文/上海人大工作研究會(huì)課題組

他山之石與我們的思考

文/上海人大工作研究會(huì)課題組

2013年，上海人大工作研究會(huì)受上海市人大常委會(huì)委托，建立課題組，對(duì)近些年來全國(guó)人大和地方人大履職的做法和經(jīng)驗(yàn)，廣泛收集案例，反復(fù)聽取意見,仔細(xì)梳理，形成了專題研究報(bào)告。課題組對(duì)照案例認(rèn)真思考，提出了地方人大工作18條初步建議。

1、做實(shí)立項(xiàng)論證工作。北京市人大常委會(huì)2008年開始開展立項(xiàng)論證工作。主任會(huì)議對(duì)立項(xiàng)論證報(bào)告討論后決定立項(xiàng)、不予立項(xiàng)或暫緩立項(xiàng)。未經(jīng)論證的立法項(xiàng)目不列入立法計(jì)劃。四川省人大常委會(huì)2010年首次引入立法預(yù)評(píng)估機(jī)制。

建議：將立法論證作為一項(xiàng)獨(dú)立的立法工作，而不是編制立法計(jì)劃時(shí)的一個(gè)環(huán)節(jié)。探索制定立法立項(xiàng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，減少立項(xiàng)決策的隨意性。

2、強(qiáng)化立法協(xié)調(diào)功能。重慶市人大常委會(huì)2012年開始嘗試召開立法工作推進(jìn)會(huì)，每年召開四次，常委會(huì)分管副主任、分管副市長(zhǎng)參加。

建議：建立常委會(huì)分管副主任和政府分管領(lǐng)導(dǎo)參加的立法協(xié)調(diào)制度。立法協(xié)調(diào)會(huì)一般每季度召開一次，由常委會(huì)法工委和政府法制辦共同確定議題并主持，溝通協(xié)商的重點(diǎn)是下一階段的立法項(xiàng)目，對(duì)法規(guī)起草中遇到的問題，明確解決方案，落實(shí)責(zé)任主體。

3、重視發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用。湖北省人大常委會(huì)2010年協(xié)商荊楚網(wǎng)對(duì)《湖北省就業(yè)促進(jìn)條例》二審稿的審議過程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播。山東省對(duì)《山東省旅游條例(修訂草案)》在網(wǎng)上進(jìn)行立法聽證。

建議：探索在網(wǎng)上直播常委會(huì)審議法規(guī)案的過程，廣播電臺(tái)、電視臺(tái)可以根據(jù)需要錄播或者直播常委會(huì)審議法規(guī)的情況。充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，廣泛征求社會(huì)各方面尤其是基層群眾對(duì)立法的意見和建議。

4、重視監(jiān)督議題的篩選和確定。北京市人大常委會(huì)精選監(jiān)督議題，做到“三個(gè)圍繞”，即圍繞關(guān)注首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大問題，圍繞城市建設(shè)和管理的突出問題，圍繞人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。安徽省人大赴相關(guān)對(duì)口單位調(diào)研，摸清能作為監(jiān)督項(xiàng)目立項(xiàng)的情況，篩選、精選和控制議題，然后確定監(jiān)督項(xiàng)目。

建議：每年臨時(shí)組建“監(jiān)督議題工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，協(xié)調(diào)各專門委員會(huì)上報(bào)的議題。篩選確定議題時(shí)須注意“總量控制”，留出一二，以便在落實(shí)過程中增加“即時(shí)即用”、回應(yīng)民意需臨時(shí)確定的項(xiàng)目。

5、探索“滿意度測(cè)評(píng)”做法，提升監(jiān)督實(shí)效。重慶市人大常委會(huì)規(guī)定在聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告后，可以按照“滿意、基本滿意、不滿意”三個(gè)檔次進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。廣州市人大常委會(huì)去年4月通過《廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于專項(xiàng)工作報(bào)告滿意度測(cè)評(píng)工作暫行辦法》。上海奉賢、楊浦、嘉定區(qū)人大常委會(huì)實(shí)施滿意度測(cè)評(píng)。全國(guó)共有10個(gè)省份進(jìn)行了滿意度測(cè)評(píng)，從對(duì)象和內(nèi)容看，主要集中在政府民生工作、兩院司法工作以及常委會(huì)審議意見的落實(shí)。

建議：常委會(huì)可先選擇與民生問題聯(lián)系緊密、部門職責(zé)相對(duì)較為明確的一項(xiàng)監(jiān)督，試行“滿意度測(cè)評(píng)”，在“滿意、基本滿意、不滿意”三檔打分，取得經(jīng)驗(yàn)，再增加項(xiàng)目，經(jīng)驗(yàn)較為成熟后，制定相關(guān)制度。

6、重視預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督、管好“錢袋子”的一些探索性做法。國(guó)務(wù)院于2010年已將中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算提交全國(guó)人代會(huì)審議，并于2013年3月將社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算提交人代會(huì)審議。北京市2012年將國(guó)有資本預(yù)算提交市人代會(huì)審議，并計(jì)劃2014年將社保基金預(yù)算提交人代會(huì)審議；廣東省2013年將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算提交省人代會(huì)審議，并從2005年起將社?；痤A(yù)算提交常委會(huì)審議；天津、江蘇、浙江等省市目前正在抓緊研究，爭(zhēng)取2014年將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算報(bào)送人代會(huì)審議。

建議：根據(jù)十八大“重視對(duì)政府全口徑預(yù)算監(jiān)督”的要求，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算提交人代會(huì)審查。

7、拓寬規(guī)范性文件備案審查的民主監(jiān)督渠道。全國(guó)30個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)(除上海外)制定的有關(guān)規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)，對(duì)法定主體以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民提出規(guī)范性文件的審查建議作了明確規(guī)定。

建議：適時(shí)修改關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)，增加對(duì)法定主體提出審查要求和有關(guān)機(jī)關(guān)、公民、組織提出審查建議的規(guī)定，以全面貫徹落實(shí)立法法和監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定。

8、提高人大透明度，進(jìn)一步回應(yīng)百姓呼聲。黑龍江省人大常委會(huì)組織新聞?dòng)浾卟稍L團(tuán)與人大執(zhí)法檢查組共同行動(dòng)。北京市人大公眾網(wǎng)專門設(shè)有“監(jiān)督職權(quán)向社會(huì)公開”欄目。

建議：重要的監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施時(shí)同時(shí)組織專題新聞采訪團(tuán)。將常委會(huì)組成人員在常委會(huì)上的發(fā)言詳細(xì)記錄，在人大公眾網(wǎng)上公布，接受群眾監(jiān)督。

9、豐富代表專題調(diào)研的內(nèi)容和形式。江蘇省人大2006年曾召開代表專題調(diào)研成果匯報(bào)會(huì)。省委、省人大、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)參加，省政府30個(gè)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)到會(huì)聽取意見，并回答代表的詢問。江西省人大鼓勵(lì)代表根據(jù)本人關(guān)注的問題，結(jié)合自己的專業(yè)特長(zhǎng)，自行選擇課題與方式進(jìn)行調(diào)研。

建議：擴(kuò)充代表專題調(diào)研成果匯報(bào)會(huì)內(nèi)容。請(qǐng)人大、政府主要領(lǐng)導(dǎo)參加會(huì)議，請(qǐng)調(diào)研報(bào)告所涉及的政府有關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人到會(huì)回答代表詢問。鼓勵(lì)代表自選專題進(jìn)行調(diào)研。

10、組建專業(yè)代表小組。近年來，北京、天津、廣西、江蘇、浙江、遼寧、青海等省市人大根據(jù)代表的專業(yè)特長(zhǎng)，組建若干專業(yè)代表小組，較好地適應(yīng)了人大立法、監(jiān)督工作中遇到的專業(yè)性難題，提高了履職水平。

建議：進(jìn)一步發(fā)揮各專門委員會(huì)在聯(lián)系代表、吸收代表參加相關(guān)專業(yè)活動(dòng)中的主導(dǎo)作用。嘗試由代表中挑選組長(zhǎng)進(jìn)行自我管理,鼓勵(lì)專業(yè)代表小組根據(jù)自己的調(diào)研，對(duì)有關(guān)專業(yè)性工作提出咨詢意見。

11、用制度化推進(jìn)市人大代表接受原選舉單位的監(jiān)督。北京市人大常委會(huì)已醞釀將市人大代表可以在選舉單位統(tǒng)一組織下進(jìn)行述職寫進(jìn)代表法實(shí)施辦法，并且決定在明年召開的市人大全體會(huì)議上，審議表決北京市貫徹代表法實(shí)施辦法。

建議：常委會(huì)著手起草代表接受原選舉單位監(jiān)督、密切聯(lián)系人民群眾的若干規(guī)定。或啟動(dòng)修改代表法實(shí)施辦法，適時(shí)提交人代會(huì)審議，由全體代表審議并表決通過。

12、突出重點(diǎn)，進(jìn)一步做好代表意見建議的督辦。全國(guó)人大近年來，在每年幾千件代表書面意見建議中，確定十項(xiàng)左右，集中力量，進(jìn)行重點(diǎn)督辦。如去年在7569件中確定了12項(xiàng)，這些建議，內(nèi)容大多涉及黨和國(guó)家中心工作，屬于代表關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的重大問題或民生事項(xiàng)。全國(guó)人大為此還專門完善了七項(xiàng)工作流程，突出追蹤督辦制度，即選擇重點(diǎn)處理建議中容易反彈的問題，年年追蹤督辦，直至把問題解決。

建議：把代表建議意見督辦工作作為常委會(huì)監(jiān)督工作的一個(gè)重要方面，建立重點(diǎn)督辦制度。試行辦理結(jié)果滿意度測(cè)評(píng)。

13、建立常設(shè)性平臺(tái)，匯集代表在閉會(huì)期間的“聲音”。深圳市人大2013年4月首開代表論壇問政，創(chuàng)立了一種全新的代表議政方式，為代表提供閉會(huì)期間“發(fā)聲”平臺(tái)。吉林省人大從2003年開始創(chuàng)辦《代表之聲》，專門反映代表在閉會(huì)期間的意見建議，五年來共征集到2397條，省領(lǐng)導(dǎo)作出批示114條。從2006年開始，山西省人民政府建立人民代表“綠色通道”，架起了省政府與省人大代表聯(lián)系的新橋梁。

建議：設(shè)立征集代表意見建議的常設(shè)性平臺(tái);當(dāng)前最有效的辦法是改造現(xiàn)有的代表網(wǎng)，讓他升級(jí)與開放;鼓勵(lì)代表圍繞工作大局發(fā)表各種意見建議。

14、嚴(yán)格會(huì)議請(qǐng)假制度，增強(qiáng)主體責(zé)任意識(shí)。廣州市人大常委會(huì)建立了常委會(huì)組成人員會(huì)議請(qǐng)假制度，明確規(guī)定了可以請(qǐng)假的事由。在程序上，規(guī)定了請(qǐng)假須得到常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，還規(guī)定“一年內(nèi)無故缺席三次以上（含三次）的，經(jīng)主任會(huì)議研究同意，可以勸其辭去市人大常委會(huì)委員職務(wù)”。同時(shí)，全體會(huì)議及分組會(huì)議出席情況，在會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)上公布。河南省人大常委會(huì)制定了《關(guān)于建立河南省人大常委會(huì)組成人員履職檔案的意見》。

建議：建立常委會(huì)會(huì)議和專門委員會(huì)會(huì)議的請(qǐng)假制度，規(guī)定請(qǐng)假條件和程序；規(guī)定每次出席率在常委會(huì)公報(bào)上公布，接受代表和人民群眾監(jiān)督;規(guī)定請(qǐng)假制度適用于全體會(huì)議和分組會(huì)議。

15、每人熟讀一部法律，提高法治思維能力。寧夏人大常委會(huì)機(jī)關(guān)組織機(jī)關(guān)干部開展每人熟讀一部法律讀書活動(dòng)，學(xué)習(xí)優(yōu)秀者還可以在常委會(huì)組成人員履職學(xué)習(xí)班做講座，為常委會(huì)主任會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議提供有關(guān)法律法規(guī)服務(wù)，隨同常委會(huì)調(diào)研組、視察組、執(zhí)法檢查組參加有關(guān)活動(dòng)。

建議：將全部的法律法規(guī)，根據(jù)各專門委員會(huì)的分工，分配給每一位機(jī)關(guān)干部熟悉掌握，形成每一位機(jī)關(guān)干部可熟悉幾部法律，并精讀一二部重要法律,培養(yǎng)一支高素質(zhì)的機(jī)關(guān)法律人才隊(duì)伍。

16、基層建點(diǎn)聯(lián)線，切實(shí)改變工作作風(fēng)。2008年11月湖北省人大常委會(huì)在9個(gè)縣鄉(xiāng)基層單位建立立法基層聯(lián)系點(diǎn)，進(jìn)一步暢通公眾立法訴求的反映渠道。

建議：試點(diǎn)建立若干人大工作基層聯(lián)系點(diǎn)。聯(lián)系點(diǎn)可以選擇設(shè)立在不同性質(zhì)的企事業(yè)單位、科研院所、社會(huì)組織。把聯(lián)系點(diǎn)群眾反映的重要信息和意見建議歸納起來，定期通過一定的途徑反映給常委會(huì)參考。

17、帶任務(wù)下基層，人大干部要交流。甘肅省人大常委會(huì)機(jī)關(guān)在省委部署下，開展干部下基層鍛煉，直接抽調(diào)處科級(jí)干部到貧困縣貧困村當(dāng)駐村干部，且分批分期進(jìn)村入戶，每批每期開展一個(gè)月的蹲點(diǎn)幫扶工作，明確要求應(yīng)該完成的具體任務(wù)，不實(shí)現(xiàn)任務(wù)不脫鉤。

建議：開展機(jī)關(guān)干部掛職鍛煉工作，要到最基層、矛盾最多、最能鍛煉人的地方去。強(qiáng)調(diào)任務(wù),人大機(jī)關(guān)干部的掛職鍛煉重點(diǎn)不是專業(yè)能力的鍛煉，而是群眾觀點(diǎn)、民主作風(fēng)的鍛煉，是對(duì)基層復(fù)雜情況觀察力、判斷力、分析力的鍛煉，是對(duì)具體問題協(xié)調(diào)力、解決力的鍛煉。

18、細(xì)化議事規(guī)則、規(guī)范工作流程，加強(qiáng)制度建設(shè)。上海嘉定區(qū)人大常委會(huì)細(xì)化和規(guī)范各種監(jiān)督方式的操作流程。明確重點(diǎn)監(jiān)督項(xiàng)目，操作流程為20個(gè)工作環(huán)節(jié)，其中規(guī)定動(dòng)作17個(gè)，視情況而定3個(gè)；一般監(jiān)督項(xiàng)目，操作流程為14個(gè)環(huán)節(jié)，其中規(guī)定動(dòng)作12個(gè)，視情況而定2個(gè)；采用書面審議方式的監(jiān)督項(xiàng)目，操作流程為6個(gè)環(huán)節(jié)等，從工作機(jī)制上防止了監(jiān)督工作的隨意性。

建議：常委會(huì)可以組建一個(gè)工作小組，專事人大各類會(huì)議議事規(guī)則的執(zhí)行和履職工作的流程再造，著重監(jiān)督工作、立法工作、代表聯(lián)系工作、區(qū)縣工作聯(lián)系、辦文辦會(huì)辦事流程等。