□ 文/馬 莉 葉強(qiáng)強(qiáng)

資源型城市可持續(xù)發(fā)展中政府職能轉(zhuǎn)變研究

□ 文/馬 莉 葉強(qiáng)強(qiáng)

資源型城市，顧名思義就是那些蘊(yùn)藏著豐富的自然資源，有適于農(nóng)、林、牧、漁各業(yè)綜合發(fā)展的土地資源和氣候資源，水資源富足，能源資源在全國也占據(jù)著重要地位的區(qū)域……

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資源型城市的資源優(yōu)勢迅速轉(zhuǎn)變成為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，近些年一直保持著較快的發(fā)展速度。然而，這些資源型城市在快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)背后也存在隱憂，即如何合理地利用自身擁有的資源，在加快發(fā)展的同時(shí)確保經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展？這是一個(gè)值得探究的問題。

政府作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引航人和舵手，是資源型城市經(jīng)濟(jì)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府究竟應(yīng)該承擔(dān)哪些職能？應(yīng)該扮演什么樣的角色？傳統(tǒng)的政府管理體制和市場經(jīng)濟(jì)體制的沖突如何調(diào)節(jié)？服務(wù)型政府究竟如何為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)？這些都是值得深思的問題。

國外對于資源型城市的研究起始于20世紀(jì)30年代，分為三個(gè)階段：20世紀(jì)30年代至70年代為第一階段，這一階段研究的重點(diǎn)偏向于個(gè)體實(shí)證研究，研究以伊內(nèi)斯、盧卡斯為代表，更多的是通過實(shí)證研究城鎮(zhèn)規(guī)劃、偏遠(yuǎn)礦區(qū)中的社會(huì)問題；第二階段是從20世紀(jì)70年代到80年代，這一階段對于群體的實(shí)證與規(guī)范研究增加，主要以布萊德伯里、配費(fèi)奇力格為代表，他們主要利用附和欠發(fā)展理論來解釋資源型城鎮(zhèn)的興起和衰落；第三階段為20世紀(jì)80年代至今，以克拉多斯和杜勒以及普瑞莫斯為代表，重點(diǎn)研究城市生態(tài)學(xué)和資源型城市的可持續(xù)發(fā)展問題。

國內(nèi)學(xué)者對于資源型城市的研究主要集中在資源型城市發(fā)展過程中存在的問題、資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型模式、資源型城市可持續(xù)發(fā)展中政府職能等方面。錢凱(2009年)從資源型城市可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政保障、稅收政策取向、社會(huì)保障體系、金融策略、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新策略五個(gè)方面論述了政府的職能。

這些研究成果提供了很多有益的借鑒，在很大程度上指導(dǎo)了我國資源型城市的發(fā)展。但是，這些研究更多的從城市的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面出發(fā)來研究資源型城市的可持續(xù)發(fā)展，對于政府在資源型城市轉(zhuǎn)型過程中的職能更多地是從具體職能表現(xiàn)方面的研究，對于資源型城市的可持續(xù)發(fā)展的綜合研究較少，缺乏對新型政府管理模式的研究，研究視野有待進(jìn)一步拓寬。

政府職能因素對資源型城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的制約

一個(gè)國家的政治體制的形成和發(fā)展會(huì)受到很多因素的影響，一直以來，“全能型”和“管家型”成為我國大部分地區(qū)政府的標(biāo)志性特征，這種特征在資源型城市表現(xiàn)得尤為明顯。近幾年來，這些資源型城市進(jìn)一步加強(qiáng)了政府的宏觀經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)管理職能，弱化了干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職能，但是與服務(wù)型政府相比，仍然存在很多問題。

(一)資源型城市政府職能存在的問題

1.政府職能界定不清，對市場干預(yù)過多

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是整個(gè)社會(huì)的“大管家”，形成具有全能政府特征的管理模式。這種管理模式無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中存在著政府超越自身職能，對市場的管理方面存在過度干預(yù)。雖然一直以來，這些資源型城市的政府也在積極探索政府管理體制改革，但是在政府職能定位、權(quán)限、分工上仍存在著問題，服務(wù)型政府理念還沒有完全貫穿到實(shí)際工作中來。

2.依法行政能力不足，政務(wù)透明度低

政府部門公務(wù)人員法律意識淡薄的問題依然存在，管理中的“人治”成分過大，一些政府部門工作人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)忽略社會(huì)公眾的利益，過多地考慮部門自身的利益和個(gè)人利益的滿足，背離“執(zhí)政為民”的基本原則。更有甚者，在行政管理工作中實(shí)施“暗箱操作”，由于政府及其部門在政務(wù)公開、工作程序、審查批準(zhǔn)、考核機(jī)制等方面缺乏透明度，缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，容易滋生腐敗現(xiàn)象。

3.缺乏政府職能轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)規(guī)劃

政府職能由傳統(tǒng)的全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，并非是簡單地進(jìn)行機(jī)構(gòu)撤銷合并、人員精簡、減少行政審批程序等，而是一套完善的系統(tǒng)的程序，配套措施必須到位。目前來看，大多資源型城市在轉(zhuǎn)變政府職能時(shí)，缺乏科學(xué)的、合理的統(tǒng)籌規(guī)劃，對于政府職能調(diào)整中所出現(xiàn)的各種問題以及后果缺乏足夠的考慮。

(二)資源型城市政府職能制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因剖析

1.現(xiàn)代政府理念不強(qiáng)，公共服務(wù)職能弱化

一直以來，官本位思想對我國政府的公務(wù)人員影響根深蒂固，這是傳統(tǒng)的封建制度長期形成的意識沉淀。這就導(dǎo)致政府部門缺乏公共服務(wù)意識，在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、環(huán)保等公共服務(wù)領(lǐng)域政府“缺位”，影響了人們生活水平的提高。同時(shí)，政府這種高高在上的“大管家”地位也使得政府部門無法順利和社會(huì)大眾溝通和交流，在執(zhí)行職能的過程中忽視了民意，民主無法得到體現(xiàn)。

2.政府管理體制缺乏創(chuàng)新

資源型城市政府職能出現(xiàn)“越位、缺位”等現(xiàn)象，根本原因是政府管理體制缺乏創(chuàng)新。雖然為了彌補(bǔ)政府職能的缺陷，一些地方也在積極開展行政審批制度改革、開展電子政務(wù)、推行政務(wù)公開等措施，但這并不是真正意義上的政治體制改革，政府職能并沒有徹底轉(zhuǎn)變。真正的政府管理體制改革需要從深層的角度入手，重新定位和劃分政府職能，然后呈現(xiàn)在具體的行政管理層面上。

3.政府過度關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益

我國政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中形成了錯(cuò)位的政績觀，一味追求GDP的高增長，認(rèn)為只要加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度就是政府行政能力的很好體現(xiàn)。這種錯(cuò)誤思想導(dǎo)致了政府往往忽視資源節(jié)約和對環(huán)境的保護(hù)，忽視對于社會(huì)公共事業(yè)的投入，造成經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展失衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的失衡，生活質(zhì)量下降等社會(huì)問題?？沙掷m(xù)發(fā)展觀要求在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要注重保障和改善民生，民生面前無小事。

4.政府部門自身利益的干擾

政府職能由全能型向服務(wù)性轉(zhuǎn)變，會(huì)遇到既得利益集團(tuán)的阻礙。政府職能的轉(zhuǎn)變勢必會(huì)損害一些部門的利益，剝奪一部分公務(wù)人員的特權(quán)。為了維護(hù)自身利益免遭損失，既得利益群體就會(huì)利用手中的職權(quán)阻礙政府管理體制的改革，或者盡力使改革后的政府管理體制更加有利于自身的利益。這樣的結(jié)果只會(huì)造成“改革—更多缺陷—再次改革—更大缺陷”這種怪圈。若不破除政府部門自身利益的干擾，就難以取得政府管理體制改革預(yù)期設(shè)定目標(biāo)。

政府職能的選擇

(一)政府職能轉(zhuǎn)變的方向

綜上我們可以發(fā)現(xiàn)，政府職能的轉(zhuǎn)變不是簡單地幾項(xiàng)便民措施，而是一套系統(tǒng)的工程，必須對政府從內(nèi)到外地進(jìn)行新的定位和梳理。要構(gòu)建服務(wù)型政府，就必須在服務(wù)性政府理念的引導(dǎo)下，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有發(fā)展理念，革新現(xiàn)有管理體制，不斷創(chuàng)新。

從政府本身的角度來說，逐步樹立“服務(wù)型政府”的理念，實(shí)現(xiàn)“官僚行政”向“公仆服務(wù)”轉(zhuǎn)變。在推進(jìn)資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，政府扮演著經(jīng)濟(jì)政策的制定者、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)者、公共服務(wù)的提供者、社會(huì)秩序的維護(hù)者和發(fā)展環(huán)境的營造者的角色。從公民的角度來說，通過宣傳讓每個(gè)公民都熟悉“服務(wù)型政府”是什么，有哪些職能，從而加大社會(huì)公眾對政府職能的監(jiān)督。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)途徑

1.政治職能——明確政府職能定位，優(yōu)化政治環(huán)境

政治環(huán)境是資源型城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，只有進(jìn)一步完善政府體制，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，資源型城市的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展才會(huì)有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。政治環(huán)境的優(yōu)化可以從以下幾個(gè)方面著手：

(1)堅(jiān)持依法行政，明確部門關(guān)系和職能定位。資源型城市的政府要以服務(wù)型政府的理念貫穿整個(gè)政府體制改革的過程，對政府職能合理定位，對政府職責(zé)進(jìn)行明確劃分，并從法律上加以保障，重點(diǎn)規(guī)范目前存在的不按法定程序辦事、主觀隨意性大的現(xiàn)象，對公務(wù)人員的權(quán)責(zé)利以相關(guān)法律法規(guī)的形式明確下來。根據(jù)部門實(shí)際情況，制定具體的規(guī)章制度，作為公務(wù)人員依法行政的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也成為社會(huì)公眾監(jiān)督的依據(jù)。

(2)執(zhí)行決策聽證和政務(wù)公開，創(chuàng)造高效透明的政務(wù)環(huán)境。進(jìn)一步提高政府管理的效率和效能，明確政府信息公開的具體界限和范圍，促進(jìn)決策科學(xué)化和民主化，保證整個(gè)過程的陽光化和透明化，逐步實(shí)現(xiàn)“陽光行政”。

(3)鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與，加強(qiáng)行政效能監(jiān)察。進(jìn)一步疏通公眾需求表達(dá)的渠道，構(gòu)建各種社會(huì)公眾參與平臺。完善政府部門的目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，通過監(jiān)察部門和審計(jì)部門的監(jiān)督，引導(dǎo)政府部門和工作人員正確履職。

2.經(jīng)濟(jì)職能——制定經(jīng)濟(jì)政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè) 發(fā)展

對于資源型城市來說，要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要弱化政府的微觀管理職能，調(diào)整政府的經(jīng)濟(jì)職能的具體內(nèi)容和范圍。

(1)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。資源型城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)全局性、長期性的戰(zhàn)略決策，也是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。為此，政府部門要充分發(fā)揮立法手段和經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，要有一個(gè)長遠(yuǎn)規(guī)劃，資源型城市政府要認(rèn)清本地域的優(yōu)勢與劣勢，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型總體規(guī)劃，通過自主創(chuàng)新找到調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的支點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

(2)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。通過財(cái)政、稅收、金融、技術(shù)引進(jìn)等政策扶持，構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障體系，幫助各行業(yè)優(yōu)化資源配置，支持企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。伴隨資源型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方式向集約型、低污染型轉(zhuǎn)變。

3.社會(huì)職能——完善社會(huì)公共服務(wù)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境

在政治職能和經(jīng)濟(jì)職能的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展還需要良好的社會(huì)發(fā)展環(huán)境的支撐，而發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化需要加強(qiáng)政府的社會(huì)公共服務(wù)功能。服務(wù)型政府的社會(huì)服務(wù)功能主要包括優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施、健全的社會(huì)保障體系。資源型城市在發(fā)展過程中，要加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)力度，一方面要整治原有的環(huán)境問題，同時(shí)要避免產(chǎn)生新的環(huán)境問題。加強(qiáng)和完善社會(huì)管理服務(wù)職能，形成方便群眾參與的綜合服務(wù)管理平臺和社區(qū)綜合服務(wù)中心。同時(shí)應(yīng)完善城市公共基礎(chǔ)建設(shè)和社會(huì)保障體系，切實(shí)滿足公共利益需求，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

（作者單位：馬莉，延安大學(xué)經(jīng)管學(xué)院；葉強(qiáng)強(qiáng)，延安大學(xué)經(jīng)管學(xué)院）