□ 文/陳道富

政策性金融改革思路探索

□ 文/陳道富

政策性銀行是利用市場(chǎng)效率,更好實(shí)現(xiàn)非完全商業(yè)性目的，彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足和低效率。當(dāng)前，政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)的混淆，制約了政策性銀行更好地發(fā)揮其功能……

1994年以前，四大專(zhuān)業(yè)銀行大量從事半商業(yè)性、半政策性業(yè)務(wù)。銀行成了財(cái)政的提款機(jī)，累積了大量不良貸款，政策支持效果卻并不理想。當(dāng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)成功時(shí)，商業(yè)銀行就將其歸為商業(yè)性業(yè)務(wù)，獲得商業(yè)利潤(rùn)；當(dāng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)不成功，就歸為政策性因素，尋找財(cái)政支持。

真正的政策性任務(wù)缺乏財(cái)力支持。據(jù)人行2002年對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)有商業(yè)銀行不良貸款成因及構(gòu)成的調(diào)查，在國(guó)有商業(yè)銀行不良貸款中，僅有20%是由于國(guó)有銀行自身信貸經(jīng)營(yíng)不善造成的，80%是由于各級(jí)政府干預(yù)（30%）、對(duì)國(guó)有企業(yè)信貸支持（30%）、法律環(huán)境（10%）、政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（10%）等原因造成的。1994年國(guó)家推動(dòng)政企分開(kāi)改革，“將商業(yè)銀行辦成真正的銀行”，開(kāi)始剝離四大專(zhuān)業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)，成立三大政策性銀行。政策性銀行成立以來(lái)，在支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)瓶頸部門(mén)和薄弱領(lǐng)域發(fā)展、逆周期調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面，較好地完成了預(yù)定目標(biāo)。

但近些年，又開(kāi)始出現(xiàn)政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)混淆的局面。政策性銀行為了實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)性，紛紛加大商業(yè)性業(yè)務(wù)比重，與商業(yè)銀行產(chǎn)生不公平競(jìng)爭(zhēng)，甚至政策性銀行之間也相互競(jìng)爭(zhēng)。2008年面對(duì)美國(guó)金融危機(jī)，在四萬(wàn)億政策刺激下，我國(guó)商業(yè)性銀行巨量放貸，大量投放在地方融資平臺(tái)、房地產(chǎn)、過(guò)剩產(chǎn)能等相關(guān)領(lǐng)域。這不僅加劇了商業(yè)銀行的期限錯(cuò)配，而且導(dǎo)致了商業(yè)銀行的監(jiān)管指標(biāo)迅速惡化，在我國(guó)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的背景下，積極推動(dòng)業(yè)務(wù)的表外化，滋生了龐大的影子銀行體系，給未來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)埋下隱患。為了實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)，我國(guó)不得不要求商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)從事部分“三農(nóng)”、“小微”、“重大基礎(chǔ)項(xiàng)目”及邊遠(yuǎn)地區(qū)基本金融服務(wù)等政策性業(yè)務(wù)。至此，1994年金融改革之前銀行體系的問(wèn)題又有所抬頭。雖然我國(guó)投入大量財(cái)政資金，但“三農(nóng)”領(lǐng)域、小微企業(yè)并沒(méi)有享受到實(shí)際益處，財(cái)政支持分散且杠桿作用小，融資難融資貴仍普遍存在。具有長(zhǎng)期戰(zhàn)略意義的重大項(xiàng)目，也缺乏足夠的資金支持。

總之，政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)的混淆，已嚴(yán)重制約了政策性銀行功能的發(fā)揮。我國(guó)有必要盡快分離政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)，并理順政策性銀行商業(yè)化運(yùn)行的體制機(jī)制，以更好地發(fā)揮政策性銀行支持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的工具作用。

政策性銀行改革的基本思路

經(jīng)過(guò)資源整合和體制機(jī)制改造，我國(guó)可建立起強(qiáng)大的，介于財(cái)政、商業(yè)性金融體系之間的，多方共贏的政策性金融體系，為我國(guó)的宏觀管理提供額外的靈活工具，便利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和國(guó)家政策目標(biāo)。我國(guó)還可以將商業(yè)銀行從政策性任務(wù)中解放出來(lái)，更有能力、更有效率的為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。我國(guó)的政策性銀行改革可采取以下基本思路：

政策性和商業(yè)性相分離。政策性銀行只從事政策性業(yè)務(wù)批發(fā)管理，商業(yè)性銀行只從事商業(yè)化業(yè)務(wù)，但兩者可以在分離的基礎(chǔ)上相互合作。橫向上，通過(guò)剝離、置換等方式，分離現(xiàn)有政策性銀行、商業(yè)銀行的政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)?？v向上，通過(guò)資金“低進(jìn)低出”的“批發(fā)——零售”商業(yè)模式，分離政策性業(yè)務(wù)的政策性和商業(yè)性成分，實(shí)現(xiàn)政策性銀行和商業(yè)性銀行的共贏。承接零售業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，宜限定在現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)范圍之內(nèi)，不宜委托地方政府（或其融資平臺(tái)），也不宜臨時(shí)構(gòu)建平臺(tái)公司進(jìn)行二次批發(fā)。這將有助于避免政策性銀行在業(yè)務(wù)操作過(guò)程中，過(guò)度介入商業(yè)性領(lǐng)域，與商業(yè)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生不公平競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，也盡可能利用現(xiàn)有商業(yè)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力和商業(yè)運(yùn)作效率，實(shí)現(xiàn)共贏。

利益協(xié)調(diào)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相分離。通過(guò)三方均衡的公司治理機(jī)制設(shè)計(jì)，由國(guó)家、社會(huì)和銀行三方共同確定政策性銀行的使命、政策目標(biāo)和年度規(guī)模等，保證使命的神圣性，政策目標(biāo)的連續(xù)性和必要靈活性，年度規(guī)模的適當(dāng)性。政策性銀行專(zhuān)注于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效率（完成特定政策目標(biāo)量下的成本最小、風(fēng)險(xiǎn)最?。?，重點(diǎn)在于模式創(chuàng)新，包括合理有效的篩選機(jī)制設(shè)計(jì)，引入融資擔(dān)保、保險(xiǎn)等杠桿化資金使用方式，通過(guò)合理的用款機(jī)制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)資金使用和機(jī)制改革相結(jié)合，甚至對(duì)部分政策性業(yè)務(wù)，也可采取補(bǔ)貼等方式。政策性銀行實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)效率的考核，應(yīng)以整體效率基礎(chǔ)，在具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)有必要的靈活性。

政策支持和行業(yè)監(jiān)管相分離。政策性銀行政策性，僅體現(xiàn)在事先確定的、有限的政策扶持，包括國(guó)家對(duì)其市場(chǎng)化融資提供擔(dān)保，如國(guó)家信用支持發(fā)債、特定低成本資金的籌集，稅收減免、紅利返還等政策，以及經(jīng)營(yíng)目標(biāo)確定的非贏利性等方面，不再針對(duì)具體業(yè)務(wù)尋求額外財(cái)政補(bǔ)貼，也不在具體業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中尋求“例外”原則。政策性銀行的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)接受金融監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)一的行業(yè)管理，遵循市場(chǎng)效率原則。

具體政策建議

當(dāng)前，我國(guó)可以國(guó)開(kāi)行為試點(diǎn)，通過(guò)剝離、改造、重構(gòu)、置換，建立國(guó)家、社會(huì)、銀行共贏的、統(tǒng)一的批發(fā)性政策銀行體系。

1.剝離國(guó)開(kāi)集團(tuán)的商業(yè)性部門(mén)?？蓪?guó)開(kāi)集團(tuán)下的商業(yè)性部門(mén)（國(guó)開(kāi)金融、國(guó)開(kāi)證券、國(guó)銀金融租賃、中非發(fā)展基金及村鎮(zhèn)銀行），在股權(quán)和業(yè)務(wù)上完全剝離，根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)交由不同部門(mén)（中民投、匯金）持有和經(jīng)營(yíng)，或者在市場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

2.改造國(guó)開(kāi)行的公司治理機(jī)制。國(guó)開(kāi)行由財(cái)政部獨(dú)資設(shè)立，并創(chuàng)設(shè)特殊董事會(huì)。董事會(huì)確定政策性銀行每年具體的政策性目標(biāo)、業(yè)務(wù)規(guī)模等，并負(fù)責(zé)任命、考核經(jīng)營(yíng)班子完成政策性目標(biāo)的效率。董事會(huì)由政府委派董事、銀行內(nèi)部董事及社會(huì)獨(dú)立董事組成，各成員可各占三分之一左右。其中，社會(huì)獨(dú)立董事的產(chǎn)生，應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)的資格要求和選擇程序，并向社會(huì)充分披露，逐年更換。

3.重構(gòu)國(guó)開(kāi)行的商業(yè)模式，轉(zhuǎn)向批發(fā)管理。國(guó)開(kāi)行僅與金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展資金的批發(fā)、再擔(dān)保等資產(chǎn)業(yè)務(wù)，利用國(guó)家擔(dān)保，積極探索多種市場(chǎng)化的低成本融資方式。國(guó)開(kāi)行現(xiàn)有的零售業(yè)務(wù)（包括與地方政府、融資平臺(tái)及各種中介組織的合作），以拍賣(mài)等形式，轉(zhuǎn)由商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)持有并管理。

4.置換現(xiàn)有商業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)。通過(guò)提供低成本資金、補(bǔ)貼等方式，將現(xiàn)有商業(yè)銀行政策性業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為商業(yè)性項(xiàng)目?？蓪⒇?cái)政在央行的部分國(guó)庫(kù)存款，以略高于國(guó)債利率的成本轉(zhuǎn)借給國(guó)開(kāi)行，并用于置換現(xiàn)有商業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)?？筛鶕?jù)實(shí)際需要，采取多種轉(zhuǎn)換方式，如直接提供低成本資金置換，為部分政策性業(yè)務(wù)提供補(bǔ)貼，提供融資擔(dān)保等。

5.重新確定政策性銀行的當(dāng)年新增業(yè)務(wù)規(guī)模，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供增量政策金融支持。未來(lái)可考慮將進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行吸收進(jìn)該模式，并在該模式下調(diào)整政策目標(biāo)，引入政策性再擔(dān)保、再保險(xiǎn)等金融形式。在實(shí)踐成熟后，出臺(tái)政策性銀行法律，固化該模式。