文林圻

30萬罰款限額的背后考量

文林圻

4月23日，市十四屆人大常委會第十二次會議表決通過關(guān)于修改《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于市人民政府制定規(guī)章設(shè)定行政處罰罰款限額的規(guī)定》的決定。本次修改決定共一條，即對于尚未制定法律、法規(guī)的，將市政府制定規(guī)章對違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款的限額提高至三十萬元。

提高定額罰款限額

1996年9月26日，市十屆人大常委會第三十次會議通過了《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于市人民政府制定規(guī)章設(shè)定行政處罰罰款限額的規(guī)定》，規(guī)定對非經(jīng)營活動中違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款，不得超過1000元；對經(jīng)營活動中違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款，不得超過3萬元。2006年8月11日，市十二屆人大常委會第二十九次會議對這一規(guī)定作出修改，規(guī)定對違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款的限額為3萬元，但對涉及公共安全、人身財產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境保護、有限自然資源開發(fā)利用方面違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定不超過10萬元的罰款。

本次常委會的決定是對這一規(guī)定的第二次修改。政府議案提出對違反行政管理秩序的行為設(shè)定定額罰款的限額為20萬元，報送市人大常委會審議后，常委會組成人員認為，隨著本市經(jīng)濟社會發(fā)展，根據(jù)依法行政的實際需要，適時調(diào)整政府規(guī)章設(shè)定行政處罰罰款的限額，是必要的，同時建議進一步提高定額罰款的限額?？紤]到《規(guī)定》自2006年修改以來本市經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，以及為本《規(guī)定》未來一段時期的適用留出必要的空間，并處理好與法律、行政法規(guī)、本市地方性法規(guī)關(guān)于罰款設(shè)定極值之間的協(xié)調(diào)性，建議將市政府制定規(guī)章對違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款的限額進一步提高至30萬元。這樣做，不僅可以提高違法行為的成本，有利于更好地發(fā)揮政府規(guī)章在加強社會治理、推進法治政府建設(shè)中的作用，更有利于推進實現(xiàn)上海建設(shè)最安全的大都市的目標。橫向比較目前各省（市、區(qū)）關(guān)于政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的規(guī)定看，上海目前關(guān)于政府規(guī)章設(shè)定定額罰款的數(shù)值是最高的。

刪除按倍數(shù)設(shè)罰的表述

政府議案提出，對特定違法行為，市政府規(guī)章可以按照違法所得的倍數(shù)設(shè)定罰款且在按照倍數(shù)計收時不受最高定額的限制。對此，市人大法制委研究認為，按照違法所得的倍數(shù)設(shè)定罰款，是實施罰款處罰的具體計算方法。但依照行政處罰法的規(guī)定，規(guī)章按倍數(shù)設(shè)定罰款也應(yīng)當受到最高限額的限制。同時，考慮到《規(guī)定》第三條已明確“市人民政府制定規(guī)章時，可以在罰款限額的規(guī)定范圍內(nèi)，根據(jù)過罰相當?shù)脑瓌t，對公民、法人或者其他組織設(shè)定不同的罰款幅度；根據(jù)經(jīng)營活動中違反行政管理秩序行為的不同情況，規(guī)定適當?shù)牧P款計算方法”，本次修改沒有必要對按照違法所得的倍數(shù)設(shè)定罰款這一具體的罰款計算方法再作表述。為此，經(jīng)常委會表決通過的決定中刪除了相關(guān)的規(guī)定。

讓違法者付出更高的成本

在審議中，也有一些意見提出，要進一步加大市政府規(guī)章對違法行為的懲處力度，對于嚴重違法行為，必須提高政府規(guī)章罰款額度，將違法者罰得“傾家蕩產(chǎn)”。市人大法制委研究認為，罰款僅是運用行政手段給予違反國家行政管理秩序行為的一種財產(chǎn)性懲罰；提高當事人的違法成本還可以通過追究民事責任、刑事責任，使其付出與違法收益相等乃至遠高于違法收益的代價。同時，地方政府規(guī)章僅是可以設(shè)定罰款的最低層級的法律文件，對需要通過罰款予以規(guī)制的違法行為，還可以通過法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個位階的法律性文件加以規(guī)定。對實踐中市政府規(guī)章設(shè)定定額罰款需要超過三十萬元限額，或者按照違法所得的倍數(shù)計罰需要超過三十萬元限額的，均可以依照《規(guī)定》第二條關(guān)于“個別規(guī)章對某些違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款，確需超過上述限額的，由市人民政府提請市人民代表大會常務(wù)委員會審議決定”的規(guī)定辦理。