聶倩

摘要：征地問題一直以來都爭論很大，由此引發(fā)的農(nóng)民與政府的沖突也頻繁出現(xiàn)。本文將會以公共經(jīng)濟學(xué)的角度來思考政府征收農(nóng)用地產(chǎn)生的矛盾，從說明問題的根本并分析農(nóng)用地的性質(zhì)，到對農(nóng)民和政府之間的問題做出解答，最終得出解決辦法。

關(guān)鍵詞：征地；農(nóng)用地；公共經(jīng)濟學(xué)

中圖分類號：F121.2 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）11-0041-02

一、問題的提出

關(guān)于征地時政府和農(nóng)民發(fā)生矛盾這個問題，它產(chǎn)生的根本原因是什么？農(nóng)用地是公共產(chǎn)品嗎？如果是，那它的服務(wù)主體是誰？如果當?shù)卣_實侵犯了農(nóng)民的利益，那么，解決方案又是什么？

二、問題的性質(zhì)及分析

在征地時政府和農(nóng)民發(fā)生矛盾的問題根本是土地的產(chǎn)權(quán)不明。按土地用途分類，可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，在這個問題中，我們討論的主體是農(nóng)用地。

那農(nóng)用地是不是公共產(chǎn)品呢？公共產(chǎn)品是具有非競爭性的，即一部分人對這個產(chǎn)品的消費不會影響其他人消費，而政府征地的時候影響了農(nóng)民，所以它到底是不是公共產(chǎn)品呢？公共產(chǎn)品的定義：在一定的制度條件下，技術(shù)水平條件下，如果產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟成本（包括界定成本，交易成本，保護成本）這些大于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟收益的時候，這個產(chǎn)品就是公共產(chǎn)品。農(nóng)用地的制度條件就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，它的界定成本是相關(guān)法律規(guī)定的實施以及農(nóng)民與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織簽訂的協(xié)議或合同，那么，農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民集體所有，其承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)歸農(nóng)民，農(nóng)用地的服務(wù)主體是農(nóng)民集體，交易成本是農(nóng)民耕地所需的直接費用和間接費用（包括時間成本和人力成本）以及承包費（家庭承包不用交納），保護成本是相關(guān)部門監(jiān)管人員的工資以及農(nóng)民在農(nóng)用地設(shè)置保護設(shè)施的費用。

按照這樣的定義來說的話，農(nóng)用地是屬于公共產(chǎn)品的。公共產(chǎn)品是根據(jù)產(chǎn)品本身邊界線來確定，與它的提供方式還有需求狀態(tài)無關(guān)，雖然外部人員對農(nóng)用地也有一定的需求，但農(nóng)用地提供的主體還是農(nóng)民集體。

那為什么它的服務(wù)主體是農(nóng)民集體？既然公共產(chǎn)品是具有外部性、非排他性、非競爭性的，也就是說一部分人對農(nóng)用地的消費不會影響另一些人的消費，那為什么還有外部人員和農(nóng)民集體之分，為什么主體會是農(nóng)民集體？

因為公共產(chǎn)品的提供方式可以是集體的或個人的，消費方式可以是集體的也可以是個人的，在這個問題上，因為農(nóng)民簽訂了協(xié)議并付出交易成本，所以農(nóng)用地的消費主體是農(nóng)民這個集體的，與外部性無關(guān)。農(nóng)民有權(quán)使用協(xié)議中的農(nóng)用地，即使農(nóng)用地與外部人員的利益是相關(guān)的，它的服務(wù)主體依舊是農(nóng)民。況且，任何公共產(chǎn)品都是有一定的前提條件的，就像公路上有先行后行之分，公共電話亭也是需要投幣才能使用是一樣的，農(nóng)用地是農(nóng)民這個群體的前提條件下屬于公共產(chǎn)品，可當外部人員參與時，就失去了公共產(chǎn)品的意義。如果外部人員在法律之外強行征用土地或換取農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)，那對于農(nóng)民這個弱勢群體來說是不公平的。

公共產(chǎn)品具有非競爭性，有些地方政府搞發(fā)展搞建設(shè)于是就想把農(nóng)用地承包給開發(fā)商，而農(nóng)民也要靠土地生存，就產(chǎn)生了競爭，而這是農(nóng)用地先來后到的原則，不能因為有權(quán)力就不嚴格遵照法律任意征地，但是正如前面所述，農(nóng)用地在一定的前提條件下是公共產(chǎn)品，就像公眾認為風(fēng)景區(qū)是公共產(chǎn)品，但是五一長假的時候旅游的人那么多，同樣有競爭，這兩個是同樣性質(zhì)的問題。

對于農(nóng)用地，農(nóng)民還有外部人員的目標函數(shù)是不一樣的，農(nóng)民是為了生存，而外部人員是為了減小成本，實現(xiàn)收益更高，而且，各自的生存經(jīng)驗即生產(chǎn)函數(shù)不一樣，農(nóng)民的生產(chǎn)函數(shù)只有耕作這一條途徑，而外來人員的生產(chǎn)函數(shù)不只是耕地這么簡單，他們獲取利益的渠道很多，不一定非要農(nóng)用地。為了生存，作為農(nóng)用地最迫切需求者的農(nóng)民不得不顯示自己的需要偏好，于是就產(chǎn)生了這些征地悲劇，而且在外部人員征用農(nóng)用地的時候，原本對這些農(nóng)用地享有使用權(quán)的農(nóng)民并不能拿到相應(yīng)的補償。況且我國的征地價格按土地的原用途確定，加之地方政府對自身利益的追求，征地價格往往較低，嚴重侵犯了農(nóng)民的利益，在現(xiàn)實中也難以實行。一些建設(shè)項目，特別是國家和地方的重點基建項目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價”的辦法確定征地補償標準。對農(nóng)民來說，政府雖征的只是土地，但拿走的卻是他們的工作崗位和住所，更何況大多時候農(nóng)民得到的只是一點補償。

既然農(nóng)民對農(nóng)用地享有權(quán)利，即使不愿意出讓土地也可以走法律程序，那為什么會出現(xiàn)外部人員堂而皇之的強行征地的事件？一方面是產(chǎn)權(quán)邊界界定困難，農(nóng)用地是開放性場所，他們進出不受限制；另一方面管理者的走形式使外部人員更加肆無忌憚，管理者的目標應(yīng)該是維護農(nóng)民的利益，可他的手段卻是走個形式而已，并沒有真正考慮到農(nóng)民的利益，手段和目標的不一致才會出現(xiàn)問題。

所以，通過分析可得，農(nóng)民是農(nóng)用地的利益相關(guān)者，可是為什么政府沒有征求農(nóng)民的意見輕易地把耕地征走，甚至有時候地方政府可以擁有警力來強制性地征土地呢？決策人、經(jīng)濟人與利益主體的一致性是經(jīng)濟活動有效的前提。而分析的第一步，就是要搞清楚問題的利益相關(guān)人和決策人之間是否一致，很多時候，經(jīng)濟問題爭論的偏差就是從這個不一致開始的。而在使用農(nóng)用地這個問題上，決策人（政府）和利益相關(guān)者（農(nóng)民）是一致的，由于最終做出的決策和農(nóng)民的目標是一致的（付出交易成本獲得農(nóng)用地使用權(quán)）所以沒有產(chǎn)生沖突。但現(xiàn)在，問題是地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟來和農(nóng)民爭地時，就影響了農(nóng)民的生存目標，而且只有農(nóng)用地轉(zhuǎn)為了建設(shè)用地，政府才有權(quán)力對其征收。

還有明明有其他地方尚未開發(fā)，為什么要選擇農(nóng)用地呢？

首先是成本問題，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地一般可以獲得更高的收益，保護耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發(fā)展壯大本地經(jīng)濟，在與其他地方政府的競爭中吸引更多的資源，不惜以土地為代價，甚至違法大量征用農(nóng)民的土地，低價提供給開發(fā)商使用，而把保護耕地的任務(wù)推給社會，不利于耕地保護，而且容易引發(fā)政府的土地違法活動。各地的圈地?zé)岬谋澈笸加姓膮⑴c和支持。

而且政府缺乏產(chǎn)權(quán)管理，不重視對產(chǎn)權(quán)的保護。只要符合國家利益，為了公共利益和社會利益，產(chǎn)權(quán)者都必須做出犧牲，這種現(xiàn)象太普遍，更何況農(nóng)民是弱勢群體。還有些地方政府用宅基地換房，承包地換社保，宅基地和承包地是農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)益，而社會保障是政府應(yīng)該給農(nóng)民提供的公共服務(wù)，所以這樣是在制造新的不公平。

一個人的計劃經(jīng)濟，兩個人的市場經(jīng)濟，三個人的公共經(jīng)濟，公共經(jīng)濟是集體主義問題，而集體主義會嚴重擴大公共產(chǎn)品的適應(yīng)范圍，牽涉到多方利益，所以，征地的問題才這么復(fù)雜，公共經(jīng)濟的問題才這么難以界定與解決。

三、問題的解決

（一）從政府角度

1.充分利用開發(fā)區(qū)，節(jié)約土地資源。大量設(shè)立的開發(fā)區(qū)，因開發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用，土地閑置荒蕪，很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭到破壞，已經(jīng)無法重新耕種，這造成大量土地資源的浪費。

2.在堅持最嚴格的保護耕地制度的基礎(chǔ)上，盡可能有條件地縮小征地，一部分根據(jù)市場去談判。政府征地進行補償時，應(yīng)該最起碼不能讓農(nóng)民比現(xiàn)在生活質(zhì)量低，應(yīng)該讓他們的生活長期有保障，如果融入城市就應(yīng)當比一般居民生活質(zhì)量要高。合理的補償就是保證生活水平不降低，住房不比城市的房差，最重要的是要把他們今后的日子安排好，一定要有正常的社會保障，真正變成市民。

3.加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鎮(zhèn)化的進程是節(jié)約土地的，城鎮(zhèn)化會釋放出耕地，城鎮(zhèn)化的根本要求應(yīng)該是城鄉(xiāng)一體化和公共服務(wù)均等化。城鎮(zhèn)化不是城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，也不是簡單地讓農(nóng)民進城，集體建設(shè)用地應(yīng)該大大節(jié)約，應(yīng)該提高效率，管理者必須統(tǒng)籌好城與鄉(xiāng)的發(fā)展，讓人們在農(nóng)村也能平等地享受經(jīng)濟發(fā)展成果和社會公共服務(wù)。

4.政府應(yīng)從具體的市場行為中分離出來。當政府的行政職能與市場經(jīng)濟行為合為一體，政府職能越位，就容易產(chǎn)生問題。

（二）從農(nóng)民角度

1.轉(zhuǎn)變經(jīng)營思路和模式。從耕種到收割的主要環(huán)節(jié)，依靠服務(wù)公司來做，而田間管理靠家庭成員管理，兩個模式結(jié)合起來，產(chǎn)生一種經(jīng)濟效益，以擴大服務(wù)的規(guī)模來彌補耕地規(guī)模的不足，解決很多問題。這一模式的特點就在于通過擴大服務(wù)規(guī)模來降低服務(wù)成本，提高效率。

2.在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益，即農(nóng)民可以直接和開發(fā)商談，是出租還是入股，還是以其他的形式參與經(jīng)營，有了自主選擇的權(quán)利。

[責(zé)任編輯：高 瑞]