孟德陽(yáng)+孟杰

在人們的印象中，北京地鐵似乎永遠(yuǎn)都是擁擠的。

根據(jù)規(guī)劃，2020年北京地鐵運(yùn)營(yíng)的總里程將達(dá)到1000公里左右，這個(gè)距離相當(dāng)于北京上海兩市的直線距離。

作為城市居民最為依賴的公共基礎(chǔ)設(shè)施，地鐵建設(shè)伴隨著中國(guó)城市不斷擴(kuò)張。而這些城市在過(guò)去30年中經(jīng)歷了西方發(fā)達(dá)國(guó)家上百年的發(fā)展歷程，城市基礎(chǔ)設(shè)施在最短的時(shí)間內(nèi)得到較全面的覆蓋。

同樣是這30年間，中國(guó)的名義城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.73%，未來(lái)每年仍將有約2000萬(wàn)人口從農(nóng)村進(jìn)入城市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍是管理者不得不面對(duì)的問(wèn)題。

問(wèn)題是，如此巨大的投資，資金從何而來(lái)？過(guò)去的城市投資模式能否延續(xù)？《英才》記者為此專訪了國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵，深度剖析中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展路徑，為城市發(fā)展的可持續(xù)化提供思路。

政府主導(dǎo)城市管理

《英才》：基礎(chǔ)設(shè)施投資的問(wèn)題有哪些？

李鐵：第一是基礎(chǔ)設(shè)施供給方向的問(wèn)題，也就是說(shuō)先建什么、后建什么，因?yàn)槲覀儧](méi)有管理如此之快速城市化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)，而且城市管理者的變動(dòng)也比較頻繁，在堅(jiān)持基本規(guī)律的同時(shí)也有較大的個(gè)人偏好性。

此前，城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給表現(xiàn)出來(lái)的一個(gè)問(wèn)題是重短期輕長(zhǎng)遠(yuǎn)。容易見(jiàn)效、體現(xiàn)政績(jī)的，基本上進(jìn)行的較快。而“輕長(zhǎng)遠(yuǎn)”的表現(xiàn)是，類(lèi)似地鐵等大型公共基礎(chǔ)設(shè)施，修建得慢，投資巨大，修得時(shí)間就比較長(zhǎng)，現(xiàn)在已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題了。

但現(xiàn)在修建的難度正在增加。過(guò)去我們拆遷、勞動(dòng)力等各方面成本沒(méi)那么高，投了就投了?，F(xiàn)在土地、拆遷、環(huán)境成本，包括人們對(duì)于環(huán)境的認(rèn)識(shí)，都不同了，大型長(zhǎng)期的項(xiàng)目修建的社會(huì)成本要遠(yuǎn)高于以前。

三是更多會(huì)選擇利用價(jià)格補(bǔ)貼來(lái)“規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”。而且部分管理者在決策前對(duì)結(jié)果過(guò)于樂(lè)觀。比如當(dāng)時(shí)修北京地鐵，主要是考慮通過(guò)低價(jià)使地面流動(dòng)人口轉(zhuǎn)到地下，緩解地面的交通壓力。這是一個(gè)非常樂(lè)觀的想法，當(dāng)?shù)罔F價(jià)格過(guò)低時(shí)，人們傾向于這個(gè)渠道出行，形成了地鐵的“擁堵”。

同時(shí)，目前管理者也習(xí)慣用補(bǔ)貼來(lái)緩解社會(huì)壓力，在大城市，基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格高了社會(huì)輿論不滿意，這給管理者的運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

《英才》：如何看待中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投資企業(yè)？

李鐵：中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)首先是一個(gè)政府管理的企業(yè)，大量的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)是依靠政府管理，由于帶著強(qiáng)烈的政府行為，也存在以下幾個(gè)特征：第一是價(jià)格低，第二是效率差，第三是地方性的壟斷。比如北京基礎(chǔ)設(shè)施公司只管北京，運(yùn)營(yíng)、投資、管理、審批都是不出北京市轄區(qū)的。這樣一來(lái)，市場(chǎng)化的步伐就越來(lái)越慢。而國(guó)際上的一些國(guó)家通過(guò)幾個(gè)大的公司便能夠覆蓋全國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投資。在國(guó)際上，基礎(chǔ)設(shè)施投資公司如果有回報(bào)，就能夠獲得貸款，這樣便能夠通過(guò)良好的運(yùn)營(yíng)和效率解決收益、回報(bào)的問(wèn)題。

賣(mài)地模式隱患

《英才》：國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施融資模式是怎樣的？

李鐵：在國(guó)內(nèi)，管理者并不是靠市場(chǎng)化的方式解決，而是依靠政府的投入，而地方政府在稅收上的收入有限。如何解決基礎(chǔ)設(shè)施投資的問(wèn)題？靠賣(mài)地。賣(mài)地解決投入的優(yōu)勢(shì)是什么？我們耕地的地價(jià)較低，且賣(mài)地的資金可以迅速投入建設(shè)。

《英才》：賣(mài)地模式的影響包括哪些？

李鐵：賣(mài)地的一個(gè)問(wèn)題是，隨著土地不斷開(kāi)發(fā)，政府需要彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施投資來(lái)源的不足。這帶來(lái)的嚴(yán)重后果是，城市要不斷地向外擴(kuò)張、不斷地開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)而且是高檔地產(chǎn)。因?yàn)橹挥械貎r(jià)越來(lái)越高，土地拍賣(mài)的收益才會(huì)越來(lái)越高，這樣政府的收入才會(huì)最大化。高檔地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的惡性擴(kuò)張已經(jīng)成為了一種不可阻擋的趨勢(shì)，幾乎所有的地方政府都在用這樣的模式來(lái)解決收入來(lái)源問(wèn)題。

尤其是在特大城市，城市越擴(kuò)越大，基礎(chǔ)設(shè)施供給的戰(zhàn)線就越拉越長(zhǎng)——“餅”攤大了，就得把地鐵修過(guò)去——反過(guò)來(lái)又推高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。

第三個(gè)問(wèn)題是城市成本的大幅增加，不只是基礎(chǔ)設(shè)施。因?yàn)楣芾碚咭u(mài)地，還要賣(mài)好地開(kāi)發(fā)高檔地產(chǎn)，適合于高收入的人口。而門(mén)檻提得太高，農(nóng)民進(jìn)城的城市化目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)，中央之所以提出嚴(yán)格控制特大城市的戶籍人口，就是因?yàn)殚T(mén)檻、福利太高，這個(gè)已經(jīng)是擺在現(xiàn)在城市化進(jìn)程當(dāng)中非常大的一個(gè)難題。

第四個(gè)問(wèn)題則是由于基礎(chǔ)設(shè)施投資成本高也導(dǎo)致服務(wù)業(yè)發(fā)展成本太高。

《英才》：目前市民對(duì)于價(jià)格承受的能力如何？

李鐵：市民們承受價(jià)格的能力都很低。盡管北京的水資源極其短缺，但是價(jià)格嚴(yán)重失衡。交通設(shè)施供給也十分稀缺，可是價(jià)格定得也很低。資源使用存在浪費(fèi)，價(jià)格失真，但想要改變投資、運(yùn)營(yíng)管理模式則是很大的挑戰(zhàn)。沒(méi)辦法，水價(jià)聽(tīng)證會(huì)，地鐵票價(jià)聽(tīng)證會(huì)都沒(méi)有多少人愿意漲價(jià)。利益結(jié)構(gòu)一旦形成、固化，再想把它調(diào)整，就會(huì)遇到非常大的阻力。

《英才》：也就是說(shuō)，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資、運(yùn)營(yíng)管理模式的改革是十分困難的？

李鐵：改革就意味著利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，在利益固化的情況下，要具體看采取什么樣的方式。完全市場(chǎng)化面臨的第一個(gè)挑戰(zhàn)，就是價(jià)格放開(kāi)，當(dāng)然收益則會(huì)提高，投資者便會(huì)大幅度增加。但是另一方面，就是出現(xiàn)社會(huì)輿論的強(qiáng)烈不滿。所以在市場(chǎng)化過(guò)程中，管理者面對(duì)的社會(huì)是多元的，要平衡各個(gè)方面的利益，特別是涉及利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不能僅僅考慮市場(chǎng)。

而現(xiàn)在即使?jié)q價(jià)，只能彌補(bǔ)部分虧損，政府已經(jīng)無(wú)法承受200億的補(bǔ)貼，漲價(jià)只能解決虧損額度降低，但不能解決根本的盈利問(wèn)題。問(wèn)題是，未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施投入還需要加強(qiáng)，因此，如何提高基礎(chǔ)設(shè)施管理效率，改變經(jīng)營(yíng)城市的模式，遏制粗放發(fā)展的賣(mài)地模式是關(guān)鍵。

在城市運(yùn)營(yíng)管理上出現(xiàn)較大的債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府的資產(chǎn)也可以賣(mài)掉。根據(jù)國(guó)際城市管理和運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)城市政府資金比較寬裕了，政府就可以購(gòu)買(mǎi)一些資產(chǎn)，保值增值。當(dāng)政府開(kāi)支增加導(dǎo)致預(yù)算虧損時(shí)，政府就可以賣(mài)掉一部分資產(chǎn)來(lái)調(diào)節(jié)預(yù)算，這是國(guó)外經(jīng)營(yíng)城市的基本做法。

當(dāng)前最重要的辦法就是如何控制城市惡性擴(kuò)張，抑制賣(mài)地的發(fā)展模式，放慢房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的速度。endprint

《英才》 ：如何看待中國(guó)城市的發(fā)展規(guī)律？

李鐵：中國(guó)城市發(fā)展模式就是通過(guò)賣(mài)地來(lái)解決招商引資的成本，來(lái)解決城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)供給。賣(mài)地形成了城市的不斷擴(kuò)張，擴(kuò)張到一定程度后，就會(huì)遇到資金鏈斷裂、房地產(chǎn)“崩盤(pán)”等問(wèn)題，這就是中國(guó)城市的一個(gè)發(fā)展模式。

這種模式為中國(guó)30年的快速增長(zhǎng)帶來(lái)了巨大的利益，也推動(dòng)了城市面貌的改善。但是也為以后埋下了嚴(yán)重的隱患，賣(mài)地模式不能再持續(xù)了。

改革難題

《英才》：改變這種模式的挑戰(zhàn)是？

李鐵：怎樣來(lái)建立新的融資體制，如何運(yùn)用金融的辦法和吸引外資、民資解決基礎(chǔ)設(shè)施資金來(lái)源，是一個(gè)重大的難題。怎么來(lái)進(jìn)行改革，第一個(gè)繞不開(kāi)的坎兒就是價(jià)格。因?yàn)樵瓉?lái)的政府經(jīng)營(yíng)城市的模式在一些地方帶來(lái)了巨大的債務(wù)危機(jī)，通過(guò)漲價(jià)讓社會(huì)居民來(lái)承擔(dān)這些債務(wù)會(huì)招致反對(duì)。

第二是稅收改革，也就是所得稅、不動(dòng)產(chǎn)稅到底能不能征收？征收的額度有多大？能不能形成對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)源的一個(gè)重要的替代？從目前來(lái)看，額度很低推行起來(lái)也很難，原來(lái)不交稅的突然讓交稅，確實(shí)是很大的問(wèn)題。而且目前看來(lái)，地方的債務(wù)額度之大已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了稅收的征收能力，何況稅收改革是一個(gè)長(zhǎng)期任務(wù)，而債務(wù)危機(jī)則是短期壓力。所以稅收體制改革推動(dòng)的難度并不比價(jià)格改革低到哪去。

第三是能不能打破地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資、運(yùn)營(yíng)和管理的壟斷。其實(shí)，減緩債務(wù)的壓力，就是要解決還款的能力問(wèn)題。依靠借新債還舊債已經(jīng)是個(gè)通行的做法，但是隨著政府投資擴(kuò)張的沖動(dòng)，還款的能力受到了極大的限制。可以考慮對(duì)政府的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行抵押和拍賣(mài)，也可以考慮對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以拍賣(mài)。允許外資和民資的而進(jìn)入就意味著打破壟斷，意味著可以通過(guò)賣(mài)一些政府所有的不動(dòng)產(chǎn)來(lái)彌補(bǔ)一部分資金收入，然后讓其他企業(yè)一起來(lái)參與經(jīng)營(yíng)。但是問(wèn)題在于，外企和民企參與投資和經(jīng)營(yíng)，必然要打破現(xiàn)在的運(yùn)營(yíng)管理方式，打破原來(lái)地方壟斷的、封閉的、區(qū)域化的基礎(chǔ)設(shè)施福利供給形式，也要對(duì)原有的國(guó)有體制產(chǎn)生的一切冗員、效率和各種問(wèn)題進(jìn)行挑戰(zhàn)，這些都是政府必須要面臨的難題。

我認(rèn)為，目前對(duì)賣(mài)地模式進(jìn)行可行替代方式，是不是可以像其他國(guó)家一樣，把大量閑置的甚至有可能還能帶來(lái)收益的政府資產(chǎn)賣(mài)掉，這不失為一個(gè)新辦法。這個(gè)辦法至少可以解決短期債務(wù)問(wèn)題，可以解決融資來(lái)源問(wèn)題。從長(zhǎng)期看，經(jīng)營(yíng)的結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)化的改革，運(yùn)營(yíng)管理體制的改革，地方壟斷的體制改革，勢(shì)在必行。各個(gè)利益主體的阻力也顯而易見(jiàn)，怎樣來(lái)破除這些阻力，不僅僅需要地方政府，也需要中央政府表現(xiàn)出決心。endprint