◎ 文/丁偉 丁一文

大別山區(qū)發(fā)展模式研究

◎ 文/丁偉 丁一文

當(dāng)前，片區(qū)扶貧已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，加快貧困落后地區(qū)的發(fā)展日益成為我國維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)改革深化和解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題的關(guān)鍵課題。落后地區(qū)擁有各自不同的發(fā)展條件與特點(diǎn)，其發(fā)展不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)命題，更是一個(gè)涉及區(qū)域政策、社會(huì)民生、文化環(huán)境等方方面面的系統(tǒng)性、針對性的實(shí)踐科學(xué)。為此，在我國扶貧片區(qū)的發(fā)展過程中，迫切需要結(jié)合地方發(fā)展的實(shí)際，強(qiáng)化貧困地區(qū)加速發(fā)展的應(yīng)用性研究，探索一種適合我國落后地區(qū)快速發(fā)展的戰(zhàn)略思考范式，并指導(dǎo)每個(gè)扶貧片區(qū)的發(fā)展模式創(chuàng)新。

大別山地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略背景

1.地理區(qū)位

大別山片區(qū)地處安徽、河南、湖北三省交界地帶，總面積約6萬平方公里，涉及36個(gè)縣市，總?cè)丝诩s3600萬人，其中鄉(xiāng)村人口超過3000萬人，集革命老區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和沿淮低洼易澇區(qū)于一體，涵蓋29個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、27個(gè)革命老區(qū)縣、23個(gè)國家糧食生產(chǎn)核心區(qū)重點(diǎn)縣。片區(qū)主要分三個(gè)自然地理單元，北部為平原區(qū)，中部為淮河泛區(qū)，南部為山區(qū)。其中，大別山北部片區(qū)主要包括蘭考、民權(quán)、鄲城等9個(gè)河南縣市，地形主要為淺丘平原；中部片區(qū)包括安徽與河南的9個(gè)縣市，均是夾在淮西的崧萁山、伏牛山及淮中正陽關(guān)以下至洪澤湖入口之間的強(qiáng)烈沉降區(qū)；南部山區(qū)，呈東南往西北走向，是長江和淮河的分水嶺，區(qū)域以山地、丘陵、淺山為主。

2.國家扶貧規(guī)劃

“十二五”期間，我國扶貧開始進(jìn)入連片推動(dòng)階段，區(qū)域合作式扶貧成為扶貧的主攻方向。2011年11月國務(wù)院發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，將扶貧新戰(zhàn)略的重點(diǎn)部署在全國14個(gè)特殊片區(qū)，大別山特困片區(qū)是國家新一輪扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)主戰(zhàn)場中人口規(guī)模和密度最大的片區(qū)。

2013年1月，由國務(wù)院扶貧辦和國家發(fā)改委共同編制的《大別山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）獲國務(wù)院正式批復(fù)。批復(fù)指出，《規(guī)劃》實(shí)施要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的基本思路，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善農(nóng)村基本生產(chǎn)生活條件，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)就業(yè)和提升基本公共服務(wù)水平，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，將大別山片區(qū)建設(shè)成為革命老區(qū)加快發(fā)展示范區(qū)、國家重要糧食和特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移重點(diǎn)區(qū)、紅色旅游勝地和文化休閑旅游目的地、華中和長江三角洲地區(qū)重要生態(tài)安全屏障。

大別山地區(qū)發(fā)展的主要問題和破題思路

大別山區(qū)發(fā)展長期處于邊緣化狀態(tài)，自然條件惡劣、各項(xiàng)設(shè)施建設(shè)落后；扶貧對象規(guī)模大，農(nóng)戶增收渠道單一；人地矛盾突出，礦產(chǎn)資源匱乏；洪澇干旱危害大，水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱；公共服務(wù)水平低，城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后；優(yōu)質(zhì)教育資源不足，人才流失嚴(yán)重。同時(shí)，大別山地區(qū)作為華中和長江三角洲地區(qū)重要生態(tài)安全屏障，在國家功能區(qū)規(guī)劃中處于限制開發(fā)區(qū)，區(qū)域發(fā)展的制約因素多。為此，大別山地區(qū)的脫貧致富，需要系統(tǒng)性的解決思路和多視角的戰(zhàn)略破題。

大別山地區(qū)的加速發(fā)展，需要提升自身區(qū)域價(jià)值，挖掘自身資源潛力、充分借助外部政策、產(chǎn)業(yè)資源，通過增長極打造與發(fā)展模式創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)區(qū)域的跨越式發(fā)展。核心是要從戰(zhàn)略價(jià)值、發(fā)展動(dòng)力、功能結(jié)構(gòu)3個(gè)方面實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略破題。

1.戰(zhàn)略價(jià)值破題

我國未來崛起的關(guān)鍵是中部崛起，大別山雄踞中原、近臨長三角，在東中部地區(qū)具有無法替代的生態(tài)功能、富有特色的經(jīng)濟(jì)功能、不可忽視的社會(huì)功能和日漸突出的區(qū)位功能。振興大別山區(qū)、建立我國大中部經(jīng)濟(jì)圈的紐帶，不僅關(guān)系到中部地區(qū)尤其是鄂豫皖三省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且還會(huì)影響到中、東、西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。不僅事關(guān)中部崛起，更關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型調(diào)整、區(qū)域的均衡發(fā)展，以及社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)安全。因此，扶持大別山區(qū)加快發(fā)展，具有重要的政治意義、經(jīng)濟(jì)意義和社會(huì)意義。

當(dāng)前，我國的城市化率跨過50%的大關(guān)，城市巨變帶來的社會(huì)問題將成為制約國家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的關(guān)鍵問題。為此，以農(nóng)村機(jī)制體制創(chuàng)新為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)應(yīng)該成為大別山片區(qū)打造國家級(jí)示范價(jià)值的新方向。

2.發(fā)展動(dòng)力破題

找到區(qū)域未來發(fā)展的動(dòng)力和市場支撐是擺在大別山地區(qū)的核心難題。要想解決發(fā)展動(dòng)力的問題，大別山地區(qū)不僅要借助政治勢能，更要甄別并發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢以力求打造新的動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢。大別山地區(qū)的發(fā)展首先是要在當(dāng)前的國際、國內(nèi)發(fā)展環(huán)境下找機(jī)會(huì)，借助新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、消費(fèi)轉(zhuǎn)變與結(jié)構(gòu)升級(jí)的機(jī)遇，在當(dāng)前的國家扶貧政策和區(qū)域發(fā)展格局中尋找自身發(fā)展的動(dòng)力?？傮w上可以初步總結(jié)出促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的五大動(dòng)力：一是中部崛起戰(zhàn)略與沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的支撐力；二是國家扶貧戰(zhàn)略與政策措施的推動(dòng)力；三是重大交通與基礎(chǔ)設(shè)施的拉動(dòng)力；四是我國消費(fèi)升級(jí)與技術(shù)創(chuàng)新的策應(yīng)力；五是新的發(fā)展理念與模式創(chuàng)新的助推力。

3.功能結(jié)構(gòu)破題

在區(qū)域發(fā)展過程中，結(jié)構(gòu)同樣重要。大別山地區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域的跨越式發(fā)展，必須實(shí)現(xiàn)功能結(jié)構(gòu)的破題?；诖髣e山地區(qū)的資源特點(diǎn)和比較優(yōu)勢，在區(qū)域主導(dǎo)功能的打造過程中，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新功能、腹地服務(wù)功能、樞紐鏈接功能、旅游與生態(tài)保護(hù)功能，并力爭國家級(jí)新興產(chǎn)業(yè)和新的戰(zhàn)略功能落地。

在區(qū)域空間結(jié)構(gòu)中，《規(guī)劃》提出將大別山區(qū)域劃分為重點(diǎn)發(fā)展區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)的功能分區(qū)策略；以及在空間結(jié)構(gòu)上構(gòu)建“一圈四走廊”即環(huán)大別山經(jīng)濟(jì)圈和濮陽-淮陽-潢川-麻城-九江經(jīng)濟(jì)走廊、鄭州-蘭考-民權(quán)-寧陵-徐州經(jīng)濟(jì)走廊、漯河-淮陽-潁上-壽縣-淮南經(jīng)濟(jì)走廊、武漢-麻城-金寨-合肥經(jīng)濟(jì)走廊的總體構(gòu)思。該構(gòu)思和“兩縱四橫（兩縱是指商丘-六安-望江通道和蘭考-潢川-麻城-蘄春通道；四橫是指寧陵-民權(quán)-蘭考-通道、周口-阜陽-蚌埠通道、六安-潢川-信陽通道、武漢-安慶-合肥通道）”大通道建設(shè)，不僅梳理了區(qū)域的生產(chǎn)力布局，更使大別山地區(qū)與武漢城市圈、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、皖江城市帶以及長三角地區(qū)形成有機(jī)的聯(lián)系。

大別山地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略路徑

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)更多談及了地區(qū)發(fā)展的比較優(yōu)勢問題，本質(zhì)上，甄別比較優(yōu)勢以及發(fā)現(xiàn)利用潛在比較優(yōu)勢的過程就是一個(gè)地區(qū)“揚(yáng)長、補(bǔ)短、抓關(guān)鍵”的戰(zhàn)略實(shí)施過程。

1.“揚(yáng)長”

大別山地區(qū)的主要優(yōu)勢可以概括為以下4個(gè)方面：區(qū)位交通優(yōu)勢；生態(tài)資源優(yōu)勢；農(nóng)林特產(chǎn)資源豐富；文化旅游資源豐富。因此，“揚(yáng)長戰(zhàn)略”的重點(diǎn)在于突出大別山地區(qū)的生態(tài)特色、農(nóng)業(yè)及文化旅游資源的開發(fā)利用。戰(zhàn)略的核心在以下3個(gè)方面：一是集中力量打造大別山地區(qū)生態(tài)品牌、建設(shè)國家級(jí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)；二是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展體系、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新區(qū)；三是強(qiáng)化大別山區(qū)文化旅游服務(wù)體系建設(shè)、打造旅游經(jīng)濟(jì)圈。

2.“補(bǔ)短”

大別山區(qū)發(fā)展的劣勢也有4個(gè)方面：一是自然條件差，生產(chǎn)要素先天制約多；二是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)水平低；三是人力資源缺，創(chuàng)新動(dòng)力弱；四是思想不解放，創(chuàng)新意識(shí)淡薄、發(fā)展活力不足。因此，“補(bǔ)短”的重點(diǎn)在于“主導(dǎo)工業(yè)補(bǔ)齊、農(nóng)村改革助力、科技創(chuàng)新支撐、基礎(chǔ)配套保障”4個(gè)方面：

（1）“主導(dǎo)工業(yè)補(bǔ)齊”重點(diǎn)在于補(bǔ)齊區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的缺陷，建立區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。重點(diǎn)在3個(gè)方面，一是強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)品深加工及產(chǎn)業(yè)配套，發(fā)展食品工業(yè)、生物醫(yī)藥、服裝紡織等；二是強(qiáng)化部分礦產(chǎn)資源、林業(yè)資源的精細(xì)開發(fā)；三是強(qiáng)化高新技術(shù)及新興產(chǎn)業(yè)的培育，如種子工程、物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用、應(yīng)急救援等；四是發(fā)展配套性工業(yè)，包括本地生產(chǎn)生活消費(fèi)中的家居建材、農(nóng)機(jī)制造、肥料農(nóng)藥等，還包括與周邊地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)聯(lián)配套產(chǎn)業(yè)，如汽車零部件、機(jī)械加工、小家電生產(chǎn)及電子器件等。

（2）“農(nóng)村改革助力”重點(diǎn)在于實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治工程以及新型農(nóng)業(yè)組織示范工程。一方面提高農(nóng)村土地利用效率，推進(jìn)土地整治及遷村并點(diǎn)工程，減少偏遠(yuǎn)山區(qū)、庫區(qū)的居住人口，集中建設(shè)重點(diǎn)鎮(zhèn)及特色村鎮(zhèn)；另一方面，探索新型農(nóng)村合作組織模式和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展主體活力、提高特色村鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活力，構(gòu)建大別山地區(qū)新型村鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系。

（3）“科技創(chuàng)新支撐”重點(diǎn)需要強(qiáng)化大別山地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技含量，特別要構(gòu)建支撐特色農(nóng)業(yè)的科技支撐體系和科技創(chuàng)新平臺(tái)，使大別山的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)走上科技提升、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的道路。具體策略包括建設(shè)科技園區(qū)、高校試驗(yàn)基地、創(chuàng)業(yè)孵化基地，推行“借腦興業(yè)”計(jì)劃；大力引進(jìn)各類專業(yè)人才，大力發(fā)展本地職業(yè)教育；實(shí)施“鄉(xiāng)情引才”工程，鼓勵(lì)外地本籍優(yōu)秀人才回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)以及就業(yè)。

（4）“基礎(chǔ)配套保障”重點(diǎn)強(qiáng)化大別山區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施全覆蓋工程，公共服務(wù)設(shè)施提升工程。包括村級(jí)道路交通，新農(nóng)村建設(shè)水電氣及基礎(chǔ)信息化工程，中心城市衛(wèi)生、教育、醫(yī)療及文化娛樂的配套功能。

3.“抓關(guān)鍵”

“抓關(guān)鍵”是指在戰(zhàn)略實(shí)施的過程中把握區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)、功能建設(shè)重點(diǎn)、工程建設(shè)重點(diǎn)及政策措施重點(diǎn)。大別山扶貧片區(qū)的發(fā)展在于以下5個(gè)關(guān)鍵：

（1）實(shí)施增長極戰(zhàn)略，建設(shè)區(qū)域中心城市，抓住空間格局的關(guān)鍵。首先要打造核心增長極，進(jìn)而帶動(dòng)“一圈四走廊”的發(fā)展，特別是強(qiáng)化麻城作為戰(zhàn)略高地和功能高點(diǎn)的作用。

（2）實(shí)施功能區(qū)戰(zhàn)略，打造重點(diǎn)園區(qū)景區(qū)，抓住發(fā)展載體的關(guān)鍵。根據(jù)特色農(nóng)業(yè)、文化旅游及配套工業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展要求，規(guī)劃布局高效農(nóng)業(yè)示范園、新型工業(yè)聚集區(qū)、現(xiàn)代商貿(mào)物流園、旅游功能區(qū)及總部經(jīng)濟(jì)區(qū)等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和市場載體。實(shí)現(xiàn)吸引外部資源、整合內(nèi)部資源，引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的結(jié)構(gòu)性支撐作用。

（3）實(shí)施政策特許戰(zhàn)略，探索農(nóng)村發(fā)展模式創(chuàng)新，抓住政策破題的關(guān)鍵。充分利用國家扶貧戰(zhàn)略，爭取國家政策及資金扶持。特別是爭取在土地綜合整治、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城鄉(xiāng)戶籍制度、農(nóng)業(yè)金融及農(nóng)業(yè)合作組織模式等方面的創(chuàng)新政策和先行先試權(quán)。在財(cái)政政策方面，力爭增加對大別山區(qū)公共設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)耐度耄约柏?cái)政扶貧資金等專項(xiàng)扶持資金的投入與使用管理，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和金融扶持力度。

（4）實(shí)施區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略，搭建合作發(fā)展平臺(tái)，抓住區(qū)域統(tǒng)籌的關(guān)鍵。大別山地區(qū)位于鄂豫皖三省交界，區(qū)域各縣市資源稟賦趨同，城市建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能層次不高、同質(zhì)化嚴(yán)重。為此，在特色農(nóng)業(yè)及文化旅游等方面強(qiáng)化區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃與資源共享，建立鄂豫皖三省之間的相互溝通協(xié)作機(jī)制及三省政府聯(lián)席工作機(jī)制，本著“協(xié)作、互利、共贏”的原則，就體制改革與創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整分工與協(xié)作、資源整合、市場開放、基礎(chǔ)設(shè)施及文化建設(shè)等方面的事項(xiàng)，進(jìn)行統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一組織，統(tǒng)一實(shí)施。

（5）實(shí)施生態(tài)環(huán)保戰(zhàn)略，制定生態(tài)保護(hù)措施，抓住綠色發(fā)展的關(guān)鍵。落后地區(qū)的發(fā)展最容易導(dǎo)致低水平重復(fù)和生態(tài)環(huán)境的破壞。大別山地區(qū)的綠色發(fā)展需要制定生態(tài)環(huán)保戰(zhàn)略、進(jìn)行更細(xì)的功能區(qū)劃分，設(shè)立環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及資源開發(fā)過程的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)則。

當(dāng)前，推動(dòng)我國貧困地區(qū)的快速發(fā)展既是一種國家責(zé)任，也是事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)安全的戰(zhàn)略性問題。進(jìn)一步加快貧困落后地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，已經(jīng)成為關(guān)系到2020年全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。大別山地區(qū)在理性分析產(chǎn)業(yè)適宜性和比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，選擇自身適宜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，建立高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，是一些具有特殊資源條件的落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的有效路徑。

（作者單位：泛華集團(tuán)城市發(fā)展研究院）

編輯：王忱