李岳

摘要：當(dāng)下，我國(guó)尚未形成科學(xué)完整的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，而金融消費(fèi)者保護(hù)法律制度不健全是導(dǎo)致我國(guó)在金融消費(fèi)者利益保護(hù)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的主要原因。所以，加強(qiáng)金融教育、完善法律法規(guī)、加強(qiáng)監(jiān)管等措施對(duì)于維護(hù)我國(guó)金融市場(chǎng)的繁榮穩(wěn)定具有重要意義。

關(guān)鍵詞：消費(fèi)者;金融教育;投訴機(jī)制

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家金融保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，我們國(guó)家，可以從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的完善。

一、金融教育

金融市場(chǎng)復(fù)雜多變、透明度差、專(zhuān)業(yè)性高，所以，對(duì)于金融消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，如果僅僅是依賴(lài)政策和運(yùn)氣，那么，最好不要“趟這個(gè)混水”。要想成為成熟的消費(fèi)者，接受一定規(guī)模的金融教育是第一步。英、美兩國(guó)均在財(cái)政部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的金融教育組織協(xié)調(diào)部門(mén)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)教育部、產(chǎn)業(yè)部等相關(guān)部門(mén)參與金融教育，澳大利亞政府專(zhuān)門(mén)成立消費(fèi)者金融知識(shí)委員會(huì)和全國(guó)金融知識(shí)基金會(huì)，旨在推動(dòng)金融常識(shí)的普及，提高全民金融意識(shí)和水平，貫徹政府“讓國(guó)民有機(jī)會(huì)更好地管理自己的金錢(qián)”的承諾。美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)為，市場(chǎng)上受過(guò)良好教育的消費(fèi)者就是最佳的消費(fèi)者保護(hù)。所以，消費(fèi)者金融知識(shí)教育在金融消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域意義重大，有助于加強(qiáng)消費(fèi)者的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、理解能力、技能和信心，以便能夠充分地評(píng)估和理解金融產(chǎn)品性質(zhì)，趨勢(shì)和生命力;有助于在消費(fèi)者信用方面采取積極的、負(fù)責(zé)任的行動(dòng);有助于做出如何保護(hù)自己及親屬的明智決定;有助于根據(jù)未來(lái)可能的收入及生命周期變化，有能力做出基于消費(fèi)者金融信用的財(cái)務(wù)規(guī)劃。在中國(guó)，應(yīng)該普遍鼓勵(lì)金融教育，提高消費(fèi)者的金融信用素質(zhì)和權(quán)利責(zé)任意識(shí)，繼而促進(jìn)信息對(duì)稱(chēng)和市場(chǎng)效率。

二、法律法規(guī)

當(dāng)務(wù)之急， 以《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的修訂為契機(jī)，擴(kuò)大解釋消費(fèi)者的含義，或是在該法中對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行專(zhuān)章規(guī)定，包括金融消費(fèi)者的定義及其特殊權(quán)利、保護(hù)原則、保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、糾紛解決途徑等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，以美、英等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)為參考，制定專(zhuān)門(mén)的《金融消費(fèi)者保護(hù)法》;參照英國(guó)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》，對(duì)有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)的民事責(zé)任的規(guī)定加以完善。參考日本《金融商品交易法》，對(duì)金融業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的違規(guī)操作加以細(xì)化，并明確規(guī)定違規(guī)操作的懲處。另外，如《金融服務(wù)法》《信息保護(hù)法》、《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》等一系列法律法規(guī)都可納入立法遠(yuǎn)景。

三、監(jiān)管機(jī)構(gòu)

到目前為止，我國(guó)竟然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，這是不可思議的事情，美國(guó)去年成立的金融保護(hù)署和英國(guó)的金融服務(wù)監(jiān)管署負(fù)責(zé)的金融巡視員服務(wù)公司的成功經(jīng)驗(yàn)都可資借鑒。無(wú)論什么樣的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一定是重在權(quán)益保障，監(jiān)管是手段，保障是目的，監(jiān)管的對(duì)象是各金融機(jī)構(gòu)，保護(hù)的客體是金融消費(fèi)者，本著這樣的原則和理念去設(shè)立，那么，就會(huì)一改監(jiān)管機(jī)構(gòu)為“公”不為“私”的中國(guó)現(xiàn)實(shí)。此外，成立機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)從人員組成、預(yù)算、組織機(jī)構(gòu)、工作程序等多方面保證其真正的獨(dú)立性，防止其他政府部門(mén)過(guò)多干預(yù)，保證該機(jī)構(gòu)真正從金融消費(fèi)者的角度為他們解決糾紛。

四、投訴機(jī)制

一是金融消費(fèi)投訴熱線，二是投訴信息數(shù)據(jù)庫(kù)，三是投訴處理機(jī)制，可下設(shè)專(zhuān)門(mén)行動(dòng)小組，及時(shí)處理投訴。四是建立考核、獎(jiǎng)懲和嚴(yán)歷的制裁制度。

五、糾紛解決機(jī)制

金融糾紛發(fā)生之后，消費(fèi)者首選的是內(nèi)部解決機(jī)制，即上文投訴和監(jiān)管兩種，在英國(guó)，一般是先投訴，如果處理不力，那么，金融消費(fèi)者即向金融監(jiān)管部門(mén)以求得幫助，投訴程序由金融督察服務(wù)公司負(fù)責(zé)，如果在八個(gè)星期內(nèi)未解決爭(zhēng)議或消費(fèi)者對(duì)解決方案不滿(mǎn)意。就轉(zhuǎn)向第二程序，即向金融服務(wù)局尋求解決。

如果上述兩種程式還不能化解糾紛，那么，就進(jìn)入調(diào)解、仲裁、訴訟階段。

1.調(diào)解：

金融糾紛發(fā)生之后，如果求助于法律，繁瑣的訴訟程序、昂貴的訴訟費(fèi)讓很多人望而生畏。那么，調(diào)解方式可謂是方便之門(mén)。調(diào)解，是指雙方當(dāng)事人以外的第三者，以國(guó)家法律、法規(guī)和政策以及社會(huì)公德為依據(jù)，對(duì)糾紛雙方進(jìn)行疏導(dǎo)、勸說(shuō)，促使他們相互諒解，進(jìn)行協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的活動(dòng)。金融糾紛調(diào)解的結(jié)果是達(dá)成合議并簽訂之，且具有法律效力，對(duì)雙方亦有約束，只是不能申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。太原市于2008年年底高設(shè)保險(xiǎn)糾紛調(diào)解中心，附屬于太原仲裁委員會(huì)，該中心由6名仲裁員、32名業(yè)內(nèi)兼職調(diào)解員組成，皆自省內(nèi)各家保險(xiǎn)公司。調(diào)解中心在受理調(diào)解申請(qǐng)之后，消費(fèi)者可以指定調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解。在兩年時(shí)間內(nèi)，受理投訴二百多，結(jié)案九成。

香港國(guó)際仲裁中心下設(shè)香港調(diào)解中心，以鼓勵(lì)香港保險(xiǎn)業(yè)利用調(diào)解解決保險(xiǎn)糾紛，并制訂有《香港調(diào)解中心調(diào)解規(guī)則》，以使業(yè)務(wù)有章可循。2010年底，香港政府宣布，將設(shè)立金融糾紛調(diào)解中心及投資者教育局，進(jìn)一步加強(qiáng)保障和教育投資者，該調(diào)解中心由政府、管局和證監(jiān)會(huì)提供成立費(fèi)用及首三年?duì)I運(yùn)經(jīng)費(fèi)，預(yù)計(jì)于2012年年中前成立;投資者教育局屬證監(jiān)會(huì)全資擁有公司，經(jīng)費(fèi)由證監(jiān)會(huì)支付，業(yè)內(nèi)人士說(shuō)，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，可加強(qiáng)公眾對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信心，并與監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)保障投資者的措施相輔相成，為金融投資大眾提供全面保障。

目前，中國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的金融調(diào)解中心，那么，短期內(nèi)可附設(shè)于仲裁機(jī)構(gòu)，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)在此方面早就有“仲裁中調(diào)解”的實(shí)踐，即先啟動(dòng)仲裁程序，并在仲裁過(guò)程中由仲裁員適時(shí)進(jìn)行調(diào)解，如果調(diào)解成功，則由仲裁員依據(jù)調(diào)解協(xié)議作出同樣內(nèi)容的裁決;如果調(diào)解不成，則恢復(fù)仲裁。

2.仲裁

作為一種糾紛解決方式，仲裁是商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的產(chǎn)物，其本質(zhì)就是尊重市場(chǎng)主體的意思自治。在金融消費(fèi)糾紛解決中，與訴訟相比，仲裁更加便捷、靈活和高效的特性，此外，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、保密性強(qiáng)也是其優(yōu)勢(shì)。

2005年，新加坡成立了金融仲裁中心提供“一站式”服務(wù)，這個(gè)中心在第一階段為消費(fèi)者提供免費(fèi)的調(diào)解方案，如果達(dá)不成合議，那么，就會(huì)提交裁決，收取很低的費(fèi)用，所以，這個(gè)中心是全心全意為人民服務(wù)的性質(zhì)。該中心董事局成員由法律界、銀行界、保險(xiǎn)界和消費(fèi)者協(xié)會(huì)的人士組成，以確保獨(dú)立和公平地處理有關(guān)的問(wèn)題。在澳大利亞，申訴——投訴（——仲裁是解決金融爭(zhēng)議的三步曲，當(dāng)糾紛發(fā)生之后，消費(fèi)者的首選是金融服務(wù)提供者進(jìn)行申訴，如果不被受理，就可以直接向金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴，該服務(wù)機(jī)構(gòu)一般情況下以調(diào)解的方式予以解決，如果消費(fèi)者對(duì)調(diào)解決結(jié)果仍不服，消費(fèi)者可將爭(zhēng)議提交給金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)陪審團(tuán)（Panel）或裁判員（Adjudicator），陪審團(tuán)或裁判員將會(huì)對(duì)金融服務(wù)提供者作出一個(gè)近似于仲裁的裁決。以上兩種方式可資借鑒， 我們應(yīng)該設(shè)置專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)糾紛仲裁中心，或者在各地仲裁機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)專(zhuān)門(mén)的金融仲裁廳，以協(xié)助沒(méi)有足夠資源的消費(fèi)者能夠經(jīng)濟(jì)地處理與金融機(jī)構(gòu)的的爭(zhēng)議。endprint

3.訴訟

依金融消費(fèi)糾紛性質(zhì)和特征而言，如果選擇訴訟，那么，適合集團(tuán)訴訟和小額訴訟。

第一是集團(tuán)訴訟。金融消費(fèi)領(lǐng)域發(fā)生的糾紛屬典型的“大規(guī)模侵害”?！按笠?guī)模侵害”指大量人群因?yàn)橥皇聦?shí)原因而遭受的一系列、連續(xù)性的損害。在大規(guī)模侵害中，盡管受害者同樣人數(shù)眾多，但單個(gè)受害者所受侵害數(shù)額較大，一般不能歸入“小額、分散性侵害”之列，金融消費(fèi)者權(quán)益被侵除金額外，在人員數(shù)量上與此特征類(lèi)似。那么，選擇集團(tuán)訴訟的方式，金融消費(fèi)者并非以受到較大的損失為條件。我們只是擇其優(yōu)勢(shì)，比如，以集團(tuán)訴訟的方式予以解決可以降低金融消費(fèi)者訴訟成本。這方面，德國(guó)《行政法院組織法》規(guī)定的示范性訴訟的方式可資借鑒。其具體程式分為啟動(dòng)和審理兩步，在第一階段，大規(guī)模侵害的受害人向法院提出申請(qǐng)，請(qǐng)求以集團(tuán)訴訟的方式進(jìn)行審理此案。在第二階段，法院就整體和單個(gè)訴求數(shù)額以及人員數(shù)量、訴訟性質(zhì)是否屬同一類(lèi)型等事項(xiàng)進(jìn)行審查，并且可以發(fā)出公告，以便更多受害者知悉并參加到訴訟中來(lái)。①有學(xué)者認(rèn)為，該項(xiàng)制度較我國(guó)《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的人數(shù)不確定的代表人訴訟更具靈活性。如果我國(guó)法院適應(yīng)此制度，對(duì)于金融消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，其便利有三，一是金融消費(fèi)者可以選擇集團(tuán)訴訟、單獨(dú)起訴、 起訴后撤訴或不起訴的方便。二是如果選擇集團(tuán)訴訟，那么，可以實(shí)現(xiàn)聯(lián)名訴訟、聘請(qǐng)律師、準(zhǔn)備訴狀等一系列便利。第三，更為重要的是，可以保證證據(jù)由分散趨向集中。另外，我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十九條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失， 增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)商品的價(jià)款或者接受服務(wù)的費(fèi)用的一倍?！庇纱?， 在對(duì)“消費(fèi)者”的概念作擴(kuò)大解釋的同時(shí)， 對(duì)于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)定的懲罰性賠償措施亦當(dāng)然適用于規(guī)制金融商品、服務(wù)經(jīng)營(yíng)者的欺詐行為。②

第二是小額訴訟。小額訴訟，是指基層法院的小額訴訟法庭或?qū)ｉT(mén)的小額法院適用比普通簡(jiǎn)易程序更加簡(jiǎn)易化的訴訟程序?qū)徖頂?shù)額甚小的案件過(guò)程中所進(jìn)行的各種訴訟活動(dòng)，以及由這些活動(dòng)所產(chǎn)生的各種訴訟關(guān)系的總和。小額訴訟有鼓勵(lì)本人訴訟、降低證明標(biāo)準(zhǔn)、放松取證規(guī)則、程序靈活、限制上訴等特征。在我國(guó)，設(shè)置小額訴訟的金融消費(fèi)審判機(jī)制重點(diǎn)考慮以下三個(gè)要素：

一是受理數(shù)值，英國(guó)為3000英鎊、美國(guó)為5000美元、德國(guó)是1200馬克、日本是30萬(wàn)日元，那么，中國(guó)金融糾紛小額訴訟宜在5000元到一萬(wàn)元之間選擇一個(gè)合理數(shù)值。二是受案范圍，以爭(zhēng)議不大，事實(shí)清楚、取證便宜的金融消費(fèi)爭(zhēng)議可以適應(yīng)該程序。三是管轄，可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣《《民事訴訟法》第436條之9規(guī)定：“小額事件當(dāng)事人之一造為法人或商人者，于其預(yù)定用于同類(lèi)契約之條款，約定債務(wù)履行地或以合意定第一審管轄法院時(shí)，不適用第十二條或第二十四條之規(guī)定，但兩造均為法人或商人者，不在此限”。③對(duì)小額訴訟案件的管轄權(quán)作出適當(dāng)調(diào)整，即小額案件當(dāng)事人一方為金融機(jī)構(gòu)，另一方為自然人時(shí)，不適用“合意管轄”原則和“以原告就被告”原則，而賦予原告所在地法院同樣的管轄權(quán)，以給予小額權(quán)利人作為原告起訴的機(jī)會(huì)和平等利用法院的權(quán)利。

[注釋]

①吳澤勇：《群體性糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)原理——一個(gè)比較法的考察》，載《法學(xué)家》，2010年第5期。

②張伍愚，劉 敏：《金融消費(fèi)者概念合理性探析 》，載《法制與社會(huì)》，2010年第12期（下）。

③吳明軒：《民事調(diào)解、簡(jiǎn)易及小額訴訟程序》，三民書(shū)局2000年版，第190頁(yè)。

（作者單位：山東省滕州市滕國(guó)律師事務(wù)所，山東 滕州 277500）endprint