胡榮才，屈茂輝

（1.湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410082； 2.湖南經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展法律研究中心，湖南 長沙 410000）

一 引 言

法治是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的標(biāo)志，凝結(jié)著人類智慧，為各國人民所向往和追求。①中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，中國的法治建設(shè)（白皮書），二〇〇八年二月，北京法治建設(shè)是人類的實踐活動，要貫徹實施就必須轉(zhuǎn)化為具體、可操作的指標(biāo)，中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，這對于建設(shè)法治中國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大，可以防止、預(yù)警、糾正破壞法治的現(xiàn)象，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展法治化提供保障，是法治中國建設(shè)實施機制的有效形式［1］?！笆晃濉币詠砗显诜ㄖ谓ㄔO(shè)領(lǐng)域成就斐然，《湖南省行政程序規(guī)定》《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》等多項文件相繼出臺，“法治湖南”成為湖南“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、建‘兩型’”的四張“名片”之一，湖南創(chuàng)造了在全國法治領(lǐng)域影響深遠(yuǎn)的“湖南現(xiàn)象”②李勇，法治改變湖南——寫在《法治湖南建設(shè)綱要》出臺之際，湖南日報，2011年8月3日。。作為建設(shè)社會主義法治國家在湖南的具體實踐，2011年7月26日中共湖南省第九屆委員會第十三次全體會議通過《法治湖南建設(shè)綱要》，這是全國第一份由省級黨委主導(dǎo)制定的《綱要》?！毒V要》明確了法治湖南建設(shè)的總體目標(biāo)，是“到2020年，地方性法規(guī)規(guī)章更加完備，依法治國基本方略深入落實，公共權(quán)力運行規(guī)范，公民合法權(quán)益得到切實尊重和保障，全社會法治意識和法律素質(zhì)普遍提高，經(jīng)濟(jì)社會秩序良好，人民安居樂業(yè)?！?/p>

因此，依據(jù)《法治湖南建設(shè)綱要》，結(jié)合湖南省兩型社會建設(shè)的實際情況，借鑒國內(nèi)外的研究成果和實踐經(jīng)驗，以細(xì)化和量化法治的要求為出發(fā)點，采用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，選擇有代表性的重要指標(biāo)建立法治湖南建設(shè)評價指標(biāo)體系，考察法治湖南建設(shè)的進(jìn)展和成效，對客觀評價法治湖南建設(shè)的現(xiàn)狀、反映法治湖南建設(shè)中的問題和引導(dǎo)法治湖南建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實意義。

二 建構(gòu)評價指標(biāo)體系的基本原則

評價指標(biāo)體系設(shè)計是建構(gòu)評價系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，指標(biāo)體系設(shè)計的科學(xué)與否直接關(guān)系到評價結(jié)果是否客觀和準(zhǔn)確，“不以規(guī)矩，不能成方圓”，原則是作為規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準(zhǔn)則。因此，建立法治湖南建設(shè)評價指標(biāo)體系，必須堅持“科學(xué)性、目的性、系統(tǒng)性、參與性、可操作性和動態(tài)性”的基本原則。

（一）科學(xué)性

在借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究成果和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，評價指標(biāo)體系必須反映法治湖南建設(shè)的內(nèi)在本質(zhì)和價值要求，符合被評價對象本身的性質(zhì)和特點，指標(biāo)名稱、涵義、內(nèi)容、計算范圍、計量單位、計算方法、指標(biāo)數(shù)量、指標(biāo)權(quán)重等符合科學(xué)原則的要求，彰顯法治湖南建設(shè)的科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，體現(xiàn)法治湖南建設(shè)的科學(xué)性、指標(biāo)性和實效性，能客觀、有效地評價法治湖南建設(shè)的進(jìn)程和階段性效果。

（二）目的性

評價指標(biāo)體系的設(shè)計必須緊密依據(jù)評價的目的，具有明確的目標(biāo)指向。法治湖南建設(shè)評價是針對建設(shè)進(jìn)程和建設(shè)效果客觀、真實、全面的評價，而非單獨針對建設(shè)效果的評價，因此，評價指標(biāo)體系通過設(shè)置基本舉措、客觀成效和主觀感受等三方面的指標(biāo)，既考核被評價對象貫徹和落實《法治湖南建設(shè)綱要》各項措施的進(jìn)程，也考核貫徹和落實《法治湖南建設(shè)綱要》的效果，為法治湖南建設(shè)積累有益經(jīng)驗，對被評價對象具有明顯的引導(dǎo)性作用，成為推進(jìn)法治湖南建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動力。

（三）系統(tǒng)性

法治湖南建設(shè)是一項系統(tǒng)性工程，評價指標(biāo)體系的設(shè)計必須堅持系統(tǒng)性原則，反映法治湖南建設(shè)的基本面，各指標(biāo)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和獨立性，從不同維度反映被評價對象的情況，各指標(biāo)之間相互聯(lián)系和相互制約，共同構(gòu)成一個系統(tǒng)、立體、全面、直觀的評價指標(biāo)體系［2］，指標(biāo)體系的整體結(jié)構(gòu)和框架，以及每一指標(biāo)的構(gòu)成都體現(xiàn)系統(tǒng)性的特點［3］。

（四）參與性

法治指數(shù)要始終貫穿依法行政、公正司法和民主民生等三大著力點，探索不僅黨委和政府自上而下推進(jìn)，專家和普通公民也要成為過程的參與者［4］。為保證法治湖南建設(shè)的評價結(jié)果能得到社會各界的廣泛接受，黨委和政府、專家、社會公眾必須參與評價過程，因此設(shè)計評價指標(biāo)體系時，根據(jù)不同考評內(nèi)容的性質(zhì)和特點設(shè)置不同的指標(biāo)，考評主體分別由黨委和政府、專家、社會公眾等擔(dān)任，體現(xiàn)廣泛的參與性。

（五）可操作性

《法治湖南建設(shè)綱要》表現(xiàn)為制度建設(shè)層面，考評內(nèi)容是否易量化、評分方式和標(biāo)準(zhǔn)是否好考核、能管用，是評價指標(biāo)體系能否有效實施的基本前提。因此，必須通過將《法治湖南建設(shè)綱要》的內(nèi)在要求進(jìn)行分解，變虛為實，變抽象為具體，宏觀與微觀相結(jié)合，將法治湖南建設(shè)的內(nèi)在要求和精神實質(zhì)轉(zhuǎn)化為易于操作和判別的具體標(biāo)準(zhǔn)，建立評價指標(biāo)體系：反映考評內(nèi)容的各指標(biāo)應(yīng)含義明確，易于為考評主體和考評客體理解，同時具有一定程度的靈敏性，能夠明顯反映法治湖南建設(shè)變動的征兆；考評方式可操作性強；評分方式科學(xué)，評分標(biāo)準(zhǔn)直觀、清晰。

（六）動態(tài)性

法治湖南建設(shè)是一個長期、漸進(jìn)的動態(tài)過程，其內(nèi)涵和外延會隨時間而發(fā)生微妙變化，因此，評價指標(biāo)體系必須體現(xiàn)時代特征，實現(xiàn)指標(biāo)體系的“可持續(xù)性改進(jìn)”，即要避免選擇那些較長時期內(nèi)都變化不大的指標(biāo)，且隨著實踐的深入和認(rèn)識的深化而適時地調(diào)整指標(biāo)體系，使評價結(jié)果更具解釋力和科學(xué)性［5］［6］。

三 法治湖南建設(shè)評價指標(biāo)體系的基本框架

法治湖南建設(shè)評價指標(biāo)體系旨在通過對《法治湖南建設(shè)綱要》的精神實質(zhì)進(jìn)行深入剖析和科學(xué)概括，把法治的內(nèi)在要求和外在體現(xiàn)分解、細(xì)化和量化，轉(zhuǎn)化為多個可以測評的指標(biāo)，組成一個體系和系統(tǒng)［7］。這個系統(tǒng)由分門別類、有級別有層次的子系統(tǒng)及其要素構(gòu)成，每個要素具有典型性，是法治湖南建設(shè)本質(zhì)屬性的反映，從不同角度反映法治湖南建設(shè)的目標(biāo)要求，其層次具有遞進(jìn)性，上級指標(biāo)向下兼容，末級指標(biāo)的內(nèi)涵能具體描繪并能用數(shù)據(jù)表示。因此，法治湖南建設(shè)評價指標(biāo)體系，包含考評內(nèi)容（考什么）、考評主體（誰考）、考評客體（考誰）、考評方式（如何考）、評分方式和標(biāo)準(zhǔn)等五方面的內(nèi)容，形式如表1。

表1 法治湖南建設(shè)評價指標(biāo)體系（樣表）

（一）考評內(nèi)容——指標(biāo)體系

考評內(nèi)容是評價指標(biāo)體系中各指標(biāo)反映的考核客體的各個維度，是法治湖南建設(shè)進(jìn)程和效果的載體。作為一項長期的系統(tǒng)性工程，《法治湖南建設(shè)綱要》提出了黨委依法執(zhí)政、人民民主、地方立法、法治政府、公正司法、權(quán)力制約與監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)法治、社會法治、文化法治、“兩型社會”和生態(tài)文明法治、法制宣傳教育、法律服務(wù)等12項內(nèi)容共48條措施，構(gòu)成法治湖南建設(shè)評價指標(biāo)體系的考評內(nèi)容。法治與法治湖南屬于價值層面的理念要求，根據(jù)對《法治湖南建設(shè)綱要》本質(zhì)要求和外在表現(xiàn)的分析和判斷，課題組建立由四級、多個指標(biāo)組成的初始評價指標(biāo)體系。以《綱要》的12項內(nèi)容作為評價指標(biāo)體系的一級指標(biāo)，二級指標(biāo)從48條措施中提煉。三級指標(biāo)基于主客觀指標(biāo)合理平衡的思想，分為基本舉措、客觀成效和主觀感受等三個方面：基本舉措對應(yīng)的四級指標(biāo)來源于《綱要》48條措施中的具體細(xì)則，主要評價考評客體貫徹和落實《綱要》的進(jìn)程；客觀成效針對建設(shè)效果中可以直接量化和計算的內(nèi)容，主要考察實施基本舉措后的實際效果，看是否有落實基本舉措上的形式主義和不切實際等；主觀感受則通過基本舉措中涉及的當(dāng)事人、社會公眾對基本舉措、客觀成效的主觀感覺進(jìn)行評分，反映考評主體對建設(shè)效果的主觀評價，確保準(zhǔn)確評估落實基本舉措的真實價值取向，保證評估結(jié)果的公信力。

初始評價指標(biāo)體系中的指標(biāo)數(shù)目較多，可能導(dǎo)致指標(biāo)之間信息重疊，削弱指標(biāo)體系的可操作性等問題，使評價成本高和評價結(jié)果失真，不能客觀反映法治湖南建設(shè)的進(jìn)程和效果，因此必須對初始評價指標(biāo)體系進(jìn)行篩選。指標(biāo)篩選方法包括主觀方法和客觀方法兩大類，后者有線性相關(guān)法、復(fù)相關(guān)系數(shù)法、多元回歸分析法、主成分分析法、聚類分析法等，課題組選擇基于皮爾遜相關(guān)系數(shù)的模糊聚類方法對指標(biāo)體系進(jìn)行篩選，建立最終的法治湖南建設(shè)評價指標(biāo)體系。

（二）考評主體

考評主體主要說明法治湖南建設(shè)的進(jìn)程和效果由誰來進(jìn)行評價，為保證評價過程的廣泛參與性，必須處理好官方與民間、公眾與專業(yè)的關(guān)系。根據(jù)考評內(nèi)容中第四級指標(biāo)的特性，考評主體分為三個方面，即官方考評組、公眾和介于兩者之間的其它群體，其中主體是官方考評組。官方考評組主要針對可以通過匯報材料和各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)直接反映的問題（指標(biāo)）進(jìn)行考評，并負(fù)責(zé)其它兩個考評主體考評的組織和實施工作；公眾是法治湖南建設(shè)水平最深切的體會者，主要考核法治湖南建設(shè)的主觀成效部分；介于考評組和公眾兩者之間的其它群體（比如專家、社會中介、研究機構(gòu)等）則就某些專業(yè)性或影響范圍較小的法治湖南建設(shè)進(jìn)程和效果問題進(jìn)行評價。三個考評主體的考評結(jié)果，最終由官方考評組按照事先規(guī)定的方式進(jìn)行匯總評分。

（三）考評客體

考評客體作為被評價的對象，是法治湖南建設(shè)具體措施的實施者和落實者，其行動直接決定了法治湖南建設(shè)的進(jìn)程和效果?！斗ㄖ魏辖ㄔO(shè)綱要》的48條措施明確了法治湖南建設(shè)的各類責(zé)任主體，因此，根據(jù)第四級指標(biāo)針對的內(nèi)容可確定每個指標(biāo)對應(yīng)的責(zé)任主體，以此作為法治湖南建設(shè)評價指標(biāo)體系中每個指標(biāo)的考評客體。

（四）考評方式

考評方式即考評主體采用什么方式對考評客體進(jìn)行評估，其科學(xué)與否決定了考評成本的高低和考評結(jié)果的客觀真實性。根據(jù)法治湖南建設(shè)評價指標(biāo)體系中第四級指標(biāo)所針對考評內(nèi)容的特征，結(jié)合考評過程的可操作性，考評方式包括聽取匯報／查閱材料、抽樣調(diào)查和民主測評等三種形式。第四級指標(biāo)中的基本舉措類指標(biāo)，主要考核考評客體是否貫徹和實施了《法治湖南建設(shè)綱要》規(guī)定的工作，反映考評客體的工作態(tài)度，因此采用“聽取匯報／查閱材料”的考評方式；客觀成效和主觀感受類指標(biāo)，則主要考核考評客體實施《法治湖南建設(shè)綱要》的進(jìn)程和效果，部分可以根據(jù)各種客觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)直接計算，帶有主觀性和模糊性的指標(biāo)則主要采用抽樣調(diào)查和民主測評兩種考評方式。

（五）評分方式與標(biāo)準(zhǔn)

合理的評分方式與標(biāo)準(zhǔn)，是評價結(jié)果的科學(xué)性和可靠性的重要決定因素。根據(jù)評價指標(biāo)體系中第四級指標(biāo)考評的內(nèi)容及其特點，評分方式主要包括兩種：一是根據(jù)相關(guān)客觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行計算，比如“事關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展或與群眾利益密切相關(guān)的重大事項經(jīng)人大審議并形成決議”這一指標(biāo)，等于“經(jīng)人大審議并形成決議的數(shù)量”比“重大事項數(shù)量”；二是對主觀性指標(biāo)制定詳細(xì)的評分細(xì)則，由考評主體采用打分方式對考評客體進(jìn)行評分。

四 法治湖南建設(shè)綜合評價模型

（一）指標(biāo)權(quán)重確定

法治湖南建設(shè)評價指標(biāo)體系中各指標(biāo)的權(quán)重，關(guān)系到能否真實客觀地反映法治湖南建設(shè)狀況。權(quán)重代表各個指標(biāo)在整體評價中的相對重要程度，表示各個評價指標(biāo)在總體中所起的不同作用，每一級指標(biāo)權(quán)重之和為100%。國內(nèi)外關(guān)于評價指標(biāo)權(quán)重的確定方法很多，根據(jù)計算權(quán)重時原始數(shù)據(jù)來源和計算過程的不同，大致可分為三大類，即主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法和主客觀綜合賦權(quán)法［8］，其中：主觀賦權(quán)法采取定性的方式，由專家根據(jù)經(jīng)驗進(jìn)行主觀判斷而得到權(quán)重，代表性的有層次分析法（AHP）和專家調(diào)查法（Delphi法）；客觀賦權(quán)法則根據(jù)歷史數(shù)據(jù)研究指標(biāo)之間的相關(guān)關(guān)系或指標(biāo)與評估結(jié)果的關(guān)系來進(jìn)行賦權(quán)，如最大熵技術(shù)法、主成分分析法、變異系數(shù)法、最大離差法等；主客觀綜合賦權(quán)法則將主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法結(jié)合使用，充分利用兩者的優(yōu)點。根據(jù)法治湖南建設(shè)評價指標(biāo)體系的特點，一、二、三級指標(biāo)采用主觀賦權(quán)法，第四級指標(biāo)采用主客觀綜合賦權(quán)法。

（二）評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化

評價指標(biāo)體系中的各指標(biāo)反映法治湖南建設(shè)進(jìn)程和效果的不同維度，按是否包含量綱可分為無量綱和帶不同量綱兩大類型，按指標(biāo)性質(zhì)和作用可分為正指標(biāo)和逆指標(biāo)兩類，因此，同一級指標(biāo)下不同指標(biāo)之間的數(shù)值不能直接簡單或加權(quán)加總，必須先對指標(biāo)數(shù)值進(jìn)行處理，轉(zhuǎn)化為可以進(jìn)行綜合評價的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)。指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化方法很多，每種方法各有優(yōu)缺點，適用于不同的情況。首先，對逆指標(biāo)采用方法進(jìn)行正指標(biāo)化處理，使得0≤x＊≤1，同時去除該指標(biāo)的量綱；其次，對于剩余含量綱的指標(biāo)，根據(jù)法治湖南建設(shè)不存在標(biāo)準(zhǔn)的滿意值與不滿意值這一特性，選擇Z分?jǐn)?shù)法對指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，計算方式為其中，x代表評價指標(biāo)為該指標(biāo)平均值，σx為該指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差，x＊代表x離其平均值ˉx的距離是標(biāo)準(zhǔn)差σx的倍數(shù)，衡量了指標(biāo)各數(shù)值的相對位置。

（三）綜合評價方法

法治湖南建設(shè)評價指標(biāo)體系中的每個指標(biāo)從不同維度反映法治湖南建設(shè)的進(jìn)程和效果，因此，必須使用多指標(biāo)綜合評價方法對指標(biāo)數(shù)值進(jìn)行綜合，將多個指標(biāo)轉(zhuǎn)化為一個能夠反映綜合情況的指標(biāo)，評價考評客體的法治湖南建設(shè)進(jìn)程和效果。在確定指標(biāo)權(quán)重和評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上，采用加權(quán)平均數(shù)原理，建立法治湖南建設(shè)綜合評價模型：

其中，x＊i代表第i個評價指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)值，F(xiàn)i代表第i個評價指標(biāo)的權(quán)重，X代表上級指標(biāo)綜合得分。以第四級指標(biāo)為出發(fā)點，遵循“四級指標(biāo)——三級指標(biāo)——二級指標(biāo)——一級指標(biāo)——綜合得分”的路徑逐級計算，最終得到考評客體的法治湖南建設(shè)綜合得分。每一級指標(biāo)都基于全體考評客體進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理，因此可以根據(jù)最終的綜合得分，對考評客體的法治湖南建設(shè)進(jìn)程和效果進(jìn)行排名。

五 結(jié) 論

根據(jù)《法治湖南建設(shè)綱要》實施法治湖南建設(shè)，是一項系統(tǒng)性工程，建立科學(xué)的法治湖南建設(shè)評價指標(biāo)體系，定期客觀、真實地評估建設(shè)進(jìn)程和效果，有利于發(fā)現(xiàn)問題、尋找差距和制定改進(jìn)措施。課題組以《法治湖南建設(shè)綱要》為主要依據(jù)，遵循“科學(xué)性、目的性、系統(tǒng)性、參與性、可操作性和動態(tài)性”基本原則，構(gòu)建了由四級、多個指標(biāo)組成的系統(tǒng)、立體、全面、直觀的法治湖南建設(shè)評價指標(biāo)體系，詳細(xì)討論了指標(biāo)體系的考評內(nèi)容、考評主體、考評客體、考評方式、評分方式和標(biāo)準(zhǔn)，建立了法治湖南建設(shè)綜合評價模型。評價指標(biāo)體系一旦成型，即可用于多種用途［9］：基本措施責(zé)任主體的自我評價，考評主體對考評客體的綜合評價，社會中介組織和研究機構(gòu)研究與評價法治湖南建設(shè)，等等。法治湖南建設(shè)作為一項長期性工程，在具體實踐過程中必定會不斷涌現(xiàn)和發(fā)現(xiàn)新情況和新問題，評價指標(biāo)體系應(yīng)及時地?fù)?jù)此進(jìn)行不斷的修訂和完善，以更好地評價和引導(dǎo)法治湖南建設(shè)的實踐過程①感謝課題組唐雙娥、易衛(wèi)中、馮家亮、李錦、肖霄、戴巍等在課題討論中給本文的啟發(fā)及本文修改過程中提出的寶貴意見。。

［1］徐漢明，林必恒.建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)［N］.人民日報，2013－12－29.

［2］劉武俊.法治城市評價指標(biāo)體系：法治城市創(chuàng)建的“指南針”和“風(fēng)向標(biāo)”［J］.中國司法，2011，（6）：86－92.

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