張麗君 [澳大利亞]馬克·威廉姆斯

張麗君：華東師范大學政治學系副教授；澳大利亞新南威士大學訪問學者。

馬克·威廉姆斯（Marc Williams）：澳大利亞新南威爾士大學社會科學學院教授。

隨著非政府組織在公共外交中日益受到重視，非政府組織在公共外交中有三種身份：作為工具、對象或主體。三種身份的非政府組織正從外交舞臺的邊緣走向中央，影響主權國家的外交議程，構建主權國家的國際形象，使主權國家的外交面臨著從未有過的挑戰(zhàn)。

隨著外交全球化、社會化、民主化、網絡化趨勢的發(fā)展，非政府組織在外交，特別是公共外交中的重要性日漸突出。非政府組織既是公共外交的工具、對象，也是公共外交的主體，非政府組織正以不同的身份影響著各國外交。

作為“公共外交工具”的非政府組織

維基百科對公共外交的解釋是，簡單地說，公共外交就是一種“由政府通過公共傳播媒介或通過一系列廣泛的非政府實體，如政黨、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、工會、教育機構、宗教組織、種族團體以及有影響力的個人，來影響其他國家政府的政治和行動目的”國際關系行為，在這里，非政府組織具有工具性質，非政府組織在公共外交中“工具”身份的形成與以下三個因素密切相關。

首先是外交研究者們對公共外交的認識和界定。外交研究者們認為從傳統(tǒng)上來看，公共外交是主權國家的行為，而不是非國家行為體的行為，大多數公共外交研究也更側重于考察主權國家對公共外交的使用，而不是非國家行為體，如米歇爾·朗認為公共外交，或對外公共事務，無論你把它稱為什么，就是因為它是由國家實施的，對它的各種反應也是基于它是由國家實施的事實，非國家行為體的行為不可能被看作是從事公共外交，除非它們是代表國家利益。趙可金也指出，公共外交是“一個國家的政府同另一個國家的公眾所進行的直接交流和溝通的活動。在公共外交過程中，政府可以出現在前臺，也可以隱身幕后，但整個公共外交的策劃、組織、協(xié)調必須由政府負責，是否由政府出面或是否受到政府的授權或者委托，是公共外交與國際民間交流的根本區(qū)別”。不論是國際還是國內的主流觀點都認為公共外交只可能是國家的一種追求，政府在公共外交過程中起著策劃、組織、協(xié)調、授權、委托、資助等領導作用，非政府組織可以參與到公共外交活動中，但主要是傳輸政府的意圖、政策或實施政府戰(zhàn)略部署，完成國家對外交往任務，推動國家利益有效實現，如同公共外交中的廣播、電視、電影、報紙、雜志等傳播媒介，是政府推行公共外交的工具。

其次是外交決策者們對非政府組織工具價值的重視。作為公共外交工具的非政府組織的歷史可以追溯到冷戰(zhàn)初期，當時美國建立國家自由歐洲委員會，推動自由主義思想觀念在共產主義世界擴散，非政府組織成為美國及其盟國在歐洲爭取價值觀認同的有效武器。此后，西方國家用“和平演變”戰(zhàn)略影響社會主義國家，以非政府組織為主的公共外交成為西方國家對外政策和國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，為這種戰(zhàn)略的順利實施立下汗馬功勞。歷經冷戰(zhàn)，在冷戰(zhàn)后的幾十年中，非政府組織在公共外交中的工具作用時而被詬病，時而被贊揚，但沒有國家再忽視它，非政府組織受到越來越多的重視，被不同的國家用來實現不同的外交目標。如日本借助非政府組織改善國家的歷史形象；加拿大借助非政府組織緩解國際輿論對其增加可獵殺的海豹配額的強烈譴責；澳大利亞以非政府組織為合作伙伴，促進與太平洋、非洲、中東、拉丁美洲和加勒比地區(qū)60多個國家和社區(qū)友好關系。此外，英國、法國、荷蘭、德國、瑞典等國家也非常重視非政府組織在公共外交中的功能，非政府組織在推動這些國家的對外發(fā)展援助、文化交流和教育活動，促進國家間的經濟文化社會合作，提升國家外交正當性和增強國家對外傳播效果方面都功不可沒。

最后是非政府組織對自身工具身份的認知和肯定。扎特平利那對活躍在美國公共外交中的非政府組織進行了實證研究，大量問卷調查和深度訪談表明，盡管不是全部，但美國有很多非政府組織對國家的價值觀念和外政策都有非常高的認同度，有強烈的愿望在世界范圍內傳播國家價值觀念，為國家外交服務。冷戰(zhàn)時期每屆美國政府都鼓勵非政府組織參與美國的公共外交事務，非政府組織也把自己看作是一支可以用來更有效地在世界各地促進美國式民主的重要力量，參與公共外交的非政府組織包括學校、醫(yī)院、環(huán)保組織、慈善組織、宗教組織、人權組織、社會服務組織、藝術博物館、研究機構、思想庫、基金會、商會，長期或明或暗地承擔著美國外交任務，政府為這些非政府組織提供資金支持，這些非政府組織則在對外援助活動中自覺或不自覺地體現和貫徹國家價值觀念，擴大國家在國際社會的影響力。

為什么非政府組織的工具價值歷經冷戰(zhàn)及冷戰(zhàn)后幾十年長盛不衰呢？吉爾布認為政府之所以選擇這種方法，是因為政府相信這要比由政府直接發(fā)起的公共外交更有效，它有助于隱藏政府的真實意圖和資金來源，加強在目標國推動運動的合法性。李慶四認為，非政府組織在國際社會有特殊的象征意義：其一，它是小政府大社會的傳統(tǒng)文化理念的體現，象征著“社會實現自治、減少政府施政成本、人民當家作主的實踐機會”；其二，它象征著“市民社會與政治國家的分立，廓清了權利與權力的界限”，體現了國家權力的相互制衡；其三，它常常扮演著溝通政府與社會的橋梁，承擔著“社會良心”的責任，“有責任心的市民社會是政府提高執(zhí)政能力的伙伴”。就此而言，非政府組織是主權國家公共外交中“政治正確性的必要成分”，非政府組織從公民社會贏得合法性、責任和資源，其聲音和行動最容易得到國際公眾認可。

作為“公共外交對象”的非政府組織

非政府組織在公共外交中的第二種身份是“公共外交對象”。非政府組織作為公共外交對象的歷史幾乎與其作為公共外交工具的歷史一樣長。早在冷戰(zhàn)時期，美國及其盟國的外交活動就瞄準了東歐國家的市民社會組織，20世紀60至70年代，蘇聯出現各種運動和組織，如人權民主運動、反對社會主義的宗教組織、體育俱樂部、志愿性民間社團、環(huán)境保護團體以及文學團體等，“國際和平”組織、勞聯產聯、國家民主基金會、人權觀察等，西方非政府組織開始在蘇聯培植親西方的民間力量，在他們的培育下，蘇聯形形色色的非政府組織如雨后春筍般地發(fā)展起來，在激化蘇聯社會矛盾和沖突中發(fā)揮了重要作用。冷戰(zhàn)結束后，中亞、俄羅斯的民間力量依然是西方國家公共外交的重點對象，如1993年到2003年，美國用于幫助獨聯體國家進行“民主改革”的90億美元專項援助，其中3/4都提供給這些國家的企業(yè)、民間組織和獨立媒體。事實上，西方國家公共外交的對象遠不止東歐、中亞和俄羅斯的非政府組織，還有世界上其他發(fā)展中地區(qū)，如非洲、拉丁美洲和東南亞的社會力量，特別是近年來，隨著這些地區(qū)公民社會的發(fā)展，種類繁多的非政府組織在國內爭取民主、平等、公平和推進國家政治現代化進程中都相當活躍，西方國家更加重視與這些地區(qū)非政府組織的溝通，常常以本國非政府組織為中介資助這些民間力量。

為什么非政府組織會成為西方國家公共外交的重要選擇呢？首先，非政府組織是具有一定目標和愿望的志愿者群體，有組織者和領導者，這些人通常在品行、能力、經驗、知識等方面具有一定優(yōu)勢，是社會上德高望重或有影響力的人如前政治家、著名知識分子或其他專家學者。他們有能力通過各種方式激發(fā)公眾參與政治活動的意愿并影響其選擇，是促成各種政治性活動的初始力量和推動器。其次，非政府組織會有一定規(guī)模和數量的基層成員。他們來自社會的各個階層和領域，如熱心社會事務的市民、工人、學生、教師、商人以及非政府組織的服務對象，但他們具有共同的目標和愿望，容易凝聚在一起成為一些倡議性活動。如呼吁、請愿、抗議、示威游行，甚至非暴力抵抗運動的群眾基礎，而公眾參與政治活動的意愿和規(guī)模，是影響政府政策變化的關鍵力量。再次，非政府組織的主要活動是從事公益事業(yè)，大多數活動與慈善事業(yè)、社會救助、氣候變化、生態(tài)環(huán)境、人口素質提高、婦女兒童教育、生存與發(fā)展等問題有關，主要服務對象是被主流社會所忽視或排斥的邊緣性社會群體，不以經濟利益和政治利益為目的。有些非政府組織有深刻的宗教或族群根基，有些非政府組織雖然歷史較短，但為國家的社會政治發(fā)展做出了貢獻，如提供減貧救災和社會服務、參與國家民主進程，調解沖突與穩(wěn)定社會等，容易產生吸引力和號召力。此外，非政府組織是獨立于政府的民間自治力量。他們與政府不存在直接的行政關系，在公共關系的交往方面不受政府的控制，雖然在日?；顒又胁豢杀苊獾匾c政府發(fā)生某種聯系，但這種聯系是建立在活動和信念不受約束的基礎之上的，開展哪些活動和項目，交往何種對象，接受哪種方式的捐贈，尋找什么樣的合作伙伴，都是非政府組織自行決定的。這些特點都極易使目標國非政府組織從“公共外交的對象”轉換為“公共外交的工具”，所以西方國家常常會以他們?yōu)楣餐饨坏膶ο蟆?/p>

作為“公共外交主體”的非政府組織

與非政府組織在公共外交中的“工具”身份和“外交對象”身份不同，其公共外交“主體”的身份一直存在激烈的爭論。根據梅龍的觀察，直到20世紀80年代，在公共外交研究中，還沒有人明確地將非政府組織看作是“公共外交的行為主體”，公共外交一直被理解為是由政府發(fā)起的針對外國公眾的外交活動，政府是這一活動的理所當然的主體，然而，近年來一些外國思想庫，如英國外交政策中心、南加利福尼亞大學公共外交中心都開始挑戰(zhàn)這一觀念，他們認為公共外交的主體并不僅限于政府，還包括其他國際行為體。

一些外國學者也將非政府組織看作是公共外交的主體，如庫姆認為公共外交就是政府和私人團體直接或間接用來影響外國公眾態(tài)度和觀念的方法，吉爾布認為庫姆對公共外交的重新定義在國際關系研究和國際政治傳播研究中都有重要意義，因為他將非政府組織等非國家行為體添加到了公共外交的主體中，反映了世界政治中各行為體間相互依存度的不斷提高。格雷戈里認為公共外交既被國家，也被非政府組織等非國家行為體用來理解和參與一系列廣泛的與治理相關的問題，并影響公眾，如經濟增長、民主、貨物與服務分配和各種跨境威脅和機遇。在這個定義中非政府組織等非國家行為體已明顯不再是促進國家利益實現的被動的工具，而是成了利用公共外交方法促進全球治理實現的主體。

非政府組織被國際學界理解為公共外交的主體之一，主要原因在于：第一，非政府組織在全球治理中的地位提高。冷戰(zhàn)結束后，以國家為中心的國際格局轉變成不僅由政府，而且由跨國公司，非政府組織和社會運動多層次行為主體共同發(fā)揮作用的國際格局，非政府組織被授予聯合國咨商地位，有更多機會和能力真正影響全球事務。第二，非政府組織從事解決的問題多是公眾關心的全球性問題，非政府組織常常將這些活動建構成具有公平、正義、平等、可持續(xù)發(fā)展、人道主義等倫理價值和道德性的議題，任何一個主權國家如果忽視這些議題，都會形成不講求道義的負面形象。第三，信息技術的發(fā)展使非政府組織擁有有效的傳播體系和機制，大多數非政府組織都建立了自己網站，有的還出版電子圖書，電子新聞雜志，舉辦政治論壇等等，通過這些平臺，非政府組織能夠廣泛開展自己的宣傳倡議活動，加強與同類型國內國際非政府組織的聯系，并與自己現有的成員與潛在的支持者廣泛溝通，也使非政府組織勸說、監(jiān)督，向政府施加壓力接受自己的觀點有了更多的渠道。由于獨立于政府，非政府組織的傳播體系在外國公眾中享有更多的信譽，扎特平利那的采訪調查表明，美國政府擁有的媒體在國際社會并不受歡迎，相反，美國政府資助的非政府組織的媒體傳播的信息被認為是“平衡的”，不是“宣傳”，更容易被外國公眾接受，盡管他們也總是展示美國政府的視角，重點推出美國政府的代表性觀念，并盡力遮掩反對派的觀點。

上述分析表明，隨著各國公民社會的日益壯大和公共外交的不斷發(fā)展，非政府組織作為公共外交的工具、對象和主體，正從外交舞臺的邊緣走向中央，非政府組織正在成為一股強大的力量，影響主權國家的外交議程，干預主權國家的對外政策，構建主權國家的國際形象，雖然在國際政治中國家仍然是主角，但非政府組織對主權國家的約束、限制和影響日益強勁，使主權國家的外交面臨著從未有過的挑戰(zhàn)和機遇。