文/吳祖強(qiáng)林麗麗

完善人大上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制的調(diào)查與思考

文/吳祖強(qiáng)林麗麗

人大上下聯(lián)動(dòng)是為人大履職服務(wù)的工作機(jī)制，其本身不是人大履職。完善這一機(jī)制有助于人大更好履職。2013年，上海市人大常委會(huì)開展“依法行使監(jiān)督職權(quán)若干問題的研究”，市人大財(cái)經(jīng)委辦公室承擔(dān)了其子課題“完善市區(qū)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高人大工作實(shí)效”的調(diào)研。課題組設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷，向全市17個(gè)區(qū)縣人大常委會(huì)所有工委發(fā)放問卷120份，回收有效問卷110份。

一、聯(lián)動(dòng)成效

本市人大開展上下聯(lián)動(dòng)工作范圍廣、項(xiàng)目多，成效顯著。市十三屆人大期間，市人大常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告64項(xiàng)，其中采取市區(qū)聯(lián)動(dòng)的有33項(xiàng)，占52%；執(zhí)法檢查19項(xiàng)，其中采取市區(qū)聯(lián)動(dòng)的有18項(xiàng)，占95%。除監(jiān)督工作外，立法工作中，委托區(qū)縣人大征求意見也不少。調(diào)查反映，66%的區(qū)縣人大認(rèn)為聯(lián)動(dòng)可以“形成合力、提高工作實(shí)效”，21%的區(qū)縣人大認(rèn)為聯(lián)動(dòng)可以“提高業(yè)務(wù)水平”。大家普遍認(rèn)為，人大上下聯(lián)動(dòng)有助于發(fā)揮人大履職的綜合優(yōu)勢(shì)，也有助于改進(jìn)基層人大工作，既能互動(dòng)，又能互補(bǔ)，還能互促。

二、存在問題

1、聯(lián)動(dòng)內(nèi)容與區(qū)縣工作結(jié)合度有待提高。47%的區(qū)縣人大對(duì)上下聯(lián)動(dòng)的實(shí)際需求是幫助區(qū)縣推動(dòng)工作，29%的區(qū)縣人大希望得到市人大的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，反映區(qū)縣基層意見也占19%?？梢妼?duì)區(qū)縣工作有實(shí)際推動(dòng)作用是區(qū)縣對(duì)聯(lián)動(dòng)的最大需求。與區(qū)縣工作結(jié)合的緊密程度影響參加聯(lián)動(dòng)的積極性，有69%的區(qū)縣人大認(rèn)為聯(lián)動(dòng)內(nèi)容與區(qū)縣重點(diǎn)工作結(jié)合度提高可以調(diào)動(dòng)聯(lián)動(dòng)積極性。但是區(qū)縣人大反映：目前市區(qū)人大聯(lián)動(dòng)題目多為“指令性”，下達(dá)的聯(lián)動(dòng)內(nèi)容與區(qū)縣實(shí)際不夠匹配；48%的區(qū)縣人大提出在征求區(qū)縣人大意見后，再確定聯(lián)動(dòng)題目。

2、聯(lián)動(dòng)工作銜接有待緊密。調(diào)查表明，39%的區(qū)縣人大認(rèn)為，“通氣”較晚是最突出的問題。區(qū)縣人大年度工作計(jì)劃通常在當(dāng)年的1月份確定，市人大常委會(huì)年度工作計(jì)劃通常在當(dāng)年的2月底或3月初確定，導(dǎo)致上下聯(lián)動(dòng)工作“通氣”較晚，影響區(qū)縣人大原定工作安排。

3、項(xiàng)目數(shù)量較多負(fù)擔(dān)重。區(qū)縣人大反映目前聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目較多。由于區(qū)縣人大一個(gè)工委只有一至兩個(gè)人，加之目前市與區(qū)縣人大辦事機(jī)構(gòu)存在設(shè)置不統(tǒng)一的情況，有的一個(gè)工委要聯(lián)系市人大三個(gè)委員會(huì)，應(yīng)付不過來。70%的區(qū)縣人大希望市人大與區(qū)縣人大各工委層面每年開展的聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目以1項(xiàng)為宜。

4、意見問題缺少反饋。區(qū)縣人大反映：區(qū)縣人大對(duì)聯(lián)動(dòng)工作都非常重視，形成調(diào)研報(bào)告報(bào)市人大。而市人大對(duì)區(qū)縣人大在聯(lián)動(dòng)中反映的一些問題缺少信息反饋，影響了區(qū)縣人大對(duì)聯(lián)動(dòng)工作的積極性，希望加強(qiáng)幫助區(qū)縣反映情況、解決問題的力度，

三、聯(lián)動(dòng)模式

聯(lián)動(dòng)模式有三種：上聯(lián)下、下聯(lián)上和上下共同開展。目前普遍采用上聯(lián)下模式，也就是市人大提出聯(lián)動(dòng)內(nèi)容，各區(qū)縣人大參與。雖然區(qū)縣普遍希望聯(lián)動(dòng)能反映區(qū)縣情況，同時(shí)借助上級(jí)人大力量，推動(dòng)本區(qū)縣工作或問題的解決。但是，下聯(lián)上模式采用很少。第三種模式是為履行同樣的法定職責(zé)開展聯(lián)動(dòng)，如“計(jì)劃、預(yù)算審查”、“五年規(guī)劃審查或者中期評(píng)估的監(jiān)督”。

四、幾點(diǎn)建議

1、增強(qiáng)規(guī)范性。上下級(jí)人大之間共商形成指導(dǎo)性文件，明確上下級(jí)人大之間聯(lián)動(dòng)的方式、內(nèi)容及措施：將征求立法意見、專題監(jiān)督調(diào)研、委托執(zhí)法檢查、代表活動(dòng)、人大工作專題研討等內(nèi)容納入聯(lián)動(dòng)內(nèi)容；事先征求下級(jí)人大意見再確定聯(lián)動(dòng)選題，既可以上聯(lián)下也可以下聯(lián)上。

2、增強(qiáng)協(xié)調(diào)性。聯(lián)動(dòng)選題要早謀劃、早溝通，上下對(duì)接；項(xiàng)目要少而精，雙向選擇，共商決定，而不是上級(jí)人大向下級(jí)人大“下達(dá)”任務(wù)；保障下級(jí)人大參與聯(lián)動(dòng)的選擇權(quán)，必要時(shí)上級(jí)人大可以通過依法委托開展聯(lián)動(dòng)。

3、增強(qiáng)實(shí)效性。聯(lián)動(dòng)內(nèi)容要增強(qiáng)針對(duì)性，從上下級(jí)人大共同關(guān)心的問題、下級(jí)人大反映的共性問題著手；完善意見反饋機(jī)制，注意吸收和反映下級(jí)人大的意見，參與聯(lián)動(dòng)的下級(jí)人大列席上級(jí)人大的審議，將政府對(duì)審議意見的處理情況向下級(jí)人大反饋。

4、增強(qiáng)指導(dǎo)性。上級(jí)人大要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人大完善機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)，推進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)；對(duì)人大業(yè)務(wù)工作尤其是預(yù)算監(jiān)督，加強(qiáng)培訓(xùn)，組織研討，共同提高。