胡子君 齊楠

摘 要 隨著我國困境兒童數(shù)量的增加，相應(yīng)權(quán)益保障制度的構(gòu)建和完善日益引起社會關(guān)注。而在其中，法律援助制度的重要意義逐漸凸顯。本文通過對困境兒童及其家庭狀況進行實際調(diào)研，采取個案分析和比較分析的方法，分析出我省目前困境兒童的范圍和現(xiàn)狀，及其法律方面的具體需求。在此基礎(chǔ)上，分析困境兒童法律援助的必要性和可行性，以及困境兒童法律援助中已經(jīng)或可能出現(xiàn)的困難、問題。最后，在借鑒外國相關(guān)經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，提出我省困境兒童法律援助制度構(gòu)建的一系列合理性建議。

關(guān)鍵詞 困境兒童 法律援助 監(jiān)護制度

基金項目：本文系2014年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題（青年課題）《河北省困境兒童法律援助現(xiàn)狀調(diào)研及對策研究》（課題編號2014040103）階段性成果。

作者簡介：胡子君、齊楠，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)。

中圖分類號：D926.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-032-02

近些年來，隨著困境兒童數(shù)量的增加以及相關(guān)熱點事件——如畢節(jié)男童垃圾箱取暖死亡事件——的發(fā)生，使得社會對困境兒童這個特殊的兒童群體的關(guān)注一直在持續(xù)升溫。2013年，民政部專門作出解釋，所謂困境兒童，指的是殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童三類。根據(jù)國家統(tǒng)計局2011年4月28日發(fā)布的第六次全國人口普查結(jié)果，我國大陸31個省市中18歲以下兒童總數(shù)約為3億人，占我國人口總數(shù)的22.5%。 而據(jù)《中國兒童福利政策報告》（2011）截止2010年底，0-17歲各類殘疾兒童共計504.3萬，全國未入學(xué)適齡殘疾兒童為14.5萬。 同時據(jù)民政部統(tǒng)計，我國目前流浪兒童總數(shù)已經(jīng)超過15萬，且呈增長態(tài)勢。伴隨著各類殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童數(shù)量的增加，如何有針對性地構(gòu)建針對困境兒童的法律援助制度，已經(jīng)成為我國目前困境兒童保障工作的重點。

一、河北省困境兒童法律援助現(xiàn)狀

近年來，河北省也在推進困境兒童保護方面做了很多努力，取得很大進步。2003年河北省成立了河北省困境兒童救助保護聯(lián)誼會，致力于困境兒童生存、保護、參與、發(fā)展的各項工作，十年來，該聯(lián)誼會為我省困境兒童救助做出了具體而實際的貢獻。2010年6月，河北省“困境兒童關(guān)愛行動”正式啟動，包括大病兒童、流動兒童等四類兒童受到關(guān)注，同時專門針對貧困先心病兒展開了預(yù)防、捐助治療等活動，收到了良好的社會效果。2012年12月6日，河北省還專門以困境兒童救助為目的舉行了慈善晚宴，向社會募集款項613萬余元，為各類困境兒童提供物質(zhì)幫助和教育服務(wù)。這些活動使得河北省在困境兒童保護方面的工作一直在穩(wěn)步推進。

與此同時，應(yīng)當(dāng)與困境兒童保障工作同步推進的針對困境兒童的法律援助工作卻一直沒有得到相應(yīng)的深入進展。目前，我省法律援助工作的主要依據(jù)除了通行于全國的《法律援助條例》外，還有2007年7月通過施行的《河北省法律援助條例》，但是，在這兩個法律援助領(lǐng)域最重要的基礎(chǔ)法律文件中，卻都沒有關(guān)于困境兒童法律援助的特別規(guī)定，這直接導(dǎo)致了實踐中的困境兒童法律援助工作缺乏明確、具體、針對性強的法律依據(jù)，很多援助無法展開并切實到位，這已經(jīng)成為了河北省困境兒童法律援助領(lǐng)域的難題之一。

二、河北省困境兒童法律援助工作中的主要不足

（一）法律援助制度對困境兒童關(guān)注度不夠

按照《河北省法律援助條例》第七條的規(guī)定，我省公民在因經(jīng)濟困難沒有委托代理人的情況下，共有十種情況可以申請民事法律援助。然而，對于困境兒童這個特殊困難群體，并沒有特別涉及，同時對于困境兒童申請法律援助的方式、途徑、程序等，也沒有做出專門性規(guī)定。而且，從條款意思來看，申請法律援助的前提條件是“經(jīng)濟困難”，在這種情況下，一方面會導(dǎo)致達不到經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)、然而有其他困難的困境兒童無法申請法律援助；另一方面，證明經(jīng)濟困難需要辦理相應(yīng)手續(xù)，對于那些農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)的困境兒童和流浪兒童而言，這種手續(xù)的辦理是非常困難的。

（二）重訴訟援助、輕非訟援助，與困境兒童現(xiàn)實法律需求不符合

根據(jù)《河北省法律援助條例》第十一條關(guān)于法律援助范圍的規(guī)定，河北省將法律援助的重點放在了為因經(jīng)濟困難而沒有委托代理人、辯護人的訴訟當(dāng)事人提供代理、辯護服務(wù)上。而關(guān)于其他法律援助方式，只籠統(tǒng)規(guī)定了可以進行行政復(fù)議、仲裁、辦理公證證明、法律咨詢、代擬法律文書等活動。從多年法律援助實踐來看，由于資金、人員等方面條件的限制，絕大部分的法律援助活動集中在了訴訟領(lǐng)域，甚至有的法律援助機構(gòu)一年甚至幾年都沒有辦理過其他法律援助業(yè)務(wù)。而作為困境兒童而言，大多數(shù)需要的并不是訴訟援助，而是國家政策咨詢、代辦相關(guān)社會保險、代辦國家救助申請手續(xù)等活動。因此，法律援助在困境兒童救助和保障中能發(fā)揮的作用就非常有限了。

（三）法律援助制度與現(xiàn)有兒童監(jiān)護制度存在沖突

困境兒童往往容易受到家庭內(nèi)部的非法對待，如虐待、忽視、遺棄、傷害等，而按照《法律援助條例》第16條的規(guī)定：申請人為無民事行為能力或者限制民事行為能力人的，由其法定代理人代為提出申請。無民事行為能力人或者限制民事行為能力人與其法定代理人之間發(fā)生的訴訟或者因其他利益糾紛需要法律援助的，由與該爭議事項無利害關(guān)系的其他法定代理人代為提出申請。這意味著，針對困境兒童的法律援助如果無法得到其監(jiān)護人同意，法律援助就無法實際進行下去。而在監(jiān)護人本身侵犯困境兒童權(quán)益的情況下，監(jiān)護人不可能同意法律援助的進行，在這種情況下，法律援助活動如何開展？應(yīng)當(dāng)與哪些部門協(xié)同合作？如何保障困境兒童基本權(quán)益的實現(xiàn)？這些都是值得我們深思的問題。

（四）沒有針對困境兒童的專門法律援助機構(gòu)

困境兒童法律援助工作有其獨特之處。首先，困境兒童法律援助工作往往與社會保障部門、民政部門、慈善機構(gòu)直接相關(guān)，涉及大量的各部門具體實施細(xì)則、規(guī)定、辦法等法律文件，具有一定的專業(yè)性和特殊性。而一般的法律援助人員對于這一類型法律文件往往很少接觸，辦理起來難度較大，比較吃力。其次，困境兒童法律援助需要與流浪兒童、殘疾兒童、大病兒童進行接觸，因此，了解其心理、善于取得兒童信任、掌握必須的溝通技巧非常重要，而這一點，也需要工作人員掌握相關(guān)工作方法，通過耐心、持久的具體援助活動積累經(jīng)驗才能實現(xiàn)。因此，在我國目前困境兒童數(shù)量龐大、實現(xiàn)對其充分保障已經(jīng)成為社會福利領(lǐng)域最重要、最緊急的任務(wù)的社會背景下，仍然沒有建立專門針對困境兒童的法律援助機構(gòu)，不能不說是一個很大的遺憾和缺失。

（五）法律援助機構(gòu)與其他兒童權(quán)益保護機構(gòu)之間的協(xié)作關(guān)系尚未建立

針對困境兒童的法律援助是一個龐大的社會問題，牽扯到立法、財政、教育、醫(yī)療甚至宗教等方方面面的內(nèi)容，絕非法律援助機構(gòu)能夠獨立承擔(dān)和處理的。因此，在法律援助機構(gòu)和公安部門、教育部門、醫(yī)療單位以及殘聯(lián)、婦聯(lián)等組織之間，應(yīng)當(dāng)建立順暢、合理、權(quán)責(zé)分明的聯(lián)動協(xié)作體系，方能使困境兒童得到迅速、有效、有針對性的法律援助保障。而這需要相關(guān)立法機關(guān)立法、政府部門執(zhí)法、法律援助機構(gòu)配合才能充分實現(xiàn)。

三、河北省困境兒童法律援助制度改革對策

（一）法律援助應(yīng)加強對困境兒童的關(guān)注

在我省法律援助資源整體有限的情況下，先針對包括殘疾兒童、大病兒童、流浪兒童等在內(nèi)的困境兒童出臺專門的法律援助制度和措施，是比較符合需求狀況和容易實現(xiàn)的。在構(gòu)建困境兒童法律援助制度的過程中，應(yīng)當(dāng)保證制度構(gòu)架與困境兒童的現(xiàn)實需求相符合。首先，在《河北省法律援助條例》中，應(yīng)通過專門條款將困境兒童作為法律援助對象確定下來；其次，明確對于困境兒童的法律援助，不以經(jīng)濟困難作為衡量標(biāo)準(zhǔn)和條件；再次，對困境兒童的法律援助不以申請作為基本前提，當(dāng)法律援助機構(gòu)從各種渠道了解到困境兒童的相應(yīng)需求信息時，有權(quán)主動開啟法律援助程序，為困境兒童提供幫助。

（二）為困境兒童提供持續(xù)、日常、非訟的法律援助

按照《河北省法律援助條例》規(guī)定，法律援助主要針對經(jīng)濟困難、沒有委托代理人的訴訟主體，注重訴訟援助，忽視非訟援助。這使得實踐中大批亟需社保、醫(yī)保、社會照管的殘疾兒童、大病兒童及流浪兒童無法享受到這項免費公共法律服務(wù)。因此，針對困境兒童提供有針對性的非訟援助，是目前法律援助制度需要進行的最重要的調(diào)整。

因此，在構(gòu)建困境兒童法律援助制度時，必須要做到非訟援助與訴訟援助相結(jié)合、以非訟援助為主。而在非訟援助過程中，要注意將法律咨詢、相關(guān)法律文書撰寫、社保醫(yī)保手續(xù)辦理、慈善活動申請等事項進行概括性納入，以保證現(xiàn)實中困境兒童能夠充分得到有關(guān)幫助和支持。

（三）法律援助制度與現(xiàn)有兒童監(jiān)護制度的沖突應(yīng)得到解決

首先，我們應(yīng)完善困境兒童法律援助的申請程序，擴大困境兒童法律援助申請人的范圍，如達到一定年齡的困境兒童本人、其近親屬、其所在學(xué)校、所在村（居）委會以及相關(guān)維權(quán)組織等有權(quán)代為提出申請。這能夠有效改善監(jiān)護人獨攬法律援助申請權(quán)的現(xiàn)狀，確保在監(jiān)護人侵犯困境兒童合法權(quán)益時法律援助能夠及時、有效介入。

其次，法律援助機構(gòu)在提供援助過程中，一旦發(fā)現(xiàn)有監(jiān)護人侵犯困境兒童合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生，應(yīng)當(dāng)及時向相關(guān)機關(guān)（如公安機關(guān)、民政部門等）進行通知、匯報，并作為困境兒童利益的保護者協(xié)同處理相關(guān)問題。

（四）應(yīng)建立專門的困境兒童法律援助機構(gòu)

困境兒童身心發(fā)展的特點，決定了其對法律援助的特殊需求，也為法律援助工作的進行提出了更加嚴(yán)格的要求。因此，河北省應(yīng)當(dāng)在援助人員的專業(yè)性、程序上的特殊性、進行援助時的靈活性與優(yōu)先性等方面作出規(guī)定，利用有限資源實現(xiàn)兒童利益的最大化。在此方面，北京青少年法律援助與研究中心作為我國最大的兒童法律援助機構(gòu)，多年來辦理困境兒童法律援助案件中的許多經(jīng)驗值得我們借鑒。

目前，很多地方也開始嘗試建立專門的兒童法律援助機構(gòu)，組建專業(yè)的兒童法律援助團隊，如山西省在2008年就成立了專門的未成年人法律援助工作站，其重要內(nèi)容就是對困境兒童提供法律援助，幾年來運轉(zhuǎn)效果良好，社會反響突出。我省應(yīng)當(dāng)在借鑒這些地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有法律援助機構(gòu)的建制和基礎(chǔ)上，盡快開始組建我省的困境兒童法律援助部門，做到人員專業(yè)化、工作常態(tài)化。

（五）困境兒童法律援助機構(gòu)應(yīng)實現(xiàn)與相關(guān)機關(guān)的協(xié)作和聯(lián)動

在困境兒童法律援助制度中，應(yīng)嘗試針對法律援助機構(gòu)與相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的相關(guān)機制作出規(guī)定。首先，設(shè)立專門的困境兒童社會救助資金，完善社會救助制度，對接受法律援助的困境兒童給予社會救助，尤其是對那些受到父母虐待、遺棄的困境兒童，提供及時的社會救助，幫助其渡過難關(guān)；其次，由相關(guān)政府部門牽頭，建立專門協(xié)調(diào)機制，在法律援助機構(gòu)和公安部門、教育部門、醫(yī)療單位以及殘聯(lián)、婦聯(lián)等組織之間，應(yīng)當(dāng)建立順暢、合理、權(quán)責(zé)分明的聯(lián)動協(xié)作體系，保證困境兒童接受迅速、有效的法律援助的同時，也能享受到其他應(yīng)有的社會福利。

注釋：

第六次全國人口普查結(jié)果公布，http：//news.ifeng.com/mainland/special/renkoupucha/.

中國兒童福利政策報告， http：//www.bnu1.org/child/xinwendongta i/2013/0 717/166 3 . html.