地方債務(wù)償還能力的不平衡。

三、我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因

（一）地方政府財(cái)政收入來源不足

目前我國地方政府所負(fù)擔(dān)的稅種是“小稅種的大部分，大稅種的小部分”，這種體制主要是因?yàn)?994年的分稅制改革，加之改革后并沒對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際變化情況作出相應(yīng)調(diào)整，因此在隨經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生改變，稅收體系也處于一種日漸萎縮的狀態(tài)。而這種體系的缺點(diǎn)是稅源零散、稅收的穩(wěn)定性差，使得原本就以地方稅收為主要財(cái)政收入的地方政府，不僅不能支撐當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)支出，還不能負(fù)擔(dān)起日常的財(cái)政支出。這種入不敷出的現(xiàn)象使得地方政府不得不通過制度外資金、預(yù)算外資金和各種借款甚至小金庫等來解決資金嚴(yán)重不足的問題。

（二）地方政府投融資體系不完善

盡管中央政府禁止地方政府以各種方法進(jìn)行直接融資來募集資金，但在實(shí)際操作中，有的地方政府為了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與社會事業(yè)的良性循環(huán)，在資金調(diào)配捉襟見肘并且正規(guī)融資渠道又極其閉塞的情況下，不得不通過非常的融資手段，直接或者間接地承擔(dān)一些債務(wù)。這些非常的融資方式和融資金額因?yàn)闆]有正常的法律、條例監(jiān)管，有著較強(qiáng)的隨意性和隱藏性，所以很容易形成地方政府非常規(guī)債務(wù)蔚然成風(fēng)、舉債成性，日積月累就成了很大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方政府自身缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)管理意識

地方政府為了大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善地方生態(tài)和生活環(huán)境、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，必須需要投入大量的資金，于是積極大膽地使用國債轉(zhuǎn)貸資金、國際組織貸款等債務(wù)資金。但是，地方政府通常很少從自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況來考慮以后的償債能力大小。另外，由于政企不分，地方政府通常盲目為企業(yè)或其他相關(guān)單位提供債務(wù)的擔(dān)保。一旦舉債企業(yè)出現(xiàn)財(cái)務(wù)緊張或項(xiàng)目投資失敗不能按時(shí)償還債務(wù)，地方政府作為債務(wù)擔(dān)保人必然承擔(dān)連帶償還責(zé)任。

四、化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對策

（一）健全地方政府投融資體系，建立地方政府債券市場

在市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸健全的進(jìn)程中，政府可以采取多樣化的投融資渠道。對于基礎(chǔ)設(shè)施的投資而言，地方政府可以采用政府項(xiàng)目融資、信托投資、國有企業(yè)債券等投融資模式，通過這些融資模式不但可以有效地提高資金的使用效率而且還能夠減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。雖然我國各級政府間有著財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不明確，但是現(xiàn)行財(cái)政體制下發(fā)行專項(xiàng)用于公共基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)的地方公債還是有其必要性。所以，我國政府應(yīng)該有計(jì)劃、有步驟、循序漸進(jìn)地讓地方政府有舉債的權(quán)力，建立符合我國實(shí)際情況的地方政府債券市場。

（二）建立健全地方政府債務(wù)管理體系

1.將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理從具體操作劃分，一種方式為在現(xiàn)行地方一般預(yù)算外進(jìn)行單獨(dú)編列地方債務(wù)預(yù)算，并且建立相應(yīng)的財(cái)政專戶。另一種方式是將建立的經(jīng)常性預(yù)算與建設(shè)性預(yù)算相分離的復(fù)式預(yù)算，將政府專項(xiàng)基金和地方公債資金，如交通、城建等建設(shè)性收支統(tǒng)一納入建設(shè)性預(yù)算。

2.各級地方政府應(yīng)制定嚴(yán)格的債務(wù)投資項(xiàng)目決策審核制度，杜絕專項(xiàng)負(fù)責(zé)人隨意取舍的行為，完善貸款資金的運(yùn)行程序，并且嚴(yán)格核準(zhǔn)項(xiàng)目的可行性與必要性

3.建立公開披露地方政府債務(wù)信息制度，加快地方政府性債務(wù)信息公開步伐，引入必要的社會監(jiān)督機(jī)制進(jìn)而來約束地方政府的融資行為。

4.建立地方政府財(cái)政償債機(jī)制，各級地方財(cái)政部門應(yīng)通過年度預(yù)算安排、財(cái)政結(jié)余調(diào)劑和債務(wù)投資項(xiàng)目效益的收入來建立財(cái)政償債基金、專項(xiàng)用于各種地方政府債務(wù)的償還，以此來確保地方政府債務(wù)按期還本付息。

（三）構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制

可以通過按照國際標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合并衡量國債規(guī)模適度性的主要指標(biāo)和我國的具體情況，建立地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制以此來防范地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。該方法的核心是確定科學(xué)合理的債務(wù)監(jiān)管體系，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的模型，通過負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等主要監(jiān)控指標(biāo)來對政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模和安全性進(jìn)行動態(tài)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，通過檢測數(shù)據(jù)能更好的為我國各級政府監(jiān)控債務(wù)運(yùn)行并制定風(fēng)險(xiǎn)對策提供科學(xué)依據(jù)。

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