時隔13年，中國再次作為東道主舉辦亞太經合組織（APEC）領導人非正式會議。亞太地區(qū)“大”——APEC人口、經濟總量、貿易總量分別約占全球的40%、60%和50%，而且世界經濟的“三巨頭”匯集于此；亞太地區(qū)經濟“多樣”——經濟體資源稟賦各異，經濟結構相差較大，經濟發(fā)展階段不同，經濟增長方式有差異，等等，但這也彰顯出亞太區(qū)域經濟較強的互補性，從而使區(qū)域經濟合作有較大的發(fā)展空間。然而，亞太地區(qū)經濟合作的道路并不平坦，可以說，當今世界上，沒有哪個地區(qū)的區(qū)域經濟合作會像亞太地區(qū)這樣給人帶來如此多的思考與回味……

徐秀軍的文章全面、透徹，具有“一文在手，搞清亞太經濟合作”的功效。而85歲高齡的中國前APEC高官王嵎生大使的回憶則讓我們無比感慨：25年APEC一路走來，取得成績是多么不易！APEC是個“大家庭”，家和萬事興…… ——編者手記

當今世界，國際社會正處于一個大變革、大發(fā)展、大融合的時代。在這場變革之中，亞太地區(qū)的戰(zhàn)略地位日益提升，區(qū)域經濟合作發(fā)展勢頭強勁，新倡議、新設想不斷涌現，并由此創(chuàng)造了許多新的機遇。2014年11月，以“共建面向未來的亞太伙伴關系”為主題的亞太經濟合作組織（APEC）第二十二次領導人非正式會議在北京懷柔舉行，與會領導人共同討論“推動區(qū)域經濟一體化”、“促進經濟創(chuàng)新發(fā)展、改革與增長”以及“加強全方位互聯互通和基礎設施建設”等重點議題。這次會議的舉行，不僅標志著中國將在亞太區(qū)域經濟合作中發(fā)揮越來越重要的作用，也將推動亞太區(qū)域經濟合作迎來新的起點。

緣由：內部基礎與外部環(huán)境

APEC成立25年來，尤其是國際金融危機后，亞太區(qū)域經濟合作取得巨大進展。究其原因，既緣于區(qū)域經濟合作的良好基礎，也與亞太地區(qū)面臨的國際環(huán)境變化不無關系。

1989年11月，包括澳大利亞、美國、日本、韓國、新西蘭、加拿大以及東盟六國在內的亞太地區(qū)12國，在澳大利亞首都堪培拉舉行首屆“亞洲太平洋經濟合作部長級會議”。1993年6月，這一機制正式改名為“亞太經濟合作組織”，并于11月在美國西雅圖舉行首次領導人非正式會議。1994年11月，在印度尼西亞茂物舉行的APEC第二次領導人非正式會議上，亞太地區(qū)領導人通過《亞太經合組織經濟領導人共同決心宣言》（又稱《茂物宣言》），提出了“在亞太地區(qū)實現自由、開放的貿易與投資”這一目標。其后，隨著亞太各經濟體經濟的良好發(fā)展和國際經濟地位的繼續(xù)提升，亞太區(qū)域合作日益密切，區(qū)域一體化進程不斷推進。2008年國際金融危機爆發(fā)后，亞太地區(qū)經濟遭受嚴重打擊，但未能阻擋區(qū)域合作發(fā)展進程，相反，亞太區(qū)域經濟合作呈現出新的生機與活力。APEC框架下的多種區(qū)域合作進程蓬勃發(fā)展，亞太地區(qū)也因此成為當今世界區(qū)域合作進程中最為活躍的地區(qū)之一。25年來，尤其是國際金融危機后，亞太區(qū)域經濟合作取得巨大進展，究其原因，既緣于區(qū)域經濟合作的良好基礎，也與亞太地區(qū)面臨的國際環(huán)境變化不無關系。

在亞太區(qū)域經濟合作的基礎方面，亞太地區(qū)各經濟體在經濟上具有較強的互補性和相互依賴性。首先，亞太地區(qū)經濟的互補性為統一大市場的深化發(fā)展奠定了基礎。目前，亞太地區(qū)國家資源稟賦各異，經濟結構相差較大，經濟發(fā)展階段不同，經濟增長方式也存在差異。例如，美國和日本等發(fā)達經濟體擁有強大的資金實力、先進的科學技術和管理水平以及相對完善的資本主義市場體系；東南亞地區(qū)的發(fā)展中國家經濟處于快速增長階段并擁有豐富的勞動力資源；俄羅斯、加拿大和澳大利亞等國為能源或礦產資源大國；中國擁有較強的工業(yè)制造能力以及優(yōu)越的發(fā)展模式。但正是由于這些差異的存在，彰顯出亞太區(qū)域經濟較強的互補性，并為亞太地區(qū)價值鏈、產業(yè)鏈、供應鏈的不斷發(fā)展與融合創(chuàng)造了條件，區(qū)域經濟合作也因此具有較大的發(fā)展空間。其次，亞太地區(qū)尤其是亞太新興經濟體的經濟崛起，為區(qū)域經貿聯系的深化發(fā)展奠定了基礎。20世紀90年代以來，一大批亞太地區(qū)發(fā)展中國家在世界經濟發(fā)展的大潮中脫穎而出，成為推動區(qū)域乃至世界經濟增長的主要動力。國際貨幣基金組織（IMF）數據顯示，1990～2013年間，亞洲新興市場與發(fā)展中經濟體年均增長率為7.6%（同期全球經濟增長率僅為3.6%），比全球新興市場與發(fā)展中經濟體的經濟增長率高2.5個百分點。隨著區(qū)域經濟的迅速崛起，APEC逐漸發(fā)展成為囊括世界上最大的三個經濟體以及人口、經濟總量和貿易總量分別約占全球40%、60%和50%的大型區(qū)域合作機制。

在亞太區(qū)域經濟合作的國際環(huán)境方面，亞太地區(qū)各經濟體順應國際形勢的變化，把握了區(qū)域經濟合作的機遇。20世紀80年代末，隨著冷戰(zhàn)漸近結束，國際政治與安全形勢日趨緩和，這為打破東西方市場之間的藩籬并真正融合成一個統一的全球大市場提供了契機，經濟全球化和貿易投資自由化由此成為世界經濟發(fā)展的潮流。與此同時，歐洲經濟一體化進程加快和亞洲地區(qū)在世界經濟中的地位明顯上升，亞太國家日益意識到亞太區(qū)域合作的重要意義，并謀求建立全方位、多層次、寬領域的區(qū)域經濟合作機制。在此背景下，澳大利亞總理羅伯特·霍克于1989年1月提議召開“亞洲及太平洋國家部長級會議”，討論加強地區(qū)成員間的經濟合作問題，并由此開啟了亞太區(qū)域經濟合作的機制化進程。新世紀以來，經濟全球化的深入發(fā)展在加速貨物、服務、資本、技術和信息等要素的跨國流動和配置的同時也給世界各國帶來各種經濟風險和挑戰(zhàn)。2008年國際金融危機后，世界各國的貿易、投資和金融保護主義出現重新抬頭的跡象，一貫奉行自由開放原則的國家為了實現國內經濟復蘇以及在全球獲得最大的經濟利益，通過采取各種不同措施加大了對國內產業(yè)的保護。這使得深化亞太區(qū)域經濟合作變得更加迫切，各成員擁有更加強烈的加強合作、共同發(fā)展的愿望，并由此催生了諸多新的APEC框架下的區(qū)域合作進程。

路徑：多元競爭與共同發(fā)展

新的區(qū)域合作動議不斷涌現，各種區(qū)域經濟合作進程相互重疊，并形成多種路徑相互競爭的發(fā)展格局。但是，區(qū)域經濟合作的競爭性并不必然與機制之間的相互融合完全背離。近年來，各種區(qū)域經濟合作機制成員、功能與議題設置相互交叉本身就是機制相互融合的一種表現。

隨著亞太區(qū)域經濟合作的深入發(fā)展，區(qū)域經濟合作格局變得日益多元和復雜，并形成了區(qū)域經濟合作的多樣化特點。這主要表現在：新的區(qū)域合作動議不斷涌現，各種區(qū)域經濟合作進程相互重疊，并形成多種路徑相互競爭的發(fā)展格局。在區(qū)域經濟合作進程中，除了APEC外，東亞領導人系列會議、中日韓領導人會議以及跨太平洋伙伴關系協定（TPP）談判機制等合作機制，分別在不同問題領域承擔區(qū)域經濟合作的促進作用。

東亞領導人系列會議包括東盟10國分別與中國、日本、韓國、印度和澳新的（10+1）、東盟與中日韓（10+3）以及東盟10國與中國、日本、韓國、印度、新西蘭、澳大利亞（10+6）合作機制。這些機制均以東盟為中心，分別與1至數個區(qū)域成員之間進行對話與合作。在“10+1”合作機制下，每年均召開首腦會議、部長會議、高官會議和工作層會議，合作領域主要包括農業(yè)、信息通信、人力資源開發(fā)、相互投資和湄公河流域開發(fā)等?！?0+3”機制每年定期舉行領導人非正式會晤，外交部長會議、財政部長會議、經濟部長會議等部長級會議以及第二軌道活動，重點合作領域是經濟、貨幣與金融、社會及人力資源開發(fā)、科技、發(fā)展合作、文化和信息、政治安全和跨國問題等八個領域。在“10+6”框架下，相關國家在現有經濟聯系的基礎上，于2012年11月宣布啟動涵蓋貨物貿易、服務貿易、投資和經濟技術合作等領域的區(qū)域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）談判，以推動東亞地區(qū)更大范圍的經濟一體化。

中日韓領導人會議源于“10+3”領導人會議，主要協調三國之間的經濟合作。2008年12月，首次中日韓領導人會議在“10+3”框架外在日本福岡舉行，決定建立面向未來、全方位合作的伙伴關系。2012年5月，中日韓三國正式簽署《關于促進、便利和保護投資的協定》，該協定囊括了國際投資協定通常包含的投資定義、適用范圍、最惠國待遇、國民待遇、征收、轉移、代位、稅收、一般例外、爭議解決等所有重要條款，是促進和保護三國間投資行為的重要法律文件和制度安排，也為中日韓自由貿易區(qū)建設提供了重要基礎。2012年11月，中日韓三國經貿部長宣布啟動中日韓自由貿易區(qū)談判，目前談判仍在進行之中。

TPP談判是當前亞太地區(qū)乃至全球最重要的經貿談判之一。它源于2005年7月，智利、新西蘭、新加坡和文萊四國簽署了“跨太平洋戰(zhàn)略經濟伙伴關系協定”（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership）。2010年3月，新西蘭、新加坡、智利、文萊、美國、澳大利亞、秘魯和越南在澳大利亞墨爾本舉行首輪TPP談判，共同探討建立一個“面向21世紀的高標準、全面的自由貿易協定”，并討論了將TPP擴大到亞太地區(qū)所有國家的長遠目標。在TPP的談判進程中，馬來西亞、墨西哥、加拿大和日本陸續(xù)加入談判，參加TPP談判的成員國由此擴大為12個，并在2013年8月舉行了首次12個談判成員國全程參與的第19輪談判。截至目前，TPP談判歷經四年多，但談判各方仍未達成最終協定。

除了大范圍的區(qū)域自由貿易區(qū)外，亞太地區(qū)還形成了由一些國家的部分邊境地區(qū)組成的以吸引外資和擴展外貿為主的跨國經濟合作區(qū)。例如大湄公河流域經濟合作區(qū)、印尼-馬來西亞-泰國成長三角區(qū)、印尼-馬來西來-菲律賓合作區(qū)以及圖們江流域的經濟合作計劃等。這些經濟合作形式因地制宜、設計靈活，充分發(fā)揮地區(qū)間的經濟互補性，成為亞太地區(qū)大型自由貿易區(qū)建設的一種有益補充。

亞太區(qū)域經濟合作的多元化發(fā)展為區(qū)域經濟一體化的實現提供了多種替代選擇，現有各種機制間相互競爭、比較、借鑒為機制自身的發(fā)展并最終建立統一的亞太區(qū)域經濟合作機制創(chuàng)造了條件。2010年11月，APEC領導人非正式會議通過《建立亞太自由貿易區(qū)的可能途徑》的宣言，將“10+3”、“10+6” 和TPP等現有或規(guī)劃中的自由貿易安排一道作為建設亞太自由貿易區(qū)（FTAAP）的可行途徑，逐步實現亞太區(qū)域經濟一體化。這在一定意義上確認了這些區(qū)域經濟合作進程的競爭性。但是，區(qū)域經濟合作的競爭性并不必然與機制之間的相互融合完全背離。迄今為止，盡管亞太地區(qū)沒有形成統一的區(qū)域經濟一體化機制，但近年來，各種區(qū)域經濟合作機制成員、功能與議題設置相互交叉本身就是機制相互融合的一種表現。

糾結：機制設計與發(fā)展困局

建立FTAAP，實際上是要實現將一個開放性的、非正式性的、非約束性的區(qū)域經濟合作組織轉變成為一個封閉的、有約束力的自由貿易區(qū)。毫無疑問，這是亞太區(qū)域合作進程中的一個重大轉變，由此帶來了一系列的制度設計與發(fā)展規(guī)劃問題。

一般而言，根據區(qū)域內生產要素的流動程度和成員之間經濟權力的讓渡范圍，區(qū)域經濟一體化進程可以依次劃分為優(yōu)惠貿易協定、自由貿易區(qū)、關稅同盟、共同市場和經濟同盟五個發(fā)展階段。其中，優(yōu)惠貿易協定是組織松散、操作簡單、層次最低的地區(qū)一體化形式，在優(yōu)惠貿易區(qū)內成員之間的產品享受比非成員要低的貿易壁壘；自由貿易區(qū)以優(yōu)惠貿易安排為基礎，取消了各成員之間的關稅，而對外仍舊保持原有的貿易壁壘；關稅同盟實現了共同的關稅政策，對內取消各成員之間的關稅，對外實施共同外部關稅；共同市場是通過簽訂地區(qū)合作協議建立統一市場，對外實行統一關稅，對內實行商品、資本、服務和人力資源的自由流通；經濟同盟是經濟一體化的最高層次，它不僅在成員國之間實行商品、資本、服務和人力資源的自由流通，而且在貨幣、財政政策等方面協調一致。依此可見，亞太區(qū)域經濟合作雖然近年來取得較大進展，但目前仍處于層次較低的自由貿易區(qū)建設階段。

在自由貿易區(qū)建設方面，亞太地區(qū)近年來取得較大進展。世界貿易組織（WTO）統計數據顯示，目前APEC框架下21個成員間已簽署執(zhí)行的雙邊和多邊自由貿易協定56項，超過全球自由貿易協定總數的五分之一，同時WTO備案的在談自由貿易協定八項，覆蓋了地區(qū)所有成員。亞太區(qū)域經濟合作經過多年發(fā)展，逐步建立起一套區(qū)域經濟合作的協調和對話體系，但在機制設計與建設方面也存在一些問題。這在一方面表現為區(qū)域經濟合作機制存在多、雜、亂的特點，各機制之間的關系有待理順；另一方面，亞太自由貿易區(qū)建設進程緩慢，從而使區(qū)域一體化缺乏成熟的、為各方普遍接受的機制。

長期以來，亞太區(qū)域經濟合作奉行“競爭性的自由化”（competitive liberalization）和“開放的區(qū)域主義”（Open Regionalism）原則。所謂“競爭性自由化”，是指各種區(qū)域合作機制并行不悖，相互競爭。在區(qū)域經濟合作的探索階段，競爭性自由化有其固有的優(yōu)勢，各經濟體可以根據自身條件和目標等偏好選擇合適的雙邊或多邊自由貿易安排參與區(qū)域經濟合作，也能夠避免“將雞蛋放在一個籃子里”的風險。但從整個亞太地區(qū)來看，多種區(qū)域合作進程相互交叉，自由貿易協定規(guī)則各異，不僅分散和浪費了有限的談判資源，造成明顯的“意大利面條碗效應”，還有可能導致各種區(qū)域合作進程之間的分裂與對立，從而形成區(qū)域經濟合作的“碎片化”?！伴_放的區(qū)域主義”指的是區(qū)域合作不排斥區(qū)域外成員的參與，次區(qū)域合作不排斥區(qū)域內其他成員的參與，對于那些愿意提供同等開放條件的國家，向他們開放所有貿易自由化措施。這有利于更多的成員融入亞太區(qū)域經濟合作進程，并分享亞太區(qū)域經濟合作的成果。但從區(qū)域一體化的發(fā)展來看，這在一定程度上也淡化了區(qū)域身份與認同，消解了區(qū)域凝聚力和向心力。

由于這些問題的存在，亞太自由貿易區(qū)倡議應運而生。2010年11月，日本橫濱APEC會議上，與會者提出在APEC各成員之間43項雙邊及小型自由貿易協定的基礎上建立自由貿易區(qū)，并明確提出建立FTAAP的多種途徑。2014年5月，在中國青島舉行的APEC貿易部長會議上，中方主張建立自貿區(qū)信息交流機制、探討制訂實現FTAAP的路徑和方式并盡快開展FTAAP的官方可行性研究。2014年8月，北京舉行的APEC第三次高官會深入討論了FTAAP的路線圖，并在啟動FTAAP進程方面取得重要進展和共識。2014年11月在北京舉行的APEC領導人非正式會議上，如何啟動FTAAP進程成為會議的主要議題之一。

從亞太區(qū)域合作的機制建設來看，FTAAP的目標是逐步將APEC整體推進到一個大型自由貿易區(qū)，從而形成經濟一體化組織。由此可見，建立FTAAP，實際上是要實現將一個開放性的、非正式性的、非約束性的區(qū)域經濟合作組織轉變成為一個封閉的、有約束力的自由貿易區(qū)。毫無疑問，這是亞太區(qū)域合作進程中的一個重大轉變，由此帶來了一系列的制度設計與發(fā)展規(guī)劃問題。例如，亞太區(qū)域經濟合作的開放性與封閉性的過渡機制設計問題。在建立FTAAP的路徑規(guī)劃上，是擴大TPP還是合并RCEP與TPP，是漸進整合現有區(qū)域貿易協定還是另起爐灶，還有如何平衡“高質量”與“可行性”之間的關系等，都是目前地區(qū)成員不得不面對的難題。

化解：務實合作與因勢利導

應該重新審視大國在區(qū)域合作中的作用，推動亞太區(qū)域經濟合作回到大國主導的軌道上，以大國之間的經濟合作與整合帶來整個區(qū)域的一體化。

從亞太區(qū)域經濟合作的發(fā)展現狀來看，競爭性的自由化和開放的區(qū)域主義因其固有缺點，很難推動區(qū)域經濟一體化向更高層次發(fā)展。因此，亞太區(qū)域經濟合作要在務實合作的基礎上，發(fā)揮現有區(qū)域自由貿易區(qū)和多邊合作機制的作用，促進各種機制的相互促進、相互補充和相互協調，順應區(qū)域經濟發(fā)展形勢，引導地區(qū)成員最終邁向更高層次的經濟一體化。具體來說，現階段采取的措施主要包括以下四個方面：

一是繼續(xù)夯實務實合作的牢固基礎，為實現茂物目標創(chuàng)造條件。目前，亞太地區(qū)經濟仍未完全擺脫金融危機的影響，很多經濟體面臨外需低迷、內生增長動力不足、結構性矛盾突出以及經濟增長放緩等問題，區(qū)域經濟合作基礎面臨諸多考驗。在此情況下，深化務實合作對于確保經濟持續(xù)復蘇、充分挖掘區(qū)域經濟合作的巨大潛力以及實現各成員共同發(fā)展繁榮具有關鍵作用。這一方面要求采取切實措施推進貿易和投資的自由化、便利化，推動各成員削減貿易和投資壁壘，減少過度監(jiān)管、簡化投資程序和增加政策透明度，切實開展基礎設施建設等領域的合作；另一方面要求深化經濟技術合作，加強聯合研發(fā)和科技創(chuàng)新，促進新興產業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展等。以此來保障APEC的兩個“輪子”良好運轉，從而推動區(qū)域經濟合作不斷向前發(fā)展。

二是不斷深化區(qū)域大國之間的經濟合作，充分發(fā)揮區(qū)域大國的引領作用。長期以來，以東盟為核心的區(qū)域合作模式為推進亞太尤其是東亞區(qū)域經濟合作發(fā)揮了重要作用，但近年來東盟在區(qū)域經濟合作中的主導力受到諸多挑戰(zhàn)。首先，隨著中國等經濟體經濟的迅速崛起，東盟在區(qū)域經濟中的地位相對下降，領導“10+3”和RCEP等區(qū)域合作進程日益感到力不從心。其次，新的區(qū)域協調機制的興起為區(qū)域成員提供了更多的選擇，東盟主導的區(qū)域合作進程吸引力已不如從前。最后，亞太區(qū)域大國競爭的加劇，使東盟的作用日益邊緣化。為此，應該重新審視大國在區(qū)域合作中的作用，推動亞太區(qū)域經濟合作回到大國主導的軌道上，以大國之間的經濟合作與整合帶來整個區(qū)域的一體化。

三是積極推動亞太區(qū)域合作亞洲路線圖與美國路線圖的相互融合。當前，APEC框架下的亞太區(qū)域經濟合作形成了以RCEP為核心的亞洲路線圖和以TPP為核心的美國路線圖。RCEP是東亞地區(qū)參與成員最多、規(guī)模最大的貿易協定談判，它具有較強的包容性，兼顧了成員國不同發(fā)展水平、產業(yè)結構和經濟模式，是對東亞既有成熟自貿區(qū)的整合。而TPP是美國主導的“高標準的、全面的、面向21世紀的自由貿易協議”，在推動國際貿易投資規(guī)則的升級上具有引領作用。兩者在亞太區(qū)域經濟合作中都具有舉足輕重的作用，并且相互不可替代。值得注意的是，亞太地區(qū)的兩大經濟體分居其一，兩者的競爭體現出美國與亞太其他經濟體在區(qū)域經濟合作原則上的對立。但是，作為多邊貿易體制的重要補充，兩者都不排斥其他區(qū)域貿易安排，因此各成員可以同時加入這兩種進程，并通過兩者之間的相互促進和融合推進區(qū)域經濟一體化。

四是適時推進亞太自由貿易區(qū)建設。目前，亞太地區(qū)成員已經具備啟動FTAAP進程的初步條件。這主要體現在以下幾方面：首先，無論是亞太地區(qū)的發(fā)達經濟體還是發(fā)展中經濟體，都致力于建設開放型經濟體系，市場環(huán)境、經濟政策、基礎建設等國內條件均符合啟動新的區(qū)域自由貿易區(qū)談判的要求。其次，亞洲區(qū)域經濟合作走過25年歷程，已形成了涵蓋每個地區(qū)成員的經濟合作網絡，各成員在宏觀政策協調、貿易投資自由化與便利化、基礎設施互聯互通和經濟技術合作等方面取得了巨大的成績，并且積累了區(qū)域合作的豐富經驗和教訓。最后，目前正在進行的TPP和RCEP等區(qū)域自由貿易協定談判能夠為FTAAP提供參照和借鑒，有助于地區(qū)各成員為FTAAP設定更加切實可行的目標和實現路徑。盡管FTAAP建設仍面臨許多障礙，但從長遠來看，排除障礙創(chuàng)造條件建設FTAAP、實現區(qū)域經濟一體化是亞太地區(qū)各成員的共同利益所在。

總之，亞太區(qū)域經濟合作有其內在的發(fā)展邏輯，不僅順應了時代的要求，也與亞太地區(qū)成員經濟的天然聯系相契合，逐步形成了區(qū)域合作多元化競爭與融合的發(fā)展格局。金融危機后，亞太區(qū)域經濟合作進入新的歷史時期，新的區(qū)域合作倡議不斷涌現，既展現出區(qū)域經濟合作的活力，也使區(qū)域一體化面臨新的挑戰(zhàn)。要化解亞太區(qū)域經濟合作的發(fā)展困局，還需站在新的起點規(guī)劃未來合作，而2014年APEC會議的新議題將為亞太區(qū)域經濟合作提供新的契機。

（作者為中國社科院世界經濟與政治研究所副研究員）