王國宏

摘 要：土地調(diào)查是國民經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的重要基礎，是年度變更調(diào)查的主要依據(jù)。農(nóng)村集體土地所有權的確權工作是土地管理的重要內(nèi)容，也是土地資源數(shù)量管理向土地資產(chǎn)質(zhì)量管理的跨越，集體土地使用權確權登記發(fā)證是第二次土地調(diào)查和集體土地所有權工作的延續(xù)，踐行該項工作勢在必行。

關鍵詞：土地調(diào)查；年度變更調(diào)查；確權登記；內(nèi)蒙古涼城縣

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）33-0045-03

土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎，是立國的基本要素之一。真實、準確的土地調(diào)查數(shù)據(jù)是國民經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的重要基礎。集體土地確權，是明晰集體土地產(chǎn)權關系，維護集體土地權利人合法權益的重要保障，是實施國土資源管理工作的重要依據(jù)。

一、涼城縣第二次土地調(diào)查基本情況概述

（一）地理位置和行政區(qū)劃

涼城縣位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中南部，屬烏蘭察布市西南部前山地區(qū)，地處內(nèi)蒙古高原東南端、西北黃土高原東北邊緣。地理坐標為東經(jīng)112°02′～113°02′，北緯40°10′～40°50′，東臨豐鎮(zhèn)市，西與呼和浩特市賽罕區(qū)、和林格爾縣接壤，北與卓資縣毗鄰，南隔古長城與山西省左云縣、右玉縣、大同市新榮區(qū)相望，全縣土地總面積345 139.75公頃?，F(xiàn)有5鎮(zhèn)3鄉(xiāng)1辦事處，設有8個居民委員會，132個農(nóng)民集體，822個村民小組。

（二）調(diào)查前提

涼城縣于1990—1992年進行了第一次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查。但隨著經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐的加快及生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，原有的土地調(diào)查成果已不能全面、真實、準確地反映土地利用現(xiàn)狀，滿足不了新形勢下宏觀調(diào)控和國土資源管理的需要。根據(jù)國務院《關于開展第二次全國土地調(diào)查的通知》、自治區(qū)人民政府辦公廳《關于進一步做好第二次全區(qū)土地調(diào)查工作的通知》、《第二次全國土地調(diào)查總體方案》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)第二次土地調(diào)查實施方案》以及《第二次全國土地調(diào)查技術規(guī)程》的要求和上級有關部門的安排部署，開展了全縣第二次土地調(diào)查工作。

（三）農(nóng)村土地調(diào)查的具體任務

涼城縣第二次土地調(diào)查是按照全國統(tǒng)一技術標準進行的一項戰(zhàn)略性、技術性任務，是一項重大的國情國力調(diào)查。農(nóng)村土地調(diào)查以縣級行政區(qū)域為基本單位，以正射影像圖為基礎，實地調(diào)查城鎮(zhèn)以外的每塊土地的地類、位置、范圍、面積、分布等利用狀況，查清各類土地的分布、利用現(xiàn)狀及農(nóng)村集體土地所有權和公路、鐵路、河流、農(nóng)、林、牧、漁場等國有土地的使用權狀況。調(diào)查目的是掌握真實的土地現(xiàn)狀基礎數(shù)據(jù)，建立和完善土地調(diào)查、土地統(tǒng)計和土地登記制度，建立互聯(lián)互通的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)土地資源信息的社會化服務，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展及國土資源管理的需要。

（四）農(nóng)村土地調(diào)查成果

根據(jù)國家和自治區(qū)對此項工作的要求和安排，我縣農(nóng)村土地調(diào)查工作從2007年7月開始，進行了調(diào)查準備、內(nèi)業(yè)地類解譯、外業(yè)調(diào)查、基本農(nóng)田調(diào)查、數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)建設、成果匯總、檢查驗收等項工作。經(jīng)過兩年半的緊張工作，于2009年底全部完成了調(diào)查任務，提交了全部調(diào)查成果。調(diào)查的主要成果有外業(yè)調(diào)查成果、數(shù)據(jù)庫成果、圖件成果和文字成果等。該項成果被自治區(qū)評為優(yōu)秀成果。

通過本次土地調(diào)查，查清了涼城縣的土地權屬狀況和土地利用現(xiàn)狀，形成了權屬和界線清楚、地類和面積準確、數(shù)據(jù)可靠及圖件、數(shù)據(jù)與實地相一致的土地利用現(xiàn)狀成果，建立了全縣農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)。涼城縣土地包括8個一級地類，28個二級地類。全縣耕地總面積74 227.83公頃，占全縣土地總面積的21.51%；園地總面積206.59公頃，占全縣土地總面積的0.06%；林地總面積87 947.75公頃，占全縣土地總面積的25.48%；草地總面積146 814.95公頃，占全縣土地總面積的42.54%；城鎮(zhèn)村及工礦用地總面積9 350.93公頃，占全縣土地總面積的2.71%；交通運輸用地總面積4 640.87公頃，占全縣土地總面積的1.34%；水域及水利設施用地面積16 053.17公頃，占全縣土地總面積的4.65公頃；其他土地總面積5 897.66公頃，占全縣土地總面積的1.71%。

（五）城鎮(zhèn)調(diào)查

城鎮(zhèn)調(diào)查是第二次土地調(diào)查的一項基本內(nèi)容，是全面查清涼城縣城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的土地利用情況，掌握真實的土地數(shù)據(jù)的重要手段。

通過本次城鎮(zhèn)土地調(diào)查，完成了涼城縣岱海鎮(zhèn)境內(nèi)11 120宗地的權屬調(diào)查，城鎮(zhèn)調(diào)查面積648.92公頃，查清了岱海鎮(zhèn)的土地權屬狀況和土地利用現(xiàn)狀，形成權屬合法、界限清楚、面積準確的土地利用現(xiàn)狀成果，建立了岱海鎮(zhèn)城鎮(zhèn)土地調(diào)查管理信息系統(tǒng)，形成了完整的城鎮(zhèn)數(shù)據(jù)庫，為涼城縣的經(jīng)濟建設和城鎮(zhèn)發(fā)展提供了依據(jù)。目前，涼城縣建成區(qū)具體的用地類型有商業(yè)、工業(yè)、住宅、交通、特殊用地、水域等7個一級類，22個二級類。在各類用地中，占地面積最大的是城鎮(zhèn)居民用地和公共管理與公共服務用地，占建成區(qū)總面積的98.14%。

二、第二次土地調(diào)查是年度變更調(diào)查的基礎，年度變更調(diào)查保持了二調(diào)成果的現(xiàn)勢性

土地年度變更調(diào)查是國家運用二調(diào)成果為準確掌握各年度土地利用的情況，以保持第二次全國土地調(diào)查成果的現(xiàn)勢性。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《土地調(diào)查條例》及實施辦法，利用每年8月至下年1月的遙感正射影像圖與上一年度標準時點遙感正射影像圖疊加，采用衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)等技術，提取年度新增建設用地監(jiān)測圖斑，分期分批分發(fā)到地方，作為地方開展年度調(diào)查基礎資料。我縣利用上級部門下發(fā)的遙感監(jiān)測成果，結(jié)合年度建設用地審批，土地整理、復墾、開發(fā)等情況，嚴格按照年度變更調(diào)查的相關要求，實地調(diào)查并填寫《土地變更調(diào)查記錄表》，全面查清年度內(nèi)各類土地利用變更情況，重點掌握年度新增建設用地、耕地變更情況。結(jié)合當前土地利用總體規(guī)劃及基本農(nóng)田成果圖，掌握年度內(nèi)基本農(nóng)田變化情況，確保各種建設用地必須符合土地利用總體規(guī)劃，不占用基本農(nóng)田，使全縣的基本農(nóng)田保護工作達到“天上看，地下管”，質(zhì)量提高，數(shù)量不減的效果。endprint

三、利用二調(diào)成果完成了集體土地所有權確權登記發(fā)證

涼城縣集體土地所有權確權登記發(fā)證是以涼城縣第二次土地調(diào)查（農(nóng)村部分）為基礎，年度變更調(diào)查成果為調(diào)查確權依據(jù)，明確集體土地所有權主體，通過實地調(diào)查核實，依法確認集體所有土地的位置、界線、范圍、數(shù)量，充分了解全縣各類土地的權屬性質(zhì)和類型，為涼城縣經(jīng)濟又快又好發(fā)展提供強有力的土地資源保障。滿足集體土地所有權確權登記發(fā)證、土地利用規(guī)劃修編、土地開發(fā)整理、用地審批及耕地保護等日常土地管理工作的需要。

涼城縣農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作涉及5鎮(zhèn)3鄉(xiāng)1辦事處、132個農(nóng)民集體，307宗地，調(diào)查面積為326 329.75公頃，調(diào)查的開展主要分為外業(yè)權屬調(diào)查、測繪和內(nèi)業(yè)入庫兩部分。

（一）外業(yè)調(diào)查

外業(yè)調(diào)查依據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查（土地詳查）、土地更新調(diào)查、第二次土地調(diào)查和農(nóng)村集體農(nóng)用土地所有權登記發(fā)證時的土地權屬調(diào)查表及權屬界線、行政界線進行復核。若權屬調(diào)查手續(xù)不完備的，或圖上界線不明確或與實地不一致的，應進行補充調(diào)查；原界址點已發(fā)生變化或設立不符要求，需重新進行調(diào)查和指界確認，繪制宗地草圖；若權屬調(diào)查表中對權屬界線、行政界線未加區(qū)別的，必須重新調(diào)查，對行政界加以說明，注記“行政界”字樣。

地類面積按照2011年土地變更調(diào)查成果進行確認和量算，只明確宗地內(nèi)的調(diào)查地類（一級類）及權屬總面積，不具體細分農(nóng)用地、建設用地等分類面積。面積按1∶10 000圖件精度量算，在土地登記簿和所有權證書備注欄中標注精度說明。

以行政村為單位編制村級權屬圖（宗地圖）；村本級和飛入的其他農(nóng)民集體所有的土地分別制作宗地圖，包括本宗地和插花地（飛地）權屬界址狀況和地類狀況的調(diào)查，如權屬線的走向，界址點的設置，地類的判讀、新增地物的補測等等。同時，完成初步地類調(diào)查，對已經(jīng)發(fā)生變動的，進行新增地物補測，如有明顯參照地物的，直接在1∶5 000或1∶10 000村級土地利用現(xiàn)狀圖上進行精確標注；如無明顯參照地物的，在工作底圖上標注其位置，并在現(xiàn)場埋設界樁，統(tǒng)一利用GPS先進設備進行測量，采集界址點坐標數(shù)據(jù)，填寫權屬調(diào)查表、外業(yè)調(diào)查表。

對有爭議的土地或一時難以確定權屬的土地，不劃入任何宗地，待爭議處理后，再行劃入相關宗地或單獨劃宗。

（二）內(nèi)業(yè)處理

工作人員對外業(yè)調(diào)查資料進行整理，利用集體土地所有權登記發(fā)證管理信息系統(tǒng)，把外業(yè)調(diào)查的情況，輸入到信息系統(tǒng)當中，生成集體土地所有權登記發(fā)證成果資料。輸出的主要成果為：土地登記申請書、權屬地籍調(diào)查表、宗地草圖、宗地圖、權屬界線協(xié)議書、權屬界線圖、公告圖、土地登記審批表、土地登記卡、土地歸戶卡。

（三）界址確認

把輸出的成果資料反饋到各村進一步核對，如仍然存在疑問的，各村提出書面意見，再進行核實調(diào)查、制作成果，直到完全正確，雙方才可在權屬調(diào)查表上確認蓋章。

（四）內(nèi)業(yè)錄入階段

2012年9月份外業(yè)調(diào)查結(jié)束后，對調(diào)查資料進行檢查整理、內(nèi)業(yè)錄入界址點、界址線、宗地屬性，內(nèi)業(yè)錄入工作于2012年10月底結(jié)束，內(nèi)業(yè)入庫于11月中旬結(jié)束。

（五）數(shù)據(jù)建庫工作

2012年11月中旬完成涼城縣農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫建設，11月中旬到月底進行調(diào)查報告編寫、成果圖件編制、成果表格輸出等工作。

2013年這項工作已經(jīng)圓滿完成，共向農(nóng)民集體發(fā)放證書148本。工作中形成的圖、表、冊等成果進行了統(tǒng)一歸檔。涼城縣的農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證工作受到了自治區(qū)國土資源廳的表彰獎勵。

四、集體土地使用權確權登記發(fā)證工作是第二次土地調(diào)查、集體土地所有權登記發(fā)證工作的延續(xù)

集體土地使用權確權登記發(fā)證包括宅基地使用權和集體建設用地使用權確權登記。

（一）技術依據(jù)和技術路線

1.依據(jù)國家《地籍調(diào)查規(guī)程》及《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)集體土地確權登記發(fā)證工作方案》和烏蘭察布市《集體土地確權調(diào)查登記發(fā)證工作方案》，編寫技術設計書和技術補充規(guī)定，確定該地區(qū)具體作業(yè)方法和宗地勘測比例尺，涼城縣確定為1∶500。

2.依據(jù)地籍測量規(guī)范和《地籍調(diào)查規(guī)程》在國家高等級控制網(wǎng)的基礎上按照規(guī)程布設E級（埋石）控制網(wǎng)點，隨之采用GPS靜態(tài)觀測取得首級控制網(wǎng)點成果?？刂凭W(wǎng)點布設及成果整理平差之數(shù)學精度均符合控制測量的規(guī)范相關細則要求。

3.在首級控制的基礎上，每個自然村布設1～2個圖根控制點作為宗地勘測的起算數(shù)學依據(jù)。

（二）發(fā)證標準

1.嚴格落實農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地法律規(guī)定。除繼承外，對農(nóng)民一戶有第二宗宅基地使用權的只登記，不發(fā)證。

2.城鎮(zhèn)居民不準在農(nóng)村購買和違法建住宅，對購買和違法建住宅申請宅基地使用的，只登記，不發(fā)證。

3.嚴格執(zhí)行宅基地面積標準，對宅基地超占面積的，在辦理登記時按下列情況處理：

1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，在《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的可以按現(xiàn)有實際使用面積進行登記。

1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施起至1987年《中華人民共和國土地管理法》實施時止，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當?shù)匾?guī)定的面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規(guī)定處理后，可以按實際使用面積進行登記。

1987年《中華人民共和國土地管理法》實施后，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當?shù)匾?guī)定的面積標準的，按照當?shù)匾?guī)定的面積標準進行登記。其面積超過當?shù)匾?guī)定標準的，只在土地登記簿和土地權利證書記事欄內(nèi)注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻新、政府實施規(guī)劃重新建設時，按有關規(guī)定進行處理，并按規(guī)定的面積重新進行登記。endprint

4.農(nóng)村建房占用宅基地時間以村委會出具的說明中的時間為準。

（三）有下列情形之一的暫緩或不予登記發(fā)證

（1）對未經(jīng)批準擅自占用公路兩側(cè)建筑控制區(qū)范圍內(nèi)土地修建住宅的，不予登記發(fā)證。（2）存在權屬糾紛、界線爭議或地面建筑物產(chǎn)權不明的宅基地，在爭議或糾紛未解決前，暫不予登記發(fā)證。（3）無任何土地權屬來源或土地權屬來源不合法的宅基地，或?qū)龠`法用地，不予登記發(fā)證。（4）因市政道路，建設用地項目等拆遷另行劃撥安置，但目前未辦批準手續(xù)的宅基地，暫不予登記發(fā)證。（5）農(nóng)村村民因已建住宅，應當拆除的舊宅或已納入土地置換、土地開發(fā)復墾項目規(guī)劃復墾的舊宅，不予登記發(fā)證。（6）因改、擴建公路、鐵路已給予拆遷補償，房屋未拆除的不予登記發(fā)證。（7）不符合土地利用總體規(guī)劃或村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的。（8）經(jīng)批準即將征用、拆遷的宅基地。（9）廁所、豬圈、牛欄、曬谷場等生活生產(chǎn)附屬用地，不納入宅基地確權登記范圍。

（四）權屬調(diào)查與宗地測量完成情況

按照《地籍測量規(guī)范》、《控制測量規(guī)范》要求，在選（埋）首級控制（網(wǎng)）點、（GPS靜態(tài)觀測、成果計算、整理）的基礎上，設置測定若干圖根控制點，對每宗地的權屬、界址、面積及其他元素進行了認真仔細的權屬調(diào)查，確權登記、宗地界址線的劃分、界址點的精確定位、標示設置噴涂并繪制宗地草圖，同時用解析法準確地對宗地界址點（界址標示）進行測量。全縣共完成宅基地權屬調(diào)查和宗地測量63 025宗，集體建設用地權屬調(diào)查和宗地測量323宗，完成比例為100%。

（五）現(xiàn)階段工作情況

現(xiàn)階段涼城縣國土資源局相關工作人員協(xié)同作業(yè)單位專業(yè)技術人員根據(jù)確權登記發(fā)證調(diào)查成果、測量成果、宗地圖等整理后的資料，正在進行數(shù)據(jù)成果的權屬、屬性錄入等項工作，做建庫的前期工作準備。同時向各村發(fā)布權屬審核公告。

在具體作業(yè)過程中，每個作業(yè)分隊（組）對成果質(zhì)量進行了100%自查、互查，縣國土資源局協(xié)同作業(yè)單位組成質(zhì)量檢查組對每個作業(yè)分隊（組）、的工作進展、成果質(zhì)量進行分段、分級檢查，并邀請有關專家進行技術指導，確保了涼城縣農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作早日通過上級部門驗收。

五、集體土地使用權確權登記發(fā)證工作能加快土地流轉(zhuǎn)，促進社會主義新農(nóng)村建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

通過集體土地使用權確權登記發(fā)證工作，國家將出臺相應政策，加快土地流轉(zhuǎn)，使全縣廣大農(nóng)牧民的切身利益進一步受到法律保護，加快了農(nóng)村牧區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。同時也為村鎮(zhèn)規(guī)劃，為社會主義新農(nóng)村建設提供理論依據(jù)，全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，達到土地集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展，充分利用現(xiàn)有的土地資源提高人們的生活水平，加快了農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進程。

六、結(jié)束語

歷經(jīng)第二次土地調(diào)查、年度變更調(diào)查和集體土地確權登記發(fā)證工作，基本實現(xiàn)了全縣的土地資源信息化管理，加快了城鄉(xiāng)一體化進程，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的動力源泉。這是一項利國強民的工程，也是我們作為一個基層國土人為之獻身的自豪。

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