文/楊佳瑛

我國(guó)人民代表大會(huì)制度的價(jià)值理念、制度優(yōu)勢(shì)與開放特色

文/楊佳瑛

黨的十八屆三中全會(huì)吹響了全面深化改革的集結(jié)號(hào)，發(fā)出了推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的動(dòng)員令。作為一名長(zhǎng)期在人大工作的同志，在頗感欣慰之時(shí)，對(duì)我國(guó)根本政治制度的理念及特征作一粗淺研究，一隅之見僅供參考。

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。其價(jià)值理念鮮明，是在全國(guó)人民根本利益一致基礎(chǔ)上，代表人民當(dāng)家作主；其制度優(yōu)勢(shì)鮮明，是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，依法監(jiān)督政府和司法機(jī)關(guān)，與西方議會(huì)制度存在本質(zhì)區(qū)別；其開放特色鮮明，與其他民主形式互為補(bǔ)充推動(dòng)、銜接促進(jìn)。這些特點(diǎn)足以使這項(xiàng)制度葆有蓬勃的凝聚力和生命力。

一、體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的價(jià)值理念

人民當(dāng)家作主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的本質(zhì)要求和價(jià)值取向。十八屆三中全會(huì)提出：發(fā)展社會(huì)主義民主政治，必須以保證人民當(dāng)家作主為根本。要堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用。

1、價(jià)值之源：一切權(quán)力屬于人民。馬克思發(fā)展了盧梭的“人民主權(quán)”思想，提出了“人民當(dāng)家作主”思想，這種思想在巴黎公社的實(shí)踐中得到了深化和具體化。在中國(guó)，這一思想首先體現(xiàn)于人民代表大會(huì)制度安排上。我國(guó)實(shí)行人民民主，充分保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利，與西方學(xué)者倡導(dǎo)的“人生而平等”的人民主權(quán)觀點(diǎn)有著很大的不同，即不講“天賦人權(quán)”，明確“人民群眾是世界歷史的主人，人民群眾創(chuàng)造自己的歷史，人民群眾的權(quán)力是依靠社會(huì)實(shí)踐而爭(zhēng)來的；人民民主不是一部分人的民主，而是所有中國(guó)人的民主”。因此，通過人民代表大會(huì)制度充分保障人民當(dāng)家作主，是中國(guó)發(fā)展社會(huì)主義民主政治的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。一切權(quán)力屬于人民是“體”，人民代表大會(huì)是“用”，兩者是統(tǒng)一的。

2、價(jià)值立場(chǎng)：必須走“中國(guó)特色”社會(huì)主義民主政治之路。無論是新中國(guó)建立之初，還是改革開放之初，中國(guó)共產(chǎn)黨人在創(chuàng)建和完善根本政治制度時(shí)，都有一個(gè)參考系，即中國(guó)的政治制度必須符合中國(guó)的國(guó)情。中國(guó)的民主政治是“發(fā)展中”的民主政治，必須把民主政治發(fā)展與維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、民主團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定結(jié)合起來，不斷地進(jìn)行制度完善與理念創(chuàng)新?；诖朔N考慮，中國(guó)共產(chǎn)黨人找到了人民代表大會(huì)制度這個(gè)政治制度，并且一直在堅(jiān)持、完善和發(fā)展這項(xiàng)根本政治制度。

3、價(jià)值判斷：分家的權(quán)力不利于國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一性原則。人民代表大會(huì)制度遵從“人民——人民代表大會(huì)——一府兩院”的權(quán)力邏輯。通過人民代表大會(huì)這一代議機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使國(guó)家主權(quán)，乃是馬克思“一切有關(guān)社會(huì)生活事務(wù)的創(chuàng)議權(quán)都留歸公社”、恩格斯“一切政治權(quán)力集中于人民代議機(jī)關(guān)之手”、列寧“全部政權(quán)歸蘇維?！彼枷氲闹苯芋w現(xiàn)，它克服了盧梭所謂人民定期集會(huì)實(shí)行直接民主的缺陷，也避免了強(qiáng)調(diào)分權(quán)制衡的西方代議制與中國(guó)歷史和國(guó)情的沖撞。

二、體現(xiàn)法治保障人民當(dāng)家作主的制度優(yōu)勢(shì)

人民當(dāng)家作主不是一句空話，人民要真正成為國(guó)家、社會(huì)和自己命運(yùn)的主人，就要成為經(jīng)濟(jì)上有保障、法律上有地位、政治上有發(fā)言權(quán)的公民，而這一切的實(shí)現(xiàn)，就必須有正確的政治領(lǐng)導(dǎo)和完善的法治保障。這是社會(huì)主義民主政治觀從空想走向現(xiàn)實(shí)的必然要求。人民代表大會(huì)制度正是從法治層面有力保障了人民當(dāng)家作主的地位。

1、人大制度堅(jiān)持依法治國(guó)的方略。民主必須有正確的領(lǐng)導(dǎo)，民主更必須與法治相結(jié)合。共產(chǎn)黨執(zhí)政，是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民通過人民代表大會(huì)制度掌握和行使管理國(guó)家的權(quán)力。依法治國(guó)是為了保障人民當(dāng)家作主地位的實(shí)現(xiàn)，人民充分享有管理國(guó)家、社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，并且使人民當(dāng)家作主的這種權(quán)力長(zhǎng)期化、法律化、固定化、制度化，從而實(shí)現(xiàn)人民在整個(gè)國(guó)家、社會(huì)生活中主人翁地位的永久性。古語說：“法令行則國(guó)治國(guó)興，法令弛則國(guó)亂國(guó)衰”，說明維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安、保障人民生活安定，最根本、最靠得住的辦法是實(shí)行法治。黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的基本方略就是依法治國(guó)。要達(dá)到這一目標(biāo)，唯有人民代表大會(huì)制度才能提供這一必要的條件和基礎(chǔ)。可見，人民代表大會(huì)制度正是三位一體互動(dòng)邏輯的核心所在。也就是說，中國(guó)共產(chǎn)黨確立了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的執(zhí)政原則，黨是在憲法和法律的范疇內(nèi)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主的作用。這是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政60多年的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

2、堅(jiān)持用制度管權(quán)。從權(quán)力的分配而言，中國(guó)實(shí)行的人民代表大會(huì)制度是世界上一種嶄新的政權(quán)組織形式，因此被稱為第五類政治制度。它強(qiáng)調(diào)：由人民選舉產(chǎn)生人民代表大會(huì)，由代表大會(huì)組織并監(jiān)督政府和“兩院”，“一府兩院“通過人民代表大會(huì)獲得治理的合法性，人民代表大會(huì)監(jiān)督其不得濫用權(quán)力。實(shí)行人民代表大會(huì)制度，體現(xiàn)了黨堅(jiān)持用制度管權(quán)管事，堅(jiān)持讓人民監(jiān)督權(quán)力，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行。與此同時(shí)，這一制度又吸納了民主集中制思想，建立了不同于其他國(guó)家的政權(quán)組織形式，將立法權(quán)和行政權(quán)適度分離，立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)都統(tǒng)統(tǒng)集中于人民代表大會(huì)，把行政權(quán)、司法權(quán)和檢察權(quán)委托“一府兩院”分別行使。人民代表大會(huì)制度對(duì)立法、行政、司法權(quán)力的分配、監(jiān)督和約束，確保了人民的代表機(jī)關(guān)從整體上掌握權(quán)力，避免了權(quán)力的疏離分散和議行合一的不足；人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持用制度管權(quán)，又避免了權(quán)力分有者無謂的扯皮爭(zhēng)吵和三權(quán)分立的弊端。應(yīng)當(dāng)說，這一制度既汲取了三權(quán)分立的優(yōu)點(diǎn)，也吸收了議行合一的長(zhǎng)處，權(quán)責(zé)分明便于監(jiān)督，利于高效。

3、堅(jiān)持創(chuàng)新社會(huì)治理體制。十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。人民代表大會(huì)制度在國(guó)家治理與社會(huì)管理，以及創(chuàng)新管理體制中具有重要作用。通過這一制度平臺(tái)可以把“一府兩院”的行政力量、司法力量和社會(huì)組織、人民群眾的力量融合起來，同心協(xié)力為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義而奮斗。十八屆三中全會(huì)提出“通過座談、聽證、評(píng)估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑,通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。”這就有力地支持和保證了人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，有利于人民參與社會(huì)治理的程序化、制度化和規(guī)范化,真正做到了人民當(dāng)家作主。

三、體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的開放特色

人民代表大會(huì)制度是開放的，它與中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，共同構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度體系，并與其它政治制度相互銜接、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)。黨內(nèi)民主與協(xié)商民主以及其他民主實(shí)踐，對(duì)人民代表大會(huì)制度也起到了重要的推動(dòng)作用，這些實(shí)踐本身正成為推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的正效應(yīng)。

1、黨內(nèi)民主與人民民主的相互補(bǔ)充與推動(dòng)。人民代表大會(huì)制度的一個(gè)重要特色是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這就為人民民主的實(shí)踐準(zhǔn)備了一個(gè)至關(guān)重要的制度環(huán)境，即黨內(nèi)民主成為人民民主的重要依托和參照。其一，黨內(nèi)民主實(shí)踐中的不少好制度、好做法，已成為人民民主的重要制度。如，建國(guó)前后，民主集中制就是黨內(nèi)民主的制度上升為人民民主的基本組織原則；近年來，一些地方開展的黨代表聯(lián)系群眾活動(dòng)，對(duì)人大代表聯(lián)系群眾工作起到了示范和引領(lǐng)作用。其二，人民民主對(duì)黨內(nèi)民主也有推動(dòng)作用，如改革開放以來人民群眾積累了依法治國(guó)的豐富經(jīng)驗(yàn)，依法治國(guó)成為了人民當(dāng)家作主的最好形式，也為黨要管黨、從嚴(yán)治黨提供了有益借鑒。其三，人民民主與黨內(nèi)民主之間的相互推動(dòng)有利于提升中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治總體水平，對(duì)人民代表大會(huì)制度的堅(jiān)持與發(fā)展起到彰顯作用。毋庸諱言，兩種民主競(jìng)相發(fā)展、互為補(bǔ)充的態(tài)勢(shì)，將在社會(huì)主義初級(jí)階段長(zhǎng)期存在，且成為一種良性的互動(dòng)機(jī)制。

2、人大制度與協(xié)商民主政治理論相銜接相促進(jìn)。人民代表大會(huì)制度的開放性還在于在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中堅(jiān)持廣泛的協(xié)商民主原則。協(xié)商民主，簡(jiǎn)而言之就是公民通過自由而平等的對(duì)話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。比如，立法協(xié)商就是運(yùn)用協(xié)商民主吸取智慧的重要方式，監(jiān)督過程中實(shí)施協(xié)商民主根本目標(biāo)就是完善監(jiān)督、強(qiáng)化監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)真正意義上的人民當(dāng)家作主。正如黨的十八大報(bào)告明確要求的“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力。”這些都是在人大制度實(shí)踐運(yùn)作中落實(shí)協(xié)商民主的有力舉措。

3、人大制度理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新相輔相成。人大制度具有蓬勃的生命力，其關(guān)鍵是自身仍在不斷的完善和發(fā)展。十八屆三中全會(huì)明確提出“推動(dòng)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新”。一直以來，從全國(guó)人大到地方人大都致力于在理念、機(jī)制、程序、方法等諸多方面開展扎實(shí)的研究，以成熟的理論指導(dǎo)和推動(dòng)人大工作與時(shí)代發(fā)展合拍、與中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度相適應(yīng)。李鵬同志曾說：“人大對(duì)‘一府兩院’既有監(jiān)督又有支持，人大和政府都是在一條船上的，為了一個(gè)共同目標(biāo)而行使不同的職權(quán)”。簡(jiǎn)單的“一條船”清晰明了地講清了監(jiān)督與支持的關(guān)系，一針見血地指出了中國(guó)人大與西方議會(huì)的本質(zhì)區(qū)別。吳邦國(guó)同志提出：“堅(jiān)持走群眾路線、充分發(fā)揚(yáng)民主、擴(kuò)大公民對(duì)立法工作的有序參與，是做好立法工作、提高立法質(zhì)量的重要途徑。”張德江同志鮮明指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有法律法規(guī)，而是法律法規(guī)好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問題?！边@些理論觀點(diǎn)正是以改革創(chuàng)新精神積極引領(lǐng)和探索科學(xué)立法、民主立法工作。當(dāng)前，在立法工作方面，特別強(qiáng)調(diào)“健全立法起草、論證、審議機(jī)制,提高立法質(zhì)量,防止地方保護(hù)和部門利益法制化”，目的是細(xì)化和健全立法各環(huán)節(jié)的工作機(jī)制，推動(dòng)科學(xué)民主立法。監(jiān)督工作方面，在十八大“加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督,加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”的基礎(chǔ)上,十八屆三中全會(huì)把人大的監(jiān)督職責(zé)更為具體化和制度化，明確“健全‘一府兩院’由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度,各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能。落實(shí)稅收法定原則。”這有利于增強(qiáng)人大監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性,有利于預(yù)防和懲治腐敗,有利于事權(quán)與責(zé)權(quán)相適應(yīng)。在“加強(qiáng)人大常委會(huì)同人大代表的聯(lián)系”和“建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)”日常方式外,還創(chuàng)新了一種新的聯(lián)系方式,即“網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)”，大大拓寬了代表聯(lián)系的范圍,是對(duì)代表工作的實(shí)踐創(chuàng)新。

不可否認(rèn)，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度還存在著不完善的地方,主要是代表結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化,重大事項(xiàng)決定制度有待加強(qiáng)，制度安排與實(shí)踐創(chuàng)新有待銜接等。秉承人民代表大會(huì)制度所特有的價(jià)值理念、制度優(yōu)勢(shì)與開放特色，相信其必定會(huì)發(fā)揮根本政治制度不可替代的作用。（作者系上海市人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)、研究室主任）