文/金四軍

當(dāng)前人大信訪工作中應(yīng)該把握好的幾個關(guān)系

文/金四軍

目前，以“訴”“訪”分離為主線的涉訴涉法信訪工作改革正在進(jìn)行中。由于人大是法定的權(quán)力機(jī)關(guān)，這就決定了人大信訪與涉訴涉法信訪工作密不可分，以上海人大信訪工作為例，幾年來，涉訴涉法信訪量占其信訪總量的50%左右。因此，人大信訪工作的改革，也是涉法涉訴信訪工作改革的重要環(huán)節(jié)之一。

在當(dāng)前涉訴涉法信訪工作改革背景下，如何重構(gòu)人大信訪工作，筆者認(rèn)為，首先要熟稔我國現(xiàn)有法律法規(guī)，深刻領(lǐng)悟中央關(guān)于涉訴涉法信訪工作改革政策的精神，厘清信訪工作中的幾個極易混淆的概念，否則，人大信訪工作會步入一個誤區(qū)。

一、人大信訪工作與“一府兩院”信訪工作的關(guān)系

如果說“一府兩院”的信訪工作直接以維穩(wěn)為重點(diǎn)，以“案結(jié)事了”為目標(biāo)，那么人大信訪工作則應(yīng)緊緊圍繞人大常委會的中心工作，通過收集人民群眾集中反映“一府兩院”在行使司法權(quán)、行政權(quán)存在的問題，并加以核實(shí)、分析，為常委會監(jiān)督“一府兩院”是否恰當(dāng)行使人大授權(quán)提供監(jiān)督素材等服務(wù)。

根據(jù)代議制理論，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，把司法權(quán)、行政權(quán)授予給“一府兩院”后，不再行使具體的司法權(quán)和行政權(quán)?！鞍附Y(jié)事了”是“一府兩院”具體運(yùn)用司法權(quán)、行政權(quán)處理具體事項(xiàng)的當(dāng)然結(jié)果，而人大依據(jù)法律，只能對“一府兩院”是否恰當(dāng)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，因此，人大信訪工作的主要目的就是為常委會的監(jiān)督等職能服務(wù)。

二、檢察院的法律監(jiān)督、法院的審級監(jiān)督與人大權(quán)力監(jiān)督的關(guān)系

按以上所述，人大信訪工作主要為人大常委會監(jiān)督“一府兩院”等工作服務(wù)，那么人大的監(jiān)督與檢察院的法律監(jiān)督，法院的審級監(jiān)督有何區(qū)別？

按照法律規(guī)定，檢察院是法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對審判機(jī)關(guān)的審判活動進(jìn)行監(jiān)督；上級法院對下級法院的審判活動進(jìn)行審級監(jiān)督。由于檢察院的法律監(jiān)督，法院的審級監(jiān)督都是針對具體個案的，所以這二種監(jiān)督又可統(tǒng)稱為個案監(jiān)督。人大對“一府兩院”監(jiān)督，依照“代議制”理論，主要是指人大對“一府兩院”是否恰當(dāng)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，即對“一府兩院”權(quán)力使用過程的監(jiān)督，從監(jiān)督屬性上來看，它既有對其任免人員的監(jiān)督，又有對“一府兩院”權(quán)力使用過程的監(jiān)督，這種權(quán)力監(jiān)督雖然依附于具體個案的分析，但又不能改變具體個案的處理結(jié)果，這與法院的審級監(jiān)督和檢察院的法律監(jiān)督有明顯的區(qū)別，法院的審級監(jiān)督和檢察院的法律監(jiān)督主要是對具體案件的監(jiān)督，這種監(jiān)督可以改變具體案件的處理結(jié)果。

人大的權(quán)力監(jiān)督形式，主要體現(xiàn)在人大通過會議表決的方式，對“一府兩院”及其任免的人員表示信任或者不信任。這種信任與不信任，基于人大代表、常委會組成人員的個人價(jià)值判斷。從我國政治架構(gòu)的設(shè)計(jì)者的本意來說，人大代表和常委會組成人員做出這種信任或者不信任的判斷，無需說明理由或者提供什么證據(jù)來解釋自己的表決是對還是錯，這與檢察院的法律監(jiān)督、法院的審級監(jiān)督有本質(zhì)的區(qū)別，檢察院的法律監(jiān)督，法院的審級監(jiān)督都要嚴(yán)格依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，并對自己的判斷要充分說明理由，而權(quán)力監(jiān)督只要服從于人大代表和常委會組成人員的內(nèi)心價(jià)值判斷。

可見，權(quán)力監(jiān)督與法院的審級監(jiān)督、檢察院的法律監(jiān)督，在啟動程序、表現(xiàn)形式、監(jiān)督后果上都有很明顯的區(qū)別。

三、信訪交辦與案件交辦的關(guān)系

涉法涉訴信訪工作改革的目標(biāo)之一，就是推進(jìn)“訴”“訪”分離，要杜絕有權(quán)處理機(jī)關(guān)以外的機(jī)關(guān)或者個人，以“群眾信訪”為由，對尚有法律程序的個案進(jìn)行干涉。

那么，人大信訪部門代表人大常委會向司法機(jī)關(guān)發(fā)出信訪交辦件，是否屬于干涉?zhèn)€案？筆者認(rèn)為，對信訪事項(xiàng)的交辦和對案件的交辦是兩個完全不同的概念。

對信訪事項(xiàng)的交辦，是指信訪人反映司法機(jī)關(guān)或者司法工作人員在承辦具體案件過程中，有違法、執(zhí)法不公或者不作為等濫用權(quán)力的具體行為，人大信訪部門對此投訴請求要求責(zé)任機(jī)關(guān)有針對性地自查并予以回復(fù)的過程。

人大對涉訴涉法信訪件的交辦，并不等于對整個司法案件的交辦。因?yàn)樯嬖V涉法信訪件，其反映的內(nèi)容只是司法案件審理中的某一個點(diǎn)，或者某一個工作環(huán)節(jié)，而不是對案件審判的全部內(nèi)容，比如反映相同法院同案不同判或者同案不同處理；反映法院怠于執(zhí)行，有案不立等等，這種反映“一府兩院”沒有恰當(dāng)行使人大授權(quán)的問題，往往無法納入到法院的審級監(jiān)督、檢察院的法律監(jiān)督范圍內(nèi)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，人大信訪部門就信訪人投訴的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查、了解，剖析研究，僅僅局限于核實(shí)信訪人反映的“一府兩院”及其工作人員違法失職是否真實(shí)，而不是對具體個案的法律事實(shí)進(jìn)行調(diào)查、質(zhì)證，如民事案件的法律事實(shí)是二個平等的民事主體之間的民事爭議，而信訪投訴往往是信訪人對“一府兩院”及其工作人員的工作投訴。因此，人大對涉訴涉法信訪件的交辦，妨礙了司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)的觀點(diǎn)，不僅混淆了涉訴涉法信訪件和司法案件概念，也從根本上否定了憲法規(guī)定的人大全方位、全過程監(jiān)督“一府兩院”的職責(zé)，又否定了信訪工作在輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督中的重要作用，不利于社會主義民主法治的建設(shè)。

所以人大信訪部門對信訪事項(xiàng)的調(diào)查核實(shí)，并不影響司法機(jī)關(guān)對案件的正常辦理，而恰恰是為常委會履職服務(wù)的負(fù)責(zé)表現(xiàn)，如果混淆了二者之間的差別，會削弱人大的監(jiān)督，有悖于我國民主政治制度的發(fā)展。

四、“訴”“訪”分離與“訴”“訪”互動的關(guān)系

中央提出涉訴涉法信訪工作改革，明確提出“訴”“訪”分離，并明確提出了對尚有法律程序的案件，各國家機(jī)關(guān)信訪部門不交辦，不受理。作為人大信訪部門，必須旗幟鮮明地服從和支持中央提出的信訪工作改革要求，特別對尚有法律程序可以解決的信訪問題，不再受理和交辦，但人大信訪部門并不從此刀槍入庫，馬放南山了。

很長一段時間內(nèi)，由于我國司法人員的整體司法素養(yǎng)還不高，司法腐敗現(xiàn)象還客觀存在，冤假錯案還會產(chǎn)生。從曝光一些冤假錯案來看，一些人被誤抓，甚至誤判死刑，都是經(jīng)過了一整套完整的法定程序的。還有一些司法問題，要么現(xiàn)在無法納入到現(xiàn)有法律程序，要么問題積重難返，僅僅依靠司法機(jī)關(guān)內(nèi)部法律程序難以糾正，如執(zhí)行不力，有案不立，執(zhí)法不公等，這些人民群眾反映突出的問題，需要一個司法體制外的力量來監(jiān)督，人大信訪既是群眾監(jiān)督的一種有效方式，也是人大行使權(quán)力監(jiān)督前的基礎(chǔ)性工作，在民主、法治建設(shè)中，具有不可替代的作用。

另外，我國法律對錯案的糾錯啟動機(jī)制，除設(shè)計(jì)了當(dāng)事人申請?jiān)賹彸绦蛲?，還設(shè)計(jì)了上級法院的指令審，上級檢察院的抗訴審，還有本級院長的發(fā)現(xiàn)審。我們不能認(rèn)為當(dāng)事人申請?jiān)賹彵获g回，申請檢察院抗訴被不予支持，就認(rèn)定此案就是百分之百正確的案件。實(shí)踐中最終被糾錯的許多案件，當(dāng)事人當(dāng)時都是窮盡了自救手段的。

人大信訪部門處理涉訴涉法信訪事項(xiàng)時，也時常發(fā)現(xiàn)一些當(dāng)事人已窮盡法律手段，但案件仍存在問題的信訪事項(xiàng)。對此類信訪，人大信訪部門完全可以建議，相關(guān)司法部門自行啟動個案監(jiān)督程序，人大信訪只要不干涉司法機(jī)關(guān)的具體審判、檢察工作，可以促進(jìn)司法機(jī)關(guān)公正司法活動。因此，“訴”“訪”是一對既對立又統(tǒng)一的矛盾，我們在重視法律程序內(nèi)的“訴”“訪”分離的同時，也要重視法律程序外的“訴”“訪”互動，即把一些確有問題的信訪案件導(dǎo)入到法律程序內(nèi)去解決。

五、司法權(quán)的中央事權(quán)性與地方人大監(jiān)督的關(guān)系

最近，有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國是單一制的國家，司法權(quán)是國家事權(quán)，地方法院不是地方的法院，是國家設(shè)在地方代表國家行使審判權(quán)的法院。言下之意，地方不能監(jiān)督司法權(quán)。

單一制對應(yīng)的是聯(lián)邦制，在單一制國家，中央政權(quán)享有最高權(quán)力，地方政權(quán)在中央政權(quán)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使其職權(quán)。在法理上，單一制國家的一切權(quán)力屬于中央，地方的權(quán)力具有中央授權(quán)性，地方權(quán)力的大小取決于憲法的規(guī)定或中央的授予,各行政區(qū)域接受中央政權(quán)機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

筆者認(rèn)為，司法權(quán)是中央事權(quán)，而中央事權(quán)主要表現(xiàn)為中央司法機(jī)關(guān)有最終的司法決定權(quán)。我國法律已經(jīng)規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院享有最高的審判權(quán)、檢察權(quán)，因此，司法權(quán)的中央終決性與地方人大的監(jiān)督并不矛盾，地方人大監(jiān)督“一府兩院”是否恰當(dāng)行使人大授權(quán)，不僅僅是法律的規(guī)定，而且是構(gòu)成中國特色的政治制度之一。