渠惠淼

摘 要 近年來，隨著天津市社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，濱海新區(qū)開發(fā)開放的推進，天津市各項建設事業(yè)用地需求激增，存量國有土地已不能滿足建設項目用地需求，大量農村集體土地被征收。以此為背景，系統(tǒng)地整理和分析了為適應發(fā)展需要，天津市在建立征地程序、完善征地補償標準和健全被征地農民社會保障制度方面做出的一系列改革思路和創(chuàng)新做法，在匯總天津市維護被征地農民合法權益、保障項目合法用地取得的經(jīng)驗基礎上，也明確指出天津市征地過程中存在的問題和不足，并相應提出對策和建議。

關鍵詞 土地資源管理；征地；合法權益；農村；天津市

中圖分類號：D922.3 文獻標志碼：C 文章編號：1673-890X（2014）10-0-4

農村集體土地征收事關重大，不僅關系到被征收土地的農村集體經(jīng)濟組織、農民的切身利益，也事關社會和諧、穩(wěn)定大局和我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展問題，探討農村集體土地征收問題意義深遠。集體土地征收的本質是產(chǎn)權的流轉，且這種流轉有著嚴格的條件：一是有嚴格的前提即“公共利益的需要”；二是有嚴格的程序性要求；三是有嚴格的補償條件，三個條件缺一不可。天津市集體土地征收工作緊緊圍繞上述關鍵問題展開，逐步建立起全市規(guī)范統(tǒng)一的征地制度，在完善征地程序、實施征地區(qū)片綜合地價、保障被征地農民合法權益方面取得了一些經(jīng)驗和成績，但也存在著征地范圍模糊不清、征地程序執(zhí)行不到位、被征地農民訴求司法途徑缺失等問題，因此，有必要對此進行深入的研究。

1 天津市土地征收沿革

1.1 征收程序修訂

我國現(xiàn)行的土地征收制度在征收程序上作了嚴格的規(guī)定，但這些程序的規(guī)定多是針對耕地保護，并沒有很好的體現(xiàn)出對農民知情權、參與權、上訴權的關心和保護。2008年，在國家的制度框架下，天津市結合實際情況對原《天津市征收土地程序》進行了修訂，現(xiàn)行《天津市征收土地工作程序》（津國土房資[2008]1128號）對土地征收的步驟和程序作了嚴格的規(guī)定。

1.2 征地補償標準確定

1.2.1 年產(chǎn)值倍數(shù)法

2007年以前，天津市征地補償標準按照土地管理法有關規(guī)定執(zhí)行，征收土地按照被征土地的原用途進行補償，采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計算補償費用。這種征地補償辦法以具體地塊的平均畝產(chǎn)值倍數(shù)來計算補償費用，不僅使補償費用偏低，而且相鄰地塊的征地補償往往因用途不同而相差很大，補償?shù)碾S意性較大，難以完全保障被征地農民生活水平。

1.2.2 實施征地區(qū)片綜合地價

2005年，國土部《關于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》（國土資發(fā)[2005]144號）要求，各地應逐步建立統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或征地區(qū)片綜合地價。按照這一要求，天津市于2006年在全市12個區(qū)（縣）范圍內測算了征地區(qū)片綜合地價，并于2007年4月8日由天津市人民政府以《關于公布實施天津市征地區(qū)片綜合地價標準的通知（津政發(fā)[2007]023號）》文件發(fā)布實施。實施征地區(qū)片價是對原有征地補償辦法的一種制度改進。改進了過去征地補償都是政府定價、協(xié)議或包干，整個過程農民都不參與的狀況。征地補償標準經(jīng)市人民政府批準后向社會公布，接受社會監(jiān)督，使農民充分了解補償標準，維護其知情權和參與權。此次實施的征地補償標準是剛性的標準，任何單位和個人都必須嚴格執(zhí)行。自2007年征地區(qū)片價實施以來，在天津市各項建設用地征地補償實踐中發(fā)揮了巨大作用，既得到了農村集體經(jīng)濟組織和農民的接受，又簡化了征地程序，提高了征地工作效率和征地補償透明度，保障了各項建設用地的征地需求，促進了全市經(jīng)濟社會發(fā)展。

1.2.3 公布征收集體土地地上附著物和青苗補償標準

2008年，天津市國土資源和房屋管理局、天津市物價局聯(lián)合下發(fā)《天津市征收集體土地地上附著物和青苗補償標準》。該標準分六大類，95個項目，對集體土地征收涉及的主要物種進行規(guī)定，該標準作為征地區(qū)片綜合地價標準的配套文件，對指導全市征地補償工作，健全全市征地補償制度，保護被征地農民利益起到了積極作用。

1.2.4 開展征地區(qū)片綜合地價調整工作

2010年，國土部下發(fā)《關于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發(fā)[2010]96號）要求，“各地應建立征地補償標準動態(tài)調整機制，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、當?shù)厝司杖朐鲩L幅度等情況，每2～3年對征地補償標準進行調整，逐步提高征地補償水平”。天津市現(xiàn)行的征地區(qū)片綜合地價測算基期為2006年，至今已經(jīng)難以適應全市經(jīng)濟社會發(fā)展需要。為此，2010年，天津市范圍內年開展了首輪征地區(qū)片綜合地價調整工作。調整內容主要包括三個方面：一是對現(xiàn)行區(qū)片價的內涵進行調整，將被征地農民的社會保障費用從區(qū)片價中剝離；二是對現(xiàn)有區(qū)片進行適當整合、歸并，重新劃分；三是為適應發(fā)展現(xiàn)狀，對征地區(qū)片綜合地價標準進行重新測算。調整后的征地區(qū)片綜合地價以現(xiàn)有價格水平為基礎，充分考慮前后銜接、適度提高的原則，更利于實際操作和保護被征地農民的合法權益。整體可分為環(huán)城四區(qū)、濱海新區(qū)和遠郊五區(qū)縣三個層次。目前，全市征地區(qū)片綜合地價測算、論證和聽證工作已完成，待市政府審批公布實施。

1.3 實施征轉分離政策

2009年，為了更好地為天津濱海新區(qū)開發(fā)開放提供用地保障，切實維護被征地集體和農民的合法權益，依據(jù)國家對濱海新區(qū)綜合配套改革的政策傾斜要求，結合濱海新區(qū)實際情況，天津市政府下發(fā)關于天津濱海新區(qū)土地征轉分離實施方案，對征轉分離的目標、原則、實施步驟及保障措施做了規(guī)定，較好地規(guī)范了征轉分離程序。

1.4 規(guī)范征地管理工作

2011年，天津市政府辦公廳下發(fā)了 《關于進一步規(guī)范天津市征地管理工作的通知》（津政辦發(fā)〔2011〕117號）（以下簡稱“通知”），提出強化征地工作統(tǒng)一管理，嚴格執(zhí)行征地區(qū)片綜合地價，實施征地區(qū)片綜合地價與被征地農民社會保障費用相分離制度，建立征地補償資金預存制度等具體要求。endprint

1.4.1 強化征地工作統(tǒng)一管理

“通知”提出，“國土資源管理部門具體實施各類建設項目用地的征地工作，各相關部門按照職能做好相關工作?！边@樣進一步明確了國土部門的征地主體地位，避免多頭征地、征地主體不統(tǒng)一的情況出現(xiàn)。

1.4.2 實施征地區(qū)片綜合地價與被征地農民社會保障費用相分離制度

天津市現(xiàn)行的區(qū)片價按照國土資發(fā)[2005]144號文件進行界定，測算過程充分考慮了城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素對征地補償標準的影響，將被征地農民的社會保障費用包含在區(qū)片價中，即按規(guī)定被征地農民社會保障所需資金由農民個人、農村集體承擔的部分從區(qū)片價中支付。但實施中發(fā)現(xiàn)以下問題，一是征地補償標準與社保標準調整時限存在差異，即被征地農民社會保障費繳費標準每年調整一次，而征地區(qū)片價按照國家規(guī)定是每2～3年調整一次，二者調整時限不一致。二是部分村莊征地時無法落實投保人的問題，因為區(qū)片價是按照被征土地所處區(qū)片確定補償，而社保費用是根據(jù)失地農民數(shù)確定（失地農民數(shù)是根據(jù)人均耕地計算的），這樣在部分村莊征地時就難以確定投保人。調研發(fā)現(xiàn)，只有整村土地被征和主動提出參保要求的被征地村莊，土地管理部門才為其繳納社保費，而許多征地案例都是村莊部分失地，難以確定被投保人，致使被征地農民的社會保障基金難以落實。三是實際征地過程中，征地區(qū)片價如果直接交了社保費用，農民就基本拿不到征地補償；而征地區(qū)片價如果給了農民，他們又不愿意支付社保。因此，在實踐中，為了能夠順利地實施征地，征地補償往往足額給付農民，而社保費用實際難以落實。

2010年，國土資發(fā)[2010]96號文件要求，“解決被征地農民社保問題的關鍵在于落實社保資金，本著‘誰用地、誰承擔的原則，鼓勵各地結合征地補償安置積極拓展社保資金渠道。”隨即，天津市人力社保局、財政局、國土房管局三部門聯(lián)合發(fā)布《關于規(guī)范被征地農民養(yǎng)老保險預存費的通知》（津人社局發(fā)[2010]58號），提出“實施被征地農民養(yǎng)老保險資金預存制度”要求。按照上述文件精神，結合天津市征地工作實際情況，2010年，全市新一輪區(qū)片價調整過程中重新界定了區(qū)片價內涵，將被征地農民的社會保障費從區(qū)片價中分離出來。被征地農民的社保費用按照有關規(guī)定和標準由用地單位另行支付，即區(qū)片價僅為對被征地農民和集體的補償，而社會保障費標準將由社保部門按照相關規(guī)定另行測算和確定。

為與上述政策相銜接，2011年市政府辦公廳發(fā)布的“通知”做出了明確規(guī)定，“結合天津市征地區(qū)片綜合地價調整工作，加大被征地農民社會保障費用落實力度，將被征地農民社保費用從目前的征地區(qū)片綜合地價中分離出來。按照‘誰用地、誰承擔的原則，由申請用地單位在征地區(qū)片綜合地價外另行支付，并在征地報批前存入市財政開設的被征地農民保險費預存專戶。公開出讓用地，被征地農民社會保障費用可先由區(qū)縣人民政府在用地報批時承擔，供地時再計入建設單位用地成本。社會保障費用不落實的不予批準征地。” 將被征地農民社保費用從征地區(qū)片綜合地價中分離出來，這是天津市征地補償制度的創(chuàng)新，有利于被征地農民社會保障資金的落實，保障被征地農民的合法權益，有利于征地工作的順利開展。

1.4.3 建立征地補償資金預存制度

“通知”要求，天津市自2012年1月1日起全面啟動征地補償資金預存工作。在征地報批前，由申請用地單位按照征地區(qū)片綜合地價標準預存征地補償資金，預存款收據(jù)作為征地報批要件。地上附著物及青苗補償費由申請用地單位另行支付。其中跨區(qū)縣的市級以上（含市級）單獨選址重點建設項目，征地補償資金預存專戶設在市級征地事務機構；其他項目的征地補償資金預存至區(qū)縣國土資源部門所屬征地事務機構專戶。國土資源部門按照“專戶管理，專賬核算”的原則對預存專戶嚴格管理，確保?？顚Ｓ茫坑糜谡鞯匮a償。

2 征收工作中存在的問題

經(jīng)過多年的探索和發(fā)展，天津市在土地征收制度方面不斷完善，補償標準日趨合理，但在土地征收中還是存在以下問題。

2.1 征地程序存在不規(guī)范現(xiàn)象

調研中發(fā)現(xiàn)，重點項目先施工后征地情況較為普遍。按照《土地法》及相關規(guī)定，土地轉讓應當是凈地出讓，即安置好相關人員，地上物全部拆除后方可辦理出讓手續(xù)。但實踐中難以實現(xiàn)凈地標準，有些重點工程時間緊、任務重，按程序辦耗時多，影響建設進度，便采取未征先上，先建后批，先拆遷、后征地或邊拆遷、邊征地的做法，缺少合法手續(xù)。

2.2 缺乏有效的批后監(jiān)管和懲處措施

從天津市部分征地糾紛案件中發(fā)現(xiàn)，“兩公告一登記”（征地方案公告、征地補償安置方案公告、補償?shù)怯洠┑囊?guī)定并沒有嚴格執(zhí)行。近年來，全市開展的批而未建工作中也發(fā)現(xiàn)區(qū)縣普遍存在土地征而不用、多征少用的現(xiàn)象，缺乏對用地單位的土地使用情況有效監(jiān)管。已查處的大量違法批地占地案件，往往是未批先征、未批先用，即使被舉報查處，也往往是爭取事后補辦手續(xù)，最終實現(xiàn)征地占地的“合法化”，不會追究法律責任；加之對征地糾紛的處理、征地執(zhí)行等法律規(guī)定遠不完善，土地權利主體缺乏有效的法律援助。這也是引起農民對征地行為不滿的原因之一。

2.3 對出于“公共利益”征地界定不清

2004年3月通過的《中華人民共和國憲法修正案》規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！睉椃m然授予政府征收土地的權力，卻是采用高度概括的方法進行描述，也沒有制定其它關于征收補償?shù)膶ｉT法律，對 “公共利益”界定不清晰很容易造成征地范圍過廣，形成國家征收權在事實上不受限制的情況，國家征地的初衷也往往被歪曲。

2.4 司法保護較弱

當前，土地征收中產(chǎn)生的糾紛大都是通過上訪、圍攻各級政府等方式尋求解決，容易產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素，其原因就是缺乏相應的司法救濟程序。農民若提起民事訴訟，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理；若提起行政訴訟，則以各種方式阻止農民的起訴。endprint

3 建議

目前，天津市征收制度中存在的上述問題，不利于征地工作的順利開展，影響社會穩(wěn)定，一定程度上制約了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。針對這些問題，建議從以下幾個方面進行改進。

3.1 規(guī)范征地程序

進一步健全土地征收程序，建立有效約束機制。一是堅決落實《土地管理法》中的有關土地征收程序的規(guī)定，如“兩公告一登記”的規(guī)定，不能流于形式。同時啟動土地征收的合法性調查、審批和監(jiān)督程序；二是繼續(xù)建立并完善土地征收聽證制度，以增強土地征收的公開性；三是借鑒國外經(jīng)驗，制定詳細具體的征收程序，明確各方權利和義務，使土地征收程序明晰化。

3.2 合理界定“公共利益”，縮小征地范圍

征收集體土地，必須符合法定的“公共利益”的涵義及其適用范圍，符合城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、基本農田保護規(guī)劃、建設用地報批制度，缺一不可。減少以“首長工程”名義“欽點征地”，在申報征地過程中，由指定機構審核項目是否符合“公共利益”用途，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準征地，否則農民有權拒征。

3.3 建立暢通的農民利益表達機制，健全土地征收的司法救濟程序

在對土地征收進行立法時，應借鑒國外經(jīng)驗并結合我國國情，明確規(guī)定對因土地征收引起的糾紛，除可以采取申訴、行政復議等措施外，還可以依據(jù)我國行政法、行政訴訟法的規(guī)定，對政府的土地征收這一具體行政行為，向法院提起行政訴訟。

3.4 增加土地補償和安置方式

進一步健全和完善天津市被征地農民安置途徑。安置工作應當實行由“以安排勞動力就業(yè)為主”轉向“以市場為導向的多種途徑安置”的原則，拓寬安置渠道?？梢钥紤]以土地補償費為主，采用貨幣安置、地價款入股安置、社會保險安置、留地安置、用地單位安置、農業(yè)安置、土地開發(fā)整理安置等多種安置途徑相結合的方式，切實保護農民的合法權益。

4 結語

完善的土地征收制度不僅關系到農民各項權益和土地資源的合理利用，也關系到全市社會穩(wěn)定和經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展。只有不斷地分析和總結土地征收中存在的問題，不斷完善天津市的土地征收制度，進一步規(guī)范集體土地征收流程，切實保護集體、農民的土地權益，才能加速土地資源配置的市場化進程，才能滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對用地的需求，才能為全市社會經(jīng)濟發(fā)展保障護航。

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（責任編輯：劉昀）endprint